第一章相關(guān)概念界定和理論依據(jù)

第一節(jié)相關(guān)概念界定

對(duì)文中相關(guān)概念、理論的界定和歸納是對(duì)地方政府在居家養(yǎng)老服務(wù)中的角色分析進(jìn)行深入研究的基礎(chǔ)，本節(jié)主要梳理了＂居家養(yǎng)老＂和＂政府角色＂兩個(gè)核也概念。

—、居家養(yǎng)老

本文主要分析的是政府在居家養(yǎng)老服務(wù)中的角色，因此，首先要對(duì)家庭養(yǎng)老、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老、居家養(yǎng)老概念加以區(qū)分和闡述，其主要區(qū)別如表1.1所示。

家庭養(yǎng)老，顧名思義是指以家庭為單位，由家庭成員提供經(jīng)濟(jì)支持、感情慰藉和日常生活的照料，即為費(fèi)孝通教授所研究的＂反饋模式＂，該模式中由甲代養(yǎng)育乙代，乙代贍養(yǎng)甲代，乙代養(yǎng)育丙代，丙代又贍養(yǎng)乙代，下一代對(duì)上一代要進(jìn)行反饋。其主要特點(diǎn)是養(yǎng)老場(chǎng)所為家庭，作為中國(guó)的傳統(tǒng)養(yǎng)老模式，家庭養(yǎng)老有其悠久的歷史和文化基礎(chǔ)，雖然傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老不具備社會(huì)性，但一定程度上緩解了社會(huì)養(yǎng)老的壓力。

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第二節(jié)理論依據(jù)

本文將通過公共產(chǎn)品理論、供給學(xué)派經(jīng)濟(jì)學(xué)理論、福利多元主義理論和多中心治理理論，為本課題的研究提供理論支撐。老年人在化會(huì)上屬于弱勢(shì)群體，除了生活上的照料外，他們更加希望精神上的關(guān)懷。

一、公共產(chǎn)品理論

公共產(chǎn)品理發(fā)端于與政府職能相關(guān)的＂公共性＂問題的討論，大衛(wèi)休漠在1740年撰寫的著作《人性論》中闡述了＂搭便車＂的案例，就＂公共草地排水＂問題進(jìn)行了分析，指出人天性利己，若是相互間存在共同利益，在共同合作的過程中就會(huì)產(chǎn)生坐享其成的也理，需要依靠政府制定政策來約束個(gè)人行為。文中沒有明確提出公共產(chǎn)品的概念，卻涉及了公共產(chǎn)品的核也間題，即公共利益的維護(hù)中政府參與的重要性。休漠之后，亞當(dāng)斯密對(duì)公共產(chǎn)品問題做出了更為深入的探討，除了闡述公共產(chǎn)品的分類、資金來源等問題外，他認(rèn)為＂守夜人＂政府需要提供最低限度的公共服務(wù)，實(shí)際上區(qū)分了公共產(chǎn)品和私人物品。

對(duì)什么是公共產(chǎn)品區(qū)分的較為明確的是薩繆爾森，他闡述了現(xiàn)實(shí)生活中存在私人消費(fèi)品和集體消費(fèi)品兩種商品，并利用數(shù)學(xué)手段明確界定了公共產(chǎn)品和私人物品的邊界，即＂每個(gè)人對(duì)公共產(chǎn)品的消費(fèi)，不需要從其他人對(duì)它的消費(fèi)中扣除＂受薩繆爾森啟發(fā)，馬斯格雷夫在《公共財(cái)政理論》中明確了公共產(chǎn)品的兩種屬性一一即具備非競(jìng)爭(zhēng)性’和消費(fèi)的非排他性。公共產(chǎn)品消費(fèi)的非排他性是指任何人都不能使他人不消費(fèi)該產(chǎn)品，公共產(chǎn)品的非競(jìng)爭(zhēng)性是指每増加一個(gè)消費(fèi)者，不會(huì)減少其他人對(duì)該產(chǎn)品消費(fèi)的數(shù)量和質(zhì)量，即每增加一個(gè)消費(fèi)者時(shí)，其邊際成本為零。依據(jù)非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，可以將不同的物品分為＝種，一是純公共產(chǎn)品，純公共產(chǎn)品同時(shí)具備以上兩個(gè)特征；二是，準(zhǔn)公共產(chǎn)品，準(zhǔn)公共產(chǎn)品具備兩種特征中的一種，根據(jù)其是具備非競(jìng)爭(zhēng)性還是非排他性進(jìn)行進(jìn)一步劃分，若是具備非排他性，但會(huì)因?yàn)橄M(fèi)者的數(shù)量增加而產(chǎn)生競(jìng)爭(zhēng)性，即為擁擠型準(zhǔn)公共產(chǎn)品，如不收費(fèi)但是擁擠的高速公路，若是具備非排他性，同時(shí)通過收費(fèi)獲得一定的收益，即為外部性產(chǎn)晶，若是二者兼具，但是通過收費(fèi)方式將不付費(fèi)者排除在外，即為俱樂部型準(zhǔn)公共產(chǎn)品，如不擁擠但收費(fèi)的高速公路；三是私人物品，私人物品兩種特征均不具備。

