一、緒論

1.1 選題背景與意義

城市，通常被認(rèn)為是人口稠密、擁有完備的生活設(shè)施的區(qū)域，城市中應(yīng)具有各種社會資源，以及相應(yīng)的社會形態(tài)、社會面貌。城市公共安全是城市居民的基本需求之一。Joel Kotkin 認(rèn)為：只有對城市公共安全引起足夠的重視，并采取有效手段解決城市公共安全問題，才能保證當(dāng)代城市在 21 世紀(jì)的生存與發(fā)展。

隨著我國的經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型，城市化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，各類城市重大公共安全事故頻頻發(fā)生：上海外灘陳毅廣場擁擠踩踏事故、漳州 PX 石化爆炸事故、荊州市安良百貨公司手扶電梯事故、天津濱海新區(qū)危險品倉庫爆炸事故等，無不說明，風(fēng)險已全面入侵城市社會。當(dāng)前城市公共安全體制存在的諸多問題，與其缺乏對當(dāng)代風(fēng)險社會城市所面臨的風(fēng)險的回應(yīng)有密切關(guān)系。城市公共安全風(fēng)險的不確定性和突發(fā)性，意味著在風(fēng)險社會的城市中，城市公共安全事件不僅會給城市居民的生命財產(chǎn)造成嚴(yán)重?fù)p失，也會對城市的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和正常生產(chǎn)生活秩序產(chǎn)生嚴(yán)重影響，風(fēng)險社會的降臨，對城市傳統(tǒng)公共安全體制而言，無疑是一次嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。

我國有關(guān)城市公共安全體制方面的研究只有十余年的歷史，城市公共安全體制建設(shè)起步晚、經(jīng)驗少，尚有許多有待改善的地方。因此，，為了有效地應(yīng)對風(fēng)險社會的新挑戰(zhàn)，促進(jìn)政府治理能力現(xiàn)代化，維護(hù)城市居民的生命財產(chǎn)安全，促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)社會的繁榮發(fā)展，就必須根據(jù)國內(nèi)外關(guān)于風(fēng)險社會、城市公共安全體制理論以及多中心治理理論的研究成果和實踐經(jīng)驗，厘清我國城市傳統(tǒng)公共安全體制的運行現(xiàn)狀，基于風(fēng)險社會下傳統(tǒng)公共城市安全體制面臨的新挑戰(zhàn)與存在的問題，實現(xiàn)城市公共安全體制的創(chuàng)新。

.............................

1.2研究思路與研究方法

1.2.1 研究思路

本論文根據(jù)國內(nèi)外城市公共安全體制理論研究成果和實踐經(jīng)驗，厘清我國城市傳統(tǒng)公共安全體制的運行現(xiàn)狀，基于風(fēng)險社會下城市傳統(tǒng)公共安全體制面臨的新挑戰(zhàn)與存在的問題，通過運用多中心治理理論，實現(xiàn)城市公共安全體制創(chuàng)新。

具體來說，本論文的研究思路如下：

...........................

二、核心概念與理論基礎(chǔ)

2.1 概念界定

2.1.1 風(fēng)險社會

2.1.1.1 風(fēng)險社會的概念界定

學(xué)者們對于風(fēng)險社會這一概念的認(rèn)識存在分歧，大致有制度主義和生態(tài)主義兩大學(xué)派。筆者認(rèn)為，由于我國傳統(tǒng)的城市公共安全體制在應(yīng)對風(fēng)險社會的挑戰(zhàn)上存在諸多問題與缺陷，因此本論文主要基于制度主義觀點來定義風(fēng)險社會。

根據(jù)制度主義的觀點，風(fēng)險社會的風(fēng)險是人為風(fēng)險，即風(fēng)險是因為人類活動而產(chǎn)生的。隨著人類社會不斷進(jìn)步，其改造自然以及人類社會本身的能力也不斷增強(qiáng)，這導(dǎo)致了人類社會面臨的主要風(fēng)險由自然災(zāi)害造成的風(fēng)險逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)槿藶橐蛩卦斐傻娘L(fēng)險。另外，當(dāng)代社會建立的各種制度為人類的安全提供了保護(hù)，然而制度這種人為產(chǎn)物本身也意味著，制度失靈或缺陷會帶來給人類帶來不利影響的風(fēng)險因素，即所謂的制度風(fēng)險。

我國學(xué)者將上述制度主義學(xué)派的觀點總結(jié)如下：第一，風(fēng)險社會中的公共安全風(fēng)險是人類的理性活動，更具體的說，是社會制度的產(chǎn)物。第二，風(fēng)險社會的公共安全風(fēng)險在時空兩個角度都影響深遠(yuǎn)，從風(fēng)險社會公共安全風(fēng)險的作用范圍來看，公共安全風(fēng)險是全球性風(fēng)險，從其持續(xù)時間來看，公共安全風(fēng)險的影響可以持續(xù)幾代人。第三，在風(fēng)險社會中，人類可以通過各種防范和防御行為降低公共安全風(fēng)險發(fā)生的可能。第四，風(fēng)險社會的出路在于反思人類自身行為。綜合上述學(xué)者的觀點，結(jié)合本論文研究的實際需要，筆者認(rèn)為，本論文所指的風(fēng)險社會，特指當(dāng)代城市所處的風(fēng)險社會，這個社會面臨著人為制造的全球性風(fēng)險的挑戰(zhàn)，當(dāng)代城市的出路在于積極應(yīng)對這一挑戰(zhàn)。

..........................

