第一節(jié) 研究背景與意義

一、研究背景

（一）公眾的公共服務(wù)需求水平與政府的公共服務(wù)供給水平之間差距漸顯

根據(jù)人社部 2016 年發(fā)布的統(tǒng)計(jì)公報(bào)顯示，我國的公務(wù)員總數(shù)已于 2015 年底達(dá)到 716.7 萬人，雖然近兩年來錄用的公務(wù)員人數(shù)呈現(xiàn)持續(xù)下降的趨勢，但是公務(wù)員基數(shù)仍然很龐大，如何有效地對公務(wù)員進(jìn)行管理以促進(jìn)政府的高效運(yùn)作，是一個很頭疼的問題。市場經(jīng)濟(jì)拉近了政府與老百姓之間的互動和聯(lián)系，不論是企業(yè)家、私營業(yè)主、普通白領(lǐng)還是其他各行各業(yè)的人，小到辦理證照，大到工程項(xiàng)目招投標(biāo)，事實(shí)上，我們每時每刻都在和政府打交道。政府應(yīng)該意識到，社會大眾對于政府公共服務(wù)和公共管理的需求量在逐漸增大的同時，對于服務(wù)質(zhì)量也有了更高層次的要求。然而令人擔(dān)憂的現(xiàn)實(shí)情況是，“門難進(jìn)，章難改，事難辦”的衙門風(fēng)氣仍然根深蒂固，“臉難看，話難聽”的官僚作風(fēng)依舊屢見不鮮。這些現(xiàn)象的背后，不僅僅是政府辦事人員的素質(zhì)和能力問題，更重要的是欠科學(xué)、不完善的行政管理設(shè)計(jì)。

（二）反腐新形勢下的公務(wù)員隊(duì)伍“辭職潮”與“不作為”并存

十八大以后，我國在反腐敗方面表現(xiàn)出了改革開放以來最強(qiáng)的力度和決心，“八項(xiàng)規(guī)定”、反“四風(fēng)”、“六項(xiàng)禁令”的出臺，反腐倡廉監(jiān)督機(jī)制、糾風(fēng)糾錯機(jī)制、懲治機(jī)制的完善，“老虎、蒼蠅一起打”的反腐總基調(diào)的提出，加上中央和地方的多次巡視，不但打擊了基層腐敗，也讓不少違法違紀(jì)的高官落馬。但是，以負(fù)激勵制度為主的反腐工作也面臨了一些并發(fā)癥，最明顯的就是公務(wù)員“辭職潮”與“不作為”。

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第二節(jié) 國內(nèi)外文獻(xiàn)綜述

反腐與治庸是兩個較為古老的政治話題，不僅表現(xiàn)在政治領(lǐng)域和學(xué)術(shù)領(lǐng)域，同樣滲透在人們?nèi)粘５娘埡箝e談中。這兩個話題相對而言，人們更加熱衷于討論反腐，而庸政由于其表現(xiàn)形式比腐敗溫和，社會對庸政便抱有更多的容忍，因此，庸政與治庸問題在學(xué)術(shù)界的研究熱情和研究成果不及反腐。在現(xiàn)有的治庸研究中，國內(nèi)外主流學(xué)術(shù)觀點(diǎn)多將庸政問題看作是政府低效運(yùn)作的表現(xiàn)，并主要從政府績效、政府效能角度出發(fā)加以研究，鮮有學(xué)者將庸政與腐敗掛鉤。在公共管理領(lǐng)域的權(quán)力尋租問題上，自從尋租理論問世以來，長期被用于反腐敗研究，尋租與腐敗的研究往往交織在一起，不同學(xué)者從行為學(xué)、心理學(xué)、社會學(xué)等不同角度對尋租和腐敗的本質(zhì)進(jìn)行探索，但對尋租與庸政之間關(guān)系的研究卻不多見�？偟膩碚f，不管是規(guī)范研究還是實(shí)證研究，學(xué)術(shù)界對于公共權(quán)力尋租，腐敗和庸政問題，都有著不同層次和深度的研究，主要成果如下。