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第二章國(guó)內(nèi)外政府在居家養(yǎng)老服務(wù)中的應(yīng)然角色

第一節(jié)發(fā)達(dá)國(guó)家或地區(qū)地方政府在居家養(yǎng)老服務(wù)中的角色分祈

－、日本地方政府在居家養(yǎng)老服務(wù)中的角色分折

日本的地方政府正在建設(shè)地區(qū)綜合型護(hù)理系統(tǒng)＂，該系統(tǒng)包括生活照料、醫(yī)療保健等多項(xiàng)服務(wù)，以志愿者、非營(yíng)利組織為供給主體，自助、互助、共助和公助為服務(wù)理念，形成共同參與的居家養(yǎng)老服務(wù)格局。從居家養(yǎng)老服務(wù)的服務(wù)人員上來看，主要分為社會(huì)福祉士（社工）和介護(hù)福祉士（養(yǎng)老護(hù)理員）兩種，社會(huì)福祉±即社工，主要負(fù)責(zé)老年人的身也健康，為老人的日常生活提供指導(dǎo)。介護(hù)福祉士即養(yǎng)老護(hù)理員，只需要高中學(xué)歷，上崗前要在培訓(xùn)中也接受1-2年的培訓(xùn)，獲得職業(yè)資格后方可提供護(hù)理和日常生活服務(wù)。為保障服務(wù)人員的數(shù)量和質(zhì)量，提高服務(wù)人員積極性，地方政府采取了以下幾種措施：一是提高待遇、改善勞動(dòng)環(huán)境。二是為居家養(yǎng)老服務(wù)人員提供晉升渠道和專業(yè)化培訓(xùn)，確保其服務(wù)的積極性和人員的穩(wěn)定性。三是鼓勵(lì)缺乏經(jīng)驗(yàn)的服務(wù)人員參與到居家養(yǎng)老服務(wù)中來，并給予招聘他們的企業(yè)相關(guān)補(bǔ)貼，提高行業(yè)參與度。在服務(wù)的評(píng)價(jià)方面，日本厚生省發(fā)布了＂護(hù)理中擦身服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)＂，使得在養(yǎng)老服務(wù)的評(píng)估中有章可循。與此同時(shí)，日本于2000年引入了第三方評(píng)估，本著公正、客觀的原則對(duì)養(yǎng)老服務(wù)做出評(píng)價(jià)。

日本的社會(huì)組織發(fā)育較好，服務(wù)的供給主體為社會(huì)組織，日本的地方政府在居家養(yǎng)老服務(wù)中扮演了以下幾種角色：首先，為居家養(yǎng)老服務(wù)提供社會(huì)資源，包括資金和場(chǎng)地的支持；其次，在服務(wù)人員的數(shù)量上，采取了一系列激勵(lì)措施，確保養(yǎng)老服務(wù)整個(gè)行業(yè)人員的穩(wěn)定性和積極性；在服務(wù)人員的專業(yè)性上，設(shè)置了服務(wù)人員的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)并進(jìn)行培；最后，在養(yǎng)老服務(wù)的監(jiān)督評(píng)估上，制定了具體的養(yǎng)老服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，引入第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管，并將養(yǎng)老服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)落實(shí)到實(shí)處。

