第一章＂項(xiàng)目下鄉(xiāng)＇＇的相關(guān)概念及其運(yùn)行基礎(chǔ)

第一節(jié)＂項(xiàng)目下鄉(xiāng)＂相關(guān)概念的界定

一、項(xiàng)目及項(xiàng)目制

（一）項(xiàng)目

項(xiàng)目的內(nèi)涵較為寬泛，推動主體也具有多樣性。例如我國在建國初期進(jìn)行的一系列工業(yè)化項(xiàng)目，是由中央政府在國家戰(zhàn)略層面發(fā)起的一種項(xiàng)目行動；而企業(yè)的項(xiàng)目更為我們熟知，我們經(jīng)常通過項(xiàng)目團(tuán)隊(duì)的方式來完成一項(xiàng)特定的生產(chǎn)、銷售或研發(fā)的目標(biāo)；但如果從廣義上來講，我們個(gè)人所制定的自我實(shí)現(xiàn)的計(jì)劃，也可以視為一種項(xiàng)目規(guī)劃。但無論如何，項(xiàng)目有一個(gè)非常獨(dú)特的特點(diǎn)，即它并不歸屬于常規(guī)組織結(jié)構(gòu)的某個(gè)層級或位點(diǎn)，而恰恰要暫時(shí)突破這種常規(guī)組織結(jié)構(gòu)，打破縱向的層級性安排（條條）和橫向的區(qū)域性安排（塊塊）為完成一個(gè)專門的預(yù)期事務(wù)目標(biāo)而將常規(guī)組織中的各種要素加以重新組合。

（二）項(xiàng)目制

項(xiàng)目現(xiàn)象叢生產(chǎn)生了項(xiàng)目治理體制，也就是所謂的項(xiàng)目制。從狹義上講，項(xiàng)目制指的是項(xiàng)目在執(zhí)行過程中對項(xiàng)目的制定、申請、審批、分配、實(shí)施、監(jiān)督與驗(yàn)收等一系列的環(huán)節(jié)和過程，是以事本主義的核心的一套完整的項(xiàng)目管理流程。項(xiàng)目制的形成，管理著各類項(xiàng)目的運(yùn)行，成為一項(xiàng)制度推進(jìn)的標(biāo)尺，是項(xiàng)目治理不可或缺的生態(tài)條件。

廣義上的項(xiàng)目制不單指某種項(xiàng)目的運(yùn)行過程也非單指項(xiàng)目管理的各類制度，而更是一種能夠?qū)覐闹醒氲降胤降母鲗蛹夑P(guān)系以及社會各領(lǐng)域統(tǒng)合起來的治理模式。＂一方面，項(xiàng)目制反映了國家政府的政策意圖，并通過項(xiàng)目資金的方式，將這種意圖貫徹到地方。另一方面，項(xiàng)目制體現(xiàn)了一種新的管理模式和思維，它充分發(fā)揮了市場與社會的作用，提升了基層群眾參與積極性。也可以項(xiàng)目制是附著在科層制體系上，通過項(xiàng)目立項(xiàng)、實(shí)施與管理，促成政府間形成互動關(guān)系，從而推動科層制體系中資源的有序流動，達(dá)到國家治理目的。這種治理模式超越了狹義的項(xiàng)目制所指向的項(xiàng)目管理體制，成就了一種新的國家治理形態(tài)，也促成了＂項(xiàng)目治國＂、＂項(xiàng)目治理＂在我國的

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第二節(jié)＂項(xiàng)目下鄉(xiāng)＂的運(yùn)行基礎(chǔ)

一、制度環(huán)境

任何制度的導(dǎo)入都與當(dāng)時(shí)的社會發(fā)展形態(tài)有著千絲萬縷的聯(lián)系，我國項(xiàng)目治理模式的產(chǎn)生和發(fā)展也不例外。我國目前己經(jīng)進(jìn)入了社會主義建設(shè)的攻堅(jiān)階段，我國農(nóng)村人口眾多，農(nóng)村面積占國土面積的60%以上，農(nóng)村建設(shè)成為了突破我國發(fā)展瓶頸的關(guān)鍵一環(huán)。