一、關(guān)于尋租的研究

尋租作為經(jīng)濟(jì)學(xué)范疇的一種現(xiàn)象，廣泛存在于現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)國家中，尤其是像中國這樣的向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的國家。雖然尋租概念和理論的提出只有短短幾十年的時間，但是經(jīng)濟(jì)學(xué)界的相關(guān)學(xué)者非正式地涉獵尋租活動已經(jīng)有相當(dāng)長的一段歷史。古典經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)為，人們一直試圖建立壟斷，壟斷的建立便意味著創(chuàng)造了壟斷利潤和租金，分享租金的欲望促使人們紛紛進(jìn)入某個產(chǎn)業(yè)，從而導(dǎo)致供給增加，價(jià)格下降，租金也隨之消散。哈伯格（Arnold C. Harberger，1954）①在其名為《壟斷與資源配置》的文章中對壟斷所引起的社會成本進(jìn)行了測量，引起了經(jīng)濟(jì)學(xué)界的關(guān)注。其后，戈登·塔洛克(Gordon Tullock，1967)②的《關(guān)稅、壟斷和偷竊的福利成本》開創(chuàng)了尋租理論的公共選擇學(xué)派分支。他認(rèn)為，新古典模型偏重對完全競爭的研究，忽視了對稅收、關(guān)稅和壟斷這類容易脫離競爭的情況，對后者導(dǎo)致的社會福利損失的估計(jì)遠(yuǎn)小于其實(shí)際損失。美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家安妮·克魯格（AnneO.Krueger，1974）③率先提出了尋租一詞的概念，開創(chuàng)了尋租理論的國際貿(mào)易分支。她將尋租定義為是一種在政治過程中利用手中的資源獲得特權(quán)從而構(gòu)成對他人利益的損害大于租金獲得者收益的行為，托利森和布坎南等國外學(xué)者也以社會資源為研究角度對尋租進(jìn)行了界定。以 Tullock 和 James M. Buchanan 為代表的公共選擇學(xué)派與以Krueger和Jagdish Bhagwati為代表的國際貿(mào)易學(xué)派的區(qū)別主要在于方法論而不是實(shí)質(zhì)內(nèi)容。

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第二章 尋租空間擠壓下的庸政問題界定及現(xiàn)狀

第一節(jié) 庸政的內(nèi)涵

一、庸政的概念

庸政一詞，目前為止學(xué)術(shù)界對其并沒有嚴(yán)格意義上的概念界定。僅從字面意義來說，《康熙字典》對“庸”字的意思有 16 種解釋，其中的兩種解釋分別是平庸與昏庸（庸下）�！稘h書·薛宣傳》有言“任重職大,非庸材所能堪”，意思是重大的職責(zé)并不是平庸的人所能承擔(dān)的，庸材（才）一詞便出自此處�！稌x書·惠帝紀(jì)論》也提到了“不有亂常,則多庸暗”。人們經(jīng)常將“庸政”與“懶政”放在一起提及，所以庸政其實(shí)是一個相對于“勤政”來說的概念，勤于政事，恪盡職守，自古以來便是儒家文化圈推崇的行政理念，為歷代君王所提倡，為百姓所稱贊，成公綏在《賢明頌》一文中寫道：“王用勤政，萬國以虔”。

基于此，本文將庸政的定義劃為廣義與狹義兩種。廣義上的庸政可以解釋為政府及其公職人員的消極狀態(tài)造成行政資源浪費(fèi)、行政效率低下的現(xiàn)象，包括精神庸政和行為庸政。狹義上的庸政是指掌握行政職權(quán)的行政主體及其公職人員在其法定職責(zé)范圍內(nèi)消極行使或者不行使其行政職權(quán)的行為事實(shí)，偏重于行為庸政。