2.2 研究的理論基礎(chǔ)

2.2.1 城市多中心公共安全治理理論

多中心理論被認(rèn)為是治理理論最重要的理論支柱之一。多中心理論的精髓在于合作。多中心治理者認(rèn)為，理性人并不完全是經(jīng)濟(jì)人，利己并不是人的理性的根本屬性，而人所特有的在公共事務(wù)中達(dá)成合作的能力，才是人的理性所在。在此基礎(chǔ)上，奧斯特羅姆夫婦提出，在城市公共安全管理中，如果能充分發(fā)揮民眾的原創(chuàng)力和自治能力，吸引民眾參與公共事務(wù)，從而分散治理的利益和風(fēng)險，就能達(dá)到比政府單邊行動更好的效果。

文森特·奧斯特羅姆在他的著作《大城市地區(qū)的政府組織》中詳細(xì)闡述了多中心理論在洛杉磯地區(qū)城市公共安全管理中的實踐與經(jīng)驗。文森特認(rèn)為，在城市公共安全治理中，只有在存在多個治理主體的情況下，多中心體制的優(yōu)勢才能發(fā)揮出來。在多中心的城市公共安全治理中，如果各個主體通過溝通與妥協(xié)達(dá)成合作，那么各個主體的共同行動就會產(chǎn)生比它們單獨行動更好的效果。另外，治理主體在妥協(xié)與合作的過程，會自發(fā)塑造多中心的城市公共安全治理的制度安排。

洛杉磯的布萊伍德計劃，充分展現(xiàn)了多中心的城市公共安全管理模式的可能：當(dāng)?shù)卣M建警察服務(wù)包（其內(nèi)容為巡邏的警車及輔助服務(wù)），確定每個警察服務(wù)包的價格，然后由私人通過競價來承包這些警察服務(wù)包，以此為市民提供多樣性的選擇，而在社區(qū)內(nèi)，警察服務(wù)仍然作為公益品向社區(qū)提供。

城市多中心公共安全治理理念中，政府的角色是定價政策制定者和成本審計者，它的管制對象是市場。政府通過維持競爭關(guān)系，防止企業(yè)因為追求利潤而導(dǎo)致公共服務(wù)“市場化”（即公共服務(wù)變成純粹的商品），通過市場機(jī)制為民眾提供多樣性的城市公共安全選擇。民眾根據(jù)需求選擇自己所希望的公共服務(wù)水平，即通過民主決策回應(yīng)市場。這樣就即保持了公共服務(wù)的靈活性，又通過競爭機(jī)制使公共安全的供給者保持效率壓力，并時刻需要回應(yīng)民眾的需求，而政府也不必耗費巨額財政資金去建立眾多的基層城市公共安全執(zhí)行機(jī)構(gòu)，從而導(dǎo)致行政資源的大量浪費。

...........................

三、 城市傳統(tǒng)公共安全體制的總體狀況構(gòu)成及運行現(xiàn)狀..............21

3.1 城市傳統(tǒng)公共安全體制建立的社會歷史背景 ................21

3.2 城市傳統(tǒng)公共安全體制的責(zé)任主體 ....................22

四、 風(fēng)險社會的特征及對城市公共安全提出的新挑戰(zhàn).......................28

4.1 風(fēng)險社會下城市公共安全風(fēng)險的形成原因及表現(xiàn) ...................28

4.2 風(fēng)險社會對城市傳統(tǒng)公共安全體制提出的挑戰(zhàn) ......................33

五、 西方國家城市公共安全體制架構(gòu)與經(jīng)驗借鑒...................37

5.1 風(fēng)險社會下西方國家的城市公共安全體制 ...................37

5.2 風(fēng)險社會下西方國家城市公共安全體制的借鑒與反思 ......................39

五、西方國家城市公共安全體制架構(gòu)與經(jīng)驗借鑒

5.1 風(fēng)險社會下西方國家的城市公共安全體制

5.1.1 澳大利亞應(yīng)對風(fēng)險社會的城市公共安全體制

澳大利亞實行一種名為“綜合公共安全管理系統(tǒng)”的城市公共安全體制以應(yīng)對風(fēng)險社會的挑戰(zhàn)，其核心理念是所有社會成員共同分擔(dān)公共安全責(zé)任。即在實行全危險方法的基礎(chǔ)上，在公共安全周期的任何一個階段，政府、市場、企業(yè)、自治團(tuán)體、家庭等等所有公共安全責(zé)任主體，共同參與城市治理，共享城市公共安全權(quán)利與資源，在此基礎(chǔ)上，為自己的公共安全行為負(fù)責(zé)。具體來說，這一理念的具體內(nèi)容又可以劃分為：