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第二節(jié)地方政府在居家養(yǎng)老服務(wù)中的角色

一、居家養(yǎng)老服務(wù)的供給背景

我國(guó)對(duì)居家養(yǎng)老服務(wù)的實(shí)踐最早開始于大連市沙河口區(qū)，當(dāng)時(shí)沙河口區(qū)中山街道存在大量的空巢老人和孤寡老人，由于子女不在身邊，老人們?nèi)狈ψ优恼樟�，與此同時(shí)，轄區(qū)內(nèi)存在大量的失業(yè)女工，她們既要贍養(yǎng)父母，又要撫養(yǎng)子女，急需一份補(bǔ)貼家用的工作，中山街道把弦兩類弱勢(shì)群體的利益點(diǎn)相結(jié)合，在此背景下，居家養(yǎng)老應(yīng)運(yùn)而生，在實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)了居家養(yǎng)老是適合我國(guó)國(guó)情的養(yǎng)老模式，該模式也受到了北京、香港、美國(guó)等多家媒體關(guān)注，同時(shí)，上海、南京、北京等城市也相繼對(duì)居家養(yǎng)老進(jìn)行了探索，在實(shí)踐中不斷檢驗(yàn)和完善居家養(yǎng)老服務(wù)的供給形式。

二、居家養(yǎng)老服務(wù)的多元供給主體

家庭在生活照料與精神慰藉方面有著其他主體無法比擬的優(yōu)勢(shì)，既可使老年群體在熟悉的環(huán)境中安享晚年，又可以使老年人得到熟悉的親人的照顧，同時(shí)，除了生活照料之外，還有情感上的交流，符合我國(guó)的傳統(tǒng)文化。盡管目前政府在提供居家養(yǎng)老服務(wù)方面的作用和地位逐漸提高，但是基于中國(guó)龐大的人口基數(shù)，家庭仍然是養(yǎng)老服務(wù)供給方面的重要主體。

政府是居家養(yǎng)老服務(wù)中扮演著重要角色并處于主導(dǎo)地位，政府為其他供給主體提供運(yùn)行資源�！吨腥A人民共和國(guó)老年人權(quán)益保障法》第三十一條明確規(guī)定了老年人享有的權(quán)利：老年人有享受社會(huì)保障和社會(huì)服務(wù)的權(quán)利，，國(guó)家會(huì)給予經(jīng)濟(jì)困難的老年人基本生境、醫(yī)療、居住或者其他救助。對(duì)經(jīng)濟(jì)困難的老年人，修訂后更將給予老人養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼納入其中。地方政府在養(yǎng)老服務(wù)供給方面的作用主要體現(xiàn)在這幾個(gè)方面：一是對(duì)于生活不能自理且無子女的＂三無＂老人、＂低保＂老人無償或低償提供基本的居家養(yǎng)老服務(wù)，主要通過政府購買養(yǎng)老服務(wù)的形式實(shí)現(xiàn)；二是提供居家養(yǎng)老服務(wù)的場(chǎng)所，包括居家養(yǎng)老服務(wù)中心等；三是通過稅收優(yōu)惠、資金補(bǔ)貼等各種形式，鼓勵(lì)社會(huì)力量承接居家養(yǎng)老服務(wù)。

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第三章以南京市政府為例的角色分析................28

第一節(jié)南京市居家養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展現(xiàn)狀.................28