進(jìn)入21世紀(jì)以來，中央在關(guān)注民生問題的同時(shí)加大了對我國農(nóng)村的扶持力度。2006年，中央正式宣布全面取消農(nóng)業(yè)稅，除了實(shí)行兩千多年的＂皇糧國稅＂制度，這標(biāo)志著我國農(nóng)村進(jìn)入了改革發(fā)展的新時(shí)期。特別是在中共十八大之后，中央明確提出要將解決好農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問題放在全黨工作的重中之重，提出了工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠＂為特色的社會主義新農(nóng)村建設(shè)策略。與此同時(shí)，中央也隨立即推行了一系列的惠農(nóng)措施，并且大大加強(qiáng)了農(nóng)村轉(zhuǎn)移支付的力度。這一系列舉措為我國農(nóng)村發(fā)展形成了渠道、架通了橋梁，城市＂反哺＂農(nóng)村創(chuàng)造良好的制度環(huán)境。

＂項(xiàng)目下鄉(xiāng)＂也正是在這樣的制度環(huán)境下應(yīng)運(yùn)而生的，它超越了傳統(tǒng)的行政科層制，項(xiàng)目＂建設(shè)的方式直接將國家的建設(shè)意圖下達(dá)到地方，一方面既保障了中央集權(quán)體制的運(yùn)行，又克服了官僚體制的弊端，大大的提高了地方建設(shè)的積極性。雖然如今并未有法律意義上的特別法對＂項(xiàng)目下鄉(xiāng)＂加以保障和規(guī)制，但是其體現(xiàn)的制度范疇下的行動優(yōu)勢從及倫理范疇下的國家公共責(zé)任意識，在實(shí)踐過程當(dāng)中形成一種普遍遵守的制度。

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第二章＂項(xiàng)目下鄉(xiāng)＂治理模式研究的理論基礎(chǔ)

第一節(jié)公共產(chǎn)品理論

上世紀(jì)50年代，美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家、諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎獲得者保羅薩繆爾森完成了對公共產(chǎn)品理論的經(jīng)典論釋。也就是在這個(gè)核心理論的基礎(chǔ)之上，地方財(cái)政理論漸入佳境，隨著新公共管理理論的興起，逐步?jīng)_擊著我國的公共管理思想。公共產(chǎn)品理論作為當(dāng)代西方財(cái)政理論的核心，同時(shí)也是研究＂項(xiàng)目下鄉(xiāng)＂治理模式的主要理論基礎(chǔ)。

我國是農(nóng)業(yè)大國，實(shí)現(xiàn)中國特色社會主義建設(shè)事業(yè)，中國農(nóng)村處于既重要又弱勢的地位。一方面，我國農(nóng)村人口眾多，農(nóng)村待發(fā)展區(qū)域比重大，農(nóng)村＂是否能發(fā)展＂成為了＂國家是否能發(fā)展＂的關(guān)鍵因素；另一方面，以當(dāng)前我國的財(cái)政能力而言，農(nóng)村支出比重依然偏低，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給總量不足，農(nóng)村與城市的公共產(chǎn)品供給嚴(yán)重失衡。而這種供給結(jié)構(gòu)的不合理也成為了＂項(xiàng)目下鄉(xiāng)＂治理模式產(chǎn)生的根源。

農(nóng)村公共產(chǎn)品指維持農(nóng)村社會正常運(yùn)行的公共消費(fèi)所需的產(chǎn)品或服務(wù)，它具有一般公共產(chǎn)品的基本特點(diǎn)�；谄跫s精神，民將公共權(quán)力讓渡給國家，國家就有義務(wù)為公民提供公共產(chǎn)品。農(nóng)村公共產(chǎn)品包括農(nóng)村基層政府（縣、鄉(xiāng)級）管理服務(wù)、農(nóng)村義務(wù)教育、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)、大江大河治理農(nóng)村環(huán)境保護(hù)等。

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第二節(jié)公共選擇理論

公共選擇理論產(chǎn)生于上世紀(jì)40年代末，發(fā)展至今己經(jīng)形成了較為系統(tǒng)的基本原理及理論框架。公共選擇理論是一門介于經(jīng)濟(jì)學(xué)和政治學(xué)之間的交叉學(xué)科，它是運(yùn)用經(jīng)濟(jì)學(xué)的分析方法來研究政治決策機(jī)制如何運(yùn)作的理論。公共選擇理論代表人物、美國著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家詹姆斯布坎南在與戈登塔洛克的合著《同意的計(jì)算——立憲民主的邏輯基礎(chǔ)》提出，公共選擇是政治上的觀點(diǎn)，它以經(jīng)濟(jì)學(xué)家的工具和方法大量應(yīng)用于集體或非市場決策而產(chǎn)生。＂在此基礎(chǔ)上，姆斯．布坎南通過大量的研究與論證，提出了公共選擇理論的方法論的三大要素，個(gè)人主義、經(jīng)濟(jì)理性和交易政治。以三大要素為基點(diǎn)，公共選擇理論由之展開，使得公共選擇理論由此發(fā)展成為一個(gè)豐碩的理論體系。后來，這部著作也被認(rèn)為是公共選擇理論的經(jīng)典之作。