構(gòu)建中央政府與城市政府、社區(qū)之間的城市合作治理。為保證各級政府以及自治社區(qū)的“靈活性”，賦予其相應(yīng)的權(quán)力，從而實現(xiàn)公共安全目標(biāo)，實行全危險方法。中央政府對基層社區(qū)、各級政府、自治團(tuán)體的管理體現(xiàn)在尊重地方自主的基礎(chǔ)上，整合其公共安全體制。

總結(jié)基層社區(qū)和地方政府公共安全實踐中的經(jīng)驗成果，并將那些具有普適性的經(jīng)驗成果歸納總結(jié)形成理論，推廣到其他地方與其他部門。

如果說有準(zhǔn)備的社區(qū)理論構(gòu)建了社區(qū)這個城市的微觀單元內(nèi)各成員間的多中心治理，那么綜合公共安全管理系統(tǒng)實質(zhì)是在城市公共安全體制這一宏觀層面，通過城市所有責(zé)任主體間的共享與合作，分擔(dān)城市公共安全責(zé)任，分散城市公共安全風(fēng)險，共享城市公共安全資源，這一實踐的內(nèi)涵與治理理論的內(nèi)涵高度一致，我們甚至可以將其看成多中心治理理論在公共安全實踐中的具體化。澳大利亞的城市公共安全理論、體制與有關(guān)實踐也說明，面對風(fēng)險社會的挑戰(zhàn)，多中心治理理論深刻塑造并廣泛實踐于西方城市公共安全體制。因此，將多中心治理理論引入我國城市公共安全體制穿心，有著強(qiáng)大的實踐經(jīng)驗支撐。

...........................

六、城市多中心公共安全體制創(chuàng)新的理念與政策建議

在風(fēng)險社會中，我國城市傳統(tǒng)公共安全體制面臨著政府單一責(zé)任主體、以城市公共安全事件為核心等不足導(dǎo)致的困境。由于城市公共安全風(fēng)險是由當(dāng)代城市社會自身所塑造的，城市公共安全風(fēng)險的不確定性意味著城市公共安全體制需要提供多種可能的選擇，城市公共安全風(fēng)險的突發(fā)性意味著城市公共安全體制需要通過共同行動機(jī)制迅速而高效的處理危機(jī)事件，城市系統(tǒng)運行的脆弱性則意味著風(fēng)險社會的城市公共安全體制必須以城市成員的信任與合作為基礎(chǔ)，意味著城市公共安全體制絕不是一個單一的政府主導(dǎo)體制，上述種種無疑與多中心治理的精神暗合：面對風(fēng)險社會對我國城市傳統(tǒng)公共安全體制的挑戰(zhàn)，政府、市場及社會應(yīng)是相互合作互補(bǔ)的。正如艾莉諾·奧斯特羅姆所說，在城市治理中，如果能充分發(fā)揮市民的創(chuàng)造力和積極性，吸引市民參與城市公共管理，從而分散治理的風(fēng)險，就能達(dá)到比政府單邊行動更好的效果。筆者認(rèn)為，這正是面對風(fēng)險社會對城市公共安全體制的挑戰(zhàn)，西方國家廣泛采用多中心治理型城市公共安全體制的原因。在城市公共安全治理中，只有讓城市最廣泛和重要的主體——廣大市民真正參與到城市公共安全體制中來，才能有效解決我國城市傳統(tǒng)公共安全體制存在的不足，才能有效應(yīng)對當(dāng)代風(fēng)險社會對于我國城市公共安全的挑戰(zhàn)。

據(jù)此，本論文根據(jù)風(fēng)險社會對城市傳統(tǒng)公共安全體制帶來的挑戰(zhàn)，參考借鑒西方國家的城市多中心公共安全體制治理經(jīng)驗，從城市公共安全體制的理念取向、組織構(gòu)架、社會組織嵌入機(jī)制、社區(qū)治理等角度提出了一系列城市公共安全體制創(chuàng)新的政策建議。從而有效地應(yīng)對風(fēng)險社會下我國面臨的種種城市公共安全問題，促進(jìn)政府治理能力現(xiàn)代化，維護(hù)城市居民的生命財產(chǎn)安全，促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)社會的繁榮發(fā)展。

參考文獻(xiàn)（略）