結(jié)合以上主張，本文的觀點(diǎn)是，界定行政行為是否為庸政，需要滿足三個必要條件。首先是觸發(fā)要件，觸發(fā)動力來自兩個方面，一是上級部門對下級部門及其公職人員提出了要求或者下達(dá)了任務(wù)，二是作為普通民眾的行政相對人在庸政主體的管轄范圍內(nèi)申請其作出行政行為以履行自己職責(zé)。其次是職權(quán)要件，即上級下達(dá)的任務(wù)和行政相對人提出的申請必須是在庸政主體職權(quán)和管理范圍內(nèi)。最后是時限要件，包括庸政主體在規(guī)定的時限內(nèi)未履行、拒絕履行、拖延履行職權(quán)或者拒絕答復(fù)其上級或行政相對人。

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第二節(jié) 庸政的類型及其特征

政府官員的“庸懶散”并不是新時期的新問題，歷史上的庸官懶政也是不勝枚舉�！稘h書·朱云傳》有云“今朝廷大臣，上不能匡主，下亡以益民，皆尸位素餐”。庸政隨著時間的推移衍生出了很多類型，并且不受權(quán)力層次和部門性質(zhì)的局限，上到中央高官下到基層辦事員，從政府辦公室到窗口部門，都會產(chǎn)生庸官懶政。本文在此分析了庸政的具體表現(xiàn)形式以及在特定年齡和權(quán)力層次下的庸政特征。

一、庸政的具體表現(xiàn)形式

（一）“瞌睡式”

顧名思義，“瞌睡式”庸政就是指公務(wù)員在工作期間精神頹廢，不務(wù)正業(yè)，把主要精力放在與本職工作無關(guān)的事情上，從而導(dǎo)致工作效率低下。其可見表現(xiàn)有（1）在崗不在狀態(tài)，在崗時間休息睡覺或者看報(bào)、玩手機(jī)，萎靡不振；（2）利用工作之便做私事，比如使用辦公電腦和設(shè)備玩游戲、炒股、網(wǎng)購、看電視劇；（3）忽視考勤制度，上班遲到，下班早退，工作期間繞過請假程序，擅自離崗、串崗。這些哪怕在私人企業(yè)中都嚴(yán)格禁止的影響工作效率的行為，在黨政機(jī)關(guān)中卻屢見不鮮。

2013 年 4 月，四川省開江縣某副鄉(xiāng)長因在該縣黨風(fēng)廉政活動動員大會上打盹兒被縣委書記當(dāng)場點(diǎn)名批評，縣紀(jì)委隨后對這名鄉(xiāng)長進(jìn)行了調(diào)查，發(fā)現(xiàn)其在與會的前一天晚上熬夜打牌導(dǎo)致睡眠不足，于是對其作出停職處理。2015 年，北京市紀(jì)委在其政府網(wǎng)站對 12 起為官不為的典型案例予以通報(bào)，其中一起就是關(guān)于北京市密云縣五名綜合行政執(zhí)法人員在工作時間在茶樓喝茶打牌的。①縱觀各地對庸官庸政的通報(bào)情況可以發(fā)現(xiàn)，此類“瞌睡型”官員不在少數(shù)，并且從工作量較小的“清閑部門”逐漸往事務(wù)繁忙的職能部門尤其是“窗口部門”滲透。常州市某國稅局的窗口辦事人員在工作期間有人排隊(duì)辦理業(yè)務(wù)的情況下睡覺被網(wǎng)友熱議，六安市霍邱縣政務(wù)服務(wù)中心的公務(wù)員在電視臺記者暗訪時被曝光借調(diào)試信號之便用服務(wù)大廳的顯示屏看電視，服務(wù)窗口的辦事人員精神不振，偶有打瞌睡現(xiàn)象發(fā)生。此外，隨著智能手機(jī)的普及，政府機(jī)關(guān)里的“低頭族”也多了起來，公務(wù)員上班時間用手機(jī)聊天、炒股、玩游戲的現(xiàn)象也時有發(fā)生。

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第三章 尋租空間擠壓下庸政現(xiàn)象滋長的理論分析 ........................ 21