＂項(xiàng)目下鄉(xiāng)＂產(chǎn)生是歷史發(fā)展的結(jié)果，在公共選擇理論上同時(shí)也是公眾選揮的結(jié)果。＂項(xiàng)目下鄉(xiāng)＂作為我國財(cái)政決策機(jī)制的一種改革與完善，同時(shí)也是我國針對農(nóng)村公共產(chǎn)品供給模式的一種改革。因此，公共選擇基礎(chǔ)理論出發(fā)，我們可獲得以下幾點(diǎn)借鑒：

第一，共選擇理論中的＂經(jīng)濟(jì)人＂假設(shè)，為＂項(xiàng)目下鄉(xiāng)＂的產(chǎn)生提供了直接的啟發(fā)性思路。實(shí)踐證明，項(xiàng)目下鄉(xiāng)＂可以更有效率地處理農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給問題，緩解農(nóng)村公共產(chǎn)品供給不足的壓力。從這一假設(shè)中，我們可以引申到，如果要使公共決策符合大多數(shù)公民的利益訴求，就必須對權(quán)力的行使進(jìn)行約束和監(jiān)督。否則，政策就可能偏離公共利益的軌道。這就要求在＂項(xiàng)目下鄉(xiāng)＂在實(shí)施過程當(dāng)中必須建立起必要的約束與監(jiān)督機(jī)制，現(xiàn)＂人治＂到＂法治＂的轉(zhuǎn)變。

第二，公共選擇理論揭示了＂偏好顯示機(jī)制＂在公共決策中的重要性，對我們在研究＂項(xiàng)目下鄉(xiāng)＂過程如何進(jìn)行有效決策提供了非常重要的意見。在＂項(xiàng)目下鄉(xiāng)＂治理中，各級政府代表著廣大農(nóng)村農(nóng)民群眾的根本利益，公共決策應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)農(nóng)村農(nóng)民的意愿和要求。這就要求在項(xiàng)目實(shí)施的過程當(dāng)中，建立起一套能夠?qū)崿F(xiàn)農(nóng)民訴求與政府部門上下溝通的農(nóng)民偏好顯示機(jī)制。只有充分的了解民意，察民意，才能使決策符合農(nóng)村發(fā)展的需求，才能保證項(xiàng)目治理過程中各項(xiàng)公共決策的科學(xué)性和民主性。

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第三章泉州市Ｙ鎮(zhèn)的項(xiàng)目治理現(xiàn)狀...............19

第一節(jié)福建省百強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)——泉州市Ｙ鎮(zhèn)簡介..................19

一、Ｙ鎮(zhèn)基本情況.............19

二、Ｙ鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展結(jié)構(gòu)...............19

第四章＂項(xiàng)目下鄉(xiāng)＂的治理困境及原因分析.............25

第一節(jié)項(xiàng)目資金的分配缺乏標(biāo)準(zhǔn)...............25

一、國家資金的爭取——地方的＂跑部錢進(jìn)＂.................25

第五章完善＂項(xiàng)目下鄉(xiāng)＂模式治理困境的對策..................37

第一節(jié)宏觀層面.................37

第五章完善＂項(xiàng)目下鄉(xiāng)＂模式治理困境的對策

第一節(jié)宏觀層面

一、加強(qiáng)項(xiàng)目下鄉(xiāng)的法治建設(shè)