一、南京市面臨的養(yǎng)老形勢(shì)..............28

第四章居家養(yǎng)老養(yǎng)務(wù)中地方政府角色的完善...........41

第一節(jié)政府在居家養(yǎng)老服務(wù)中的新思路............41

一、鼓勵(lì)有資質(zhì)的企業(yè)參與居家養(yǎng)老服務(wù).........41

第四章居家養(yǎng)老服務(wù)中地方政府角色的完善

第一節(jié)政府在居家養(yǎng)老服務(wù)中的新思路

從公共產(chǎn)品理論來看，養(yǎng)老服務(wù)屬于準(zhǔn)公共產(chǎn)品，具備一定的非排他性和可競(jìng)爭(zhēng)性，因此可以通過民營(yíng)化、市場(chǎng)化實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)的社會(huì)化供給。企業(yè)參與居家養(yǎng)老服務(wù)的供給，可以擴(kuò)充居家養(yǎng)老服務(wù)的內(nèi)容，提供居家養(yǎng)老服務(wù)的層次，將優(yōu)質(zhì)服務(wù)納入居家養(yǎng)老體系。其優(yōu)勢(shì)是高質(zhì)量、高效率，能夠創(chuàng)新內(nèi)容和形式，從而滿足高要求、更具個(gè)性化的養(yǎng)老需求。企業(yè)在提供養(yǎng)老服務(wù)方面有其獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)，但由于企業(yè)追求的是利潤(rùn)的最大化，一般不愿意涉及微利的公共服務(wù)領(lǐng)域。政府首先要鼓勵(lì)企業(yè)積極參與到居家養(yǎng)老服務(wù)中來，在居家養(yǎng)老服務(wù)的供給中尋求利潤(rùn)増長(zhǎng)點(diǎn)。目前有部分進(jìn)入養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域的企業(yè)致力于建設(shè)高檔養(yǎng)老社區(qū)，把老年群體聚集起來并從中尋求高額利潤(rùn)，其實(shí)這與政府鼓勵(lì)企業(yè)參與居家養(yǎng)老服務(wù)的初衷是背道而馳的，也不利于居家養(yǎng)老的長(zhǎng)期發(fā)展。企業(yè)可以通過在社區(qū)落地或是興辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，以社區(qū)養(yǎng)老（助餐、日托）中心為節(jié)點(diǎn)，提供助餐、助浴等一系列低償服務(wù)，從而福射更多老人＂。政府對(duì)提供居家養(yǎng)老服務(wù)的企業(yè)要給予政策上的傾斜，如可優(yōu)先供地、稅收優(yōu)惠、資金扶持、開放市場(chǎng)等，鼓勵(lì)并引導(dǎo)他們參與興辦居家養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)和場(chǎng)所。

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結(jié)論

本文以福利多元主義、多中也治理理論為理論基礎(chǔ)，通過案例分析了地方政府在居家養(yǎng)老服務(wù)的提供中所存在的問題。首先，在養(yǎng)老資源供給方面存在著資金和場(chǎng)地兩方面的問題，資金的多少直接關(guān)系到居家養(yǎng)老服務(wù)的質(zhì)量，而場(chǎng)地問題也是限制居家養(yǎng)老服務(wù)提供形式和數(shù)量的重要問題；其次，養(yǎng)老人才的數(shù)量和質(zhì)量有待擴(kuò)大和提高，目前人員的數(shù)量偏少、專業(yè)性不高，不利于居家養(yǎng)老服務(wù)的長(zhǎng)期發(fā)展；再次，社會(huì)組織解化不力，政府把社會(huì)組織的贈(zèng)化外包給了支持型社會(huì)組織，不過培育效果甚微，造成政府有意購買社會(huì)組織的養(yǎng)老服務(wù)但是只能委托具備資質(zhì)的社會(huì)組織的窘境；最后，養(yǎng)老服務(wù)的監(jiān)管滯后、渠道單一，只能依靠合同的履行情況來決定。

所以，針對(duì)以上問題，地方政府在居家養(yǎng)老的實(shí)踐中要加大養(yǎng)老資源供給、擴(kuò)大和提升養(yǎng)老人才的規(guī)模與素質(zhì)，加大社會(huì)組織的脖化力度，提升養(yǎng)老服務(wù)的監(jiān)管者水平，保證居家養(yǎng)老服務(wù)的質(zhì)量，滿足老年人的基本養(yǎng)老需求，豐富他們退休后的生活。

由于此課題需要大量數(shù)據(jù)支撐，加上綜合運(yùn)用多門學(xué)科的知識(shí)進(jìn)行定性和定量的分析，筆者學(xué)術(shù)水平有限、掌握的數(shù)據(jù)和資料不足，論文中難免有錯(cuò)誤和不妥之處，還請(qǐng)各位專家批評(píng)指正。

參考文獻(xiàn)（略）