第一節(jié) 理論基礎(chǔ)........................ 21

一、 委托代理理論 ................. 21

二、 計(jì)劃行為理論 ................. 22

第四章 我國現(xiàn)有典型治庸行動的成效和局限 ............................ 35

第一節(jié) 杭州市“效能亮劍”專項(xiàng)治庸行動........................... 35

一、 “效能亮劍”治庸行動的背景 ............................. 35

二、 “效能亮劍”治庸行動的主要進(jìn)程 ......................... 36

第五章 治理庸政問題的對策建議 ..................... 48

第一節(jié) 完善反腐工作的配套和補(bǔ)償措施............................. 48

一、 實(shí)行清單管理，匹配官員權(quán)責(zé) ............................. 48

二、 創(chuàng)新公務(wù)員管理方式，完善多元參與的考評機(jī)制 ............. 49

第五章 治理庸政問題的對策建議

第一節(jié) 完善反腐工作的配套和補(bǔ)償措施

一、實(shí)行清單管理，匹配官員權(quán)責(zé)

所謂清單管理模式，就是在分析行為主體職權(quán)范圍內(nèi)的管理活動的基礎(chǔ)上，對管理流程中的具體內(nèi)容進(jìn)行量化分解，制定管理臺賬，列出清單明細(xì)，，依據(jù)清單內(nèi)容對管理活動加以控制。清單管理作為輔助性管理工具，起初是為了推進(jìn)《 ISO9001 中國式質(zhì)量管理》的實(shí)施而制定的，具有動態(tài)性、溯源性和細(xì)節(jié)性的特點(diǎn)。將清單管理模式引入公共管理領(lǐng)域，對公共管理尤其是行政管理實(shí)現(xiàn)信息化、現(xiàn)代化和高新技術(shù)化具有建設(shè)性意義，其在公務(wù)員管理問題以及庸政治理問題上也能發(fā)揮顯著的作用。

遵循“權(quán)責(zé)對等”原則，制定權(quán)力清單和責(zé)任清單，明確政府各部門和官員的權(quán)力邊界和責(zé)任范圍，理順行政主體間的關(guān)系是政府建立清單管理制度的首要任務(wù)。制定權(quán)力清單不等同于純粹意義的權(quán)力透明化，不是簡單地將官員的權(quán)力公之于眾，而是依據(jù)行政主體各自的法定職責(zé)，對其權(quán)力和責(zé)任邊界加以梳理和界定，列成清單，政府各職能部門和公職人員再根據(jù)清單中已明確的事項(xiàng)對規(guī)范自身行為，并接受公眾監(jiān)督。權(quán)力和責(zé)任清單的制定過程包括依法確權(quán)確責(zé)，編制清單條目及權(quán)責(zé)運(yùn)行的流程圖，確定履職時限，向社會公示及接受監(jiān)督等環(huán)節(jié)。

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結(jié)論

本文以尋租空間為切入點(diǎn)，以政府及其公職人員為研究對象，通過相關(guān)案例的引入，對當(dāng)前存在的庸政問題進(jìn)行歸納分類，分析尋租空間擠壓下發(fā)生在不同年齡、不同權(quán)力層級的公務(wù)員身上的庸政現(xiàn)象，探討其成因，并選取杭州“效能亮劍”治庸行動，武漢市“責(zé)任風(fēng)暴”治庸計(jì)劃，貴州省黔西南州干部召回制度三個典型治庸模式，剖析三種模式的可取之處與局限，進(jìn)而結(jié)合庸政新形勢，從確權(quán)確責(zé)、平衡利益、制度構(gòu)建等多角度探求科學(xué)可行的新方法，將經(jīng)驗(yàn)與理論重新整合，提出庸政問題的治理新機(jī)制。這一系列研究，都是希望有助于政府官員在反腐新形勢下的心態(tài)調(diào)整，為政府及其公職人員提高辦事效率以及促進(jìn)政府勤政廉政提供有益借鑒。

中國是一個高效的國家，中國公務(wù)員也是一個高效的群體，改革開放以來的發(fā)展就是高效的最好體現(xiàn)。雖然中國政府目前還有很多問題需要克服，但我堅(jiān)信她能夠自我完善，不斷發(fā)展，我堅(jiān)信她有這個決心也有這個實(shí)力。中國政府和中國會越來越好，我相信這個國家的未來天光大亮。

參考文獻(xiàn)（略）