引  言  

我國(guó)自 20 世紀(jì) 80 年代確立煙草專賣制度以來，①煙草專賣市場(chǎng)得以有序發(fā)展，然而近些年煙草市場(chǎng)卻出現(xiàn)了涉煙犯罪抬頭之勢(shì)，如銷售非法生產(chǎn)的煙草專賣品、無證運(yùn)輸煙草專賣品等違法犯罪行為層出不窮。僅靠煙草專賣行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的行政執(zhí)法行為維護(hù)煙草市場(chǎng)秩序，則不僅力量有限，打擊力度也會(huì)明顯不夠。因此，煙草市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)秩序的規(guī)范有序，不僅需要煙草專賣行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的行政執(zhí)法行為，也需要公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)等刑事司法機(jī)關(guān)的刑事司法行為以及煙草專賣行政執(zhí)法機(jī)關(guān)與刑事司法機(jī)關(guān)的共同打擊。只有這樣，才能有效遏制涉煙犯罪的發(fā)展勢(shì)頭，有效打擊涉煙違法犯罪行為，維護(hù)煙草市場(chǎng)的健康發(fā)展。然而，煙草專賣行政機(jī)關(guān)的行政執(zhí)法與公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)等司法機(jī)關(guān)在打擊涉煙違法犯罪方面的有效銜接，還存在著一定的欠缺，本文擬以安徽省某市煙草專賣局辦理的兩起涉煙違法案件為例展開論述。 案例一：2011 年 11 月 10 日，安徽省某市煙草專賣局執(zhí)法人員在轄區(qū)火車站附件進(jìn)行市場(chǎng)檢查時(shí)，在“某源名煙名酒”店內(nèi)查獲非法生產(chǎn)的中華硬盒卷煙10 條、中華軟盒 7 條、冬蟲夏草牌卷煙 13 條，執(zhí)法人員當(dāng)場(chǎng)予以先行登記保存；后在征得店主同意并陪同下，前往店鋪上層的閣樓中，查獲上述三個(gè)品牌卷煙共計(jì) 132 條，案值達(dá) 5 萬余元。某市煙草專賣局經(jīng)調(diào)查查明，“某源名煙名酒”持證者張某某系殘疾人，其自持證經(jīng)營(yíng)以來系初次違法，且其認(rèn)錯(cuò)態(tài)度良好，積極配合煙草專賣執(zhí)法部門執(zhí)法。某市煙草專賣局經(jīng)集體討論決定對(duì)當(dāng)事人張某某予以從輕處罰，依照《安徽省實(shí)施中華人民共和國(guó)煙草專賣法辦法》作出沒收上述卷煙、沒收違法所得、并處以上述卷煙貨值金額 3 倍罰款的處罰決定。 
案例二：2013 年 9 月 8 日，安徽省某市煙草專賣局接到群眾舉報(bào)稱有人在高速公路上非法銷售、無證運(yùn)輸煙草專賣品，某市煙草專賣局迅速通知當(dāng)?shù)毓膊块T。經(jīng)協(xié)商，市煙草專賣局和市公安局治安支隊(duì)決定組成聯(lián)合行動(dòng)組，對(duì)該起非法銷售、無證運(yùn)輸煙草專賣品的行為進(jìn)行查處。當(dāng)日，聯(lián)合行動(dòng)組在杏花村高速路口查獲李某某、張某某、靳某某、梁某等四人無證運(yùn)輸打有河南洛陽(yáng)“LYYC”碼的卷煙軟、硬盒中華等品牌卷煙 1783 條，以市場(chǎng)零售價(jià)計(jì)算案值達(dá) 80 萬余元。同日，公安機(jī)關(guān)以涉嫌非法經(jīng)營(yíng)罪對(duì)該起案件立案?jìng)刹�。公安機(jī)關(guān)偵查終結(jié)后，該市人民檢察院經(jīng)審查認(rèn)定：當(dāng)事人李某某、張某某不構(gòu)成非法經(jīng)營(yíng)罪，應(yīng)由煙草專賣行政主管部門依法作出行政處罰。①2014 年 9 月 15 日，案件移送回某市煙草專賣局。