＂項(xiàng)目下鄉(xiāng)＂的產(chǎn)生和發(fā)展有其制度范疇及倫理范疇的合理性。但是缺乏明確的法律制度的規(guī)制，容易使得一項(xiàng)合乎邏輯的制度在實(shí)踐中誤入歧途。我國目前并沒有一部完整的法律用于規(guī)范＂項(xiàng)目下鄉(xiāng)＂過程中的各項(xiàng)實(shí)施細(xì)則。＂項(xiàng)目下鄉(xiāng)＂專門法空缺的原因，筆者認(rèn)為有主客觀兩個(gè)方面。從主觀上而言，我國＂項(xiàng)目下鄉(xiāng)＂的發(fā)展歷經(jīng)二十余載，特別是在2000年推行農(nóng)村稅費(fèi)改革之后才得到長足的發(fā)展，其各項(xiàng)實(shí)施程序、規(guī)則、辦法還不甚成熟，立法難度大；客觀上，由于項(xiàng)目的實(shí)施是為了某一特定目標(biāo)，圍繞其目標(biāo)所展開的一切事務(wù)都有其特別的屬性，因此項(xiàng)目制的實(shí)施始終遵循＂一事一議＂原則。僅憑一部專門法很難涵蓋項(xiàng)目下鄉(xiāng)中的各種特殊情況。

綜合上述，我國＂項(xiàng)目下鄉(xiāng)＂的治理過程急需要一部完整的法律對其加以規(guī)制。但是考慮到＂項(xiàng)目下鄉(xiāng)＂立法過程中存在的主客觀難度，筆者認(rèn)為該法勿需具體到項(xiàng)目實(shí)施的各種標(biāo)準(zhǔn)、細(xì)則，只需嚴(yán)格規(guī)定項(xiàng)目實(shí)施所必須經(jīng)過的程序、準(zhǔn)則、目標(biāo)等。從輪廓上規(guī)范出一條項(xiàng)目治理的＂必經(jīng)之路＂，謹(jǐn)防各級政府為了在＂地方政績錦標(biāo)賽上＂拔得頭籌而設(shè)法鉆項(xiàng)目治理的縫隙和空子。

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第六章結(jié)論

當(dāng)前，我國＂項(xiàng)目下鄉(xiāng)＂的發(fā)展雖然取得了突破式的進(jìn)展，但是在項(xiàng)目資源分配、項(xiàng)目管理方式及政府監(jiān)管職能的發(fā)揮等環(huán)節(jié)上還是存在著不少問題。當(dāng)務(wù)之急，就是以廣大農(nóng)村百姓的利益為出發(fā)點(diǎn)，以最大限度的發(fā)揮國家公共資源的效用為目標(biāo)，從實(shí)際出發(fā)，尋求一條適合我國國情的項(xiàng)目治理之道。本文在結(jié)合泉州市Ｙ鎮(zhèn)＂項(xiàng)目下鄉(xiāng)＂具體實(shí)踐的基礎(chǔ)上，從公共管理學(xué)理論出發(fā)，得到了以下幾點(diǎn)結(jié)論與建議：

一、推進(jìn)政府職能的轉(zhuǎn)變

轉(zhuǎn)變政府職能是深化行政體制改革的核心，項(xiàng)目下鄉(xiāng)＂模式下，要求政府要正確處理好同市場、社會么間的關(guān)系，正實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。一方面，要求政府在＂項(xiàng)目下鄉(xiāng)＂治理中要不斷推進(jìn)深入簡政放權(quán)，減少因項(xiàng)目資源爭奪而產(chǎn)生的治理亂象。另一方面，在求政府切實(shí)加強(qiáng)監(jiān)管職能的發(fā)揮，落實(shí)監(jiān)管責(zé)任，鼓勵社會監(jiān)督，到＂管＂＂放＂結(jié)合。同時(shí)，面對廣大的農(nóng)村發(fā)展區(qū)域，，還要求政府要強(qiáng)化公共服務(wù)職能，加大農(nóng)村公兵投資力度，積極進(jìn)行引導(dǎo)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。

二、加強(qiáng)＂項(xiàng)目下鄉(xiāng)＂的過程管理

當(dāng)前，我國＂項(xiàng)目下鄉(xiāng)＂的建設(shè)管理過程中，還存在著諸多不規(guī)范行為，這些行為產(chǎn)生的漏洞也直接給了違法分子可乘之機(jī)，嚴(yán)重阻礙我國項(xiàng)目治理的發(fā)展進(jìn)程。＂項(xiàng)目下鄉(xiāng)＂的過程管理歸根結(jié)底是一個(gè)以實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化配置，發(fā)揮公共資源最大效益為目的市場管理過程。但是往往因?yàn)檎狈π士冃Ч芾砝砟�，秉持無本管理的態(tài)度才會造成項(xiàng)目治理問題的出現(xiàn)。

參考文獻(xiàn)（略）