9 月 21 日，某市煙草專賣局對(duì)此案進(jìn)行立案調(diào)查，對(duì)當(dāng)事人的無證批發(fā)煙草專賣品、無證運(yùn)輸煙草專賣品、未在當(dāng)?shù)責(zé)煵輰Ｙu批發(fā)企業(yè)進(jìn)貨行為的違法行為依法作出行政處罰決定。 案例一中，我們可以看到，當(dāng)事人張某某違法行為的涉案金額顯然已超過銷售假冒偽劣產(chǎn)品罪的立案標(biāo)準(zhǔn)（5 萬元），依法應(yīng)移交公安機(jī)關(guān)進(jìn)行調(diào)查處理。但某市煙草專賣局僅以行政處罰的方式結(jié)案，屬于典型的“有案不移、以罰代刑”的違法行為，縱容了違法犯罪分子的犯罪行為。案例二中，我們同樣可以看出，煙草專賣行政執(zhí)法機(jī)關(guān)與公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)等司法機(jī)關(guān)在對(duì)于打擊犯罪上的銜接不暢，以及對(duì)于涉煙犯罪的認(rèn)識(shí)不一致。兩個(gè)案例從不同的角度真實(shí)地反映了在處理涉煙刑事案件的實(shí)踐中，行政執(zhí)法與刑事司法在銜接制度上還存在著較大的問題。 
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一、煙草專賣行政執(zhí)法與刑事司法銜接制度概述

（一）煙草專賣與煙草專賣行政執(zhí)法
我國(guó)現(xiàn)行煙草專賣制度是世界煙草發(fā)展史上最全面、最完整的國(guó)家煙草專賣制度之一，其確立、發(fā)展與完善經(jīng)歷了一個(gè)較為長(zhǎng)久的歷史發(fā)展過程。我國(guó)自1981 年成立中國(guó)煙草總公司以來，開始對(duì)煙草行業(yè)實(shí)行國(guó)家專賣。1983 年，國(guó)家煙草專賣局成立，對(duì)煙草行業(yè)進(jìn)行全方位、全方面的管理與經(jīng)營(yíng)。同年 9 月，煙草行業(yè)第一部行政法規(guī)《煙草專賣條例》問世，①在法律上正式確立了國(guó)家煙草專賣制度。為有效實(shí)行煙草專賣管理，有計(jì)劃地組織煙草專賣品的生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)，提高煙草制品質(zhì)量，第七屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十次會(huì)議于 1991年 6 月 29 日審議通過《中華人民共和國(guó)煙草專賣法》，進(jìn)一步維護(hù)消費(fèi)者利益，保證國(guó)家財(cái)政收入。1997 年 7 月 3 日，國(guó)務(wù)院依法頒布的《中華人民共和國(guó)煙草專賣法實(shí)施條例》正式提出煙草專賣概念。②系列法律法規(guī)的出臺(tái)，在制度體系上進(jìn)一步鞏固完善了煙草專賣體制。 現(xiàn)行煙草專賣制度是完全的專賣，即對(duì)煙草及其制品的生產(chǎn)和流通均實(shí)行專賣。其主要內(nèi)容有：煙草專賣許可證的管理，煙葉的種植、收購(gòu)、調(diào)撥管理，煙草制品的生產(chǎn)、銷售管理，煙草專賣品的運(yùn)輸管理，卷煙紙、濾嘴棒、煙用絲束、煙草專用機(jī)械生產(chǎn)和銷售管理，煙草專賣品進(jìn)出口貿(mào)易管理等�，F(xiàn)階段，保證國(guó)家財(cái)政收入，是我國(guó)實(shí)行煙草專賣制度的重要目的與特征。同時(shí)，對(duì)煙草寓禁于征，課以重稅，用計(jì)劃管理的形式控制煙草行業(yè)的發(fā)展，注重勸導(dǎo)廣大人民百姓盡量少吸煙或者不吸煙，是我國(guó)實(shí)行煙草專賣的主要方式之一。 
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（二）煙草專賣行政執(zhí)法與刑事司法銜接制度的概念 
《煙草專賣法》等相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定，縣級(jí)以上煙草專賣局是煙草專賣行政執(zhí)法的主體，是我國(guó)煙草專賣行政執(zhí)法的主要主體，①具有行政執(zhí)法權(quán)。但是對(duì)于涉嫌犯罪的行為，各級(jí)煙草專賣局只有行政執(zhí)法權(quán)與行政處罰權(quán)，而沒有偵查權(quán)與司法權(quán)。因此，各級(jí)煙草專賣局發(fā)現(xiàn)有煙草案件涉嫌犯罪時(shí)，就必須將案件移送至有偵查權(quán)的公安機(jī)關(guān)偵查。公安機(jī)關(guān)經(jīng)過偵查認(rèn)定事實(shí)清楚、證據(jù)確鑿，涉嫌犯罪的，移送檢察機(jī)關(guān)審查起訴。檢察機(jī)關(guān)對(duì)案件進(jìn)行審查，認(rèn)為構(gòu)成犯罪的，則代表國(guó)家提起公訴，由人民法院依法進(jìn)行審理。因此，查處煙草專賣違法犯罪案件，不僅需要煙草專賣行政執(zhí)法機(jī)關(guān)與公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)等刑事司法機(jī)關(guān)的相互配合、共同打擊，更需要行政執(zhí)法與刑事司法制度的有效銜接。 行政執(zhí)法與刑事司法銜接制度是行政與司法相對(duì)接的一種制度，是指對(duì)于既涉嫌行政違法，又涉嫌犯罪的行為，由行政執(zhí)法機(jī)關(guān)與刑事司法機(jī)關(guān)相互協(xié)作、互相對(duì)接，依法追究違法犯罪人的行政責(zé)任及刑事責(zé)任。在我國(guó)學(xué)術(shù)界，對(duì)行政執(zhí)法與刑事司法銜接制度的概念也有著不同的認(rèn)識(shí)。有觀點(diǎn)認(rèn)為：行政執(zhí)法與刑事司法銜接制度是將行政執(zhí)法過程中超越行政執(zhí)法范疇，達(dá)到刑事犯罪立案標(biāo)準(zhǔn)的案件交由公安機(jī)關(guān)等刑事司法機(jī)關(guān)的管轄機(jī)制。另有觀點(diǎn)認(rèn)為：行政執(zhí)法與刑事司法銜接制度是指在案件查辦過程中，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)與刑事司法機(jī)關(guān)密切配合、各司其職，相互制約，建立聯(lián)席會(huì)議、案件移送、信息共享等機(jī)制，共同打擊違法犯罪活動(dòng)。②具體到煙草專賣行政執(zhí)法與刑事司法的銜接制度，則是指行為人違反煙草專賣方面的法律、法規(guī)，同時(shí)又觸犯了我國(guó)刑法的規(guī)定，構(gòu)成行政違法行為與刑事犯罪行為，由煙草專賣行政執(zhí)法機(jī)關(guān)與刑事司法機(jī)關(guān)各盡其職，相互協(xié)作，依法追究犯罪人的行政責(zé)任與刑事責(zé)任。 
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三、我國(guó)煙草專賣行政執(zhí)法與刑事司法銜接制度存在問題的原因 ....... 13 
（一）煙草專賣行政執(zhí)法與刑事司法銜接制度相關(guān)法律規(guī)范不完善 ..... 13 
1.效力層級(jí)較低 ......... 13 
2.適用范圍有限 ......... 14 
3.法律規(guī)范不足 ......... 14 
（二）檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政執(zhí)法與刑事司法的銜接監(jiān)督不力 ..... 15
（三）煙草專賣行政執(zhí)法與刑事司法銜接缺乏透明性 ....... 16 
1.對(duì)內(nèi)信息銜接缺乏透明性 ......... 16 
2.對(duì)外信息公開缺乏透明性 ......... 17
（四）涉煙犯罪案件移送工作制度存在缺陷 ..... 17
四、完善煙草專賣行政執(zhí)法與刑事司法銜接制度的路徑 ..... 18 
（一）完善行政執(zhí)法與刑事司法銜接制度相關(guān)立法 ......... 18 
1.提升立法層級(jí) ......... 18 
2.完善法律規(guī)定 ......... 18 
（二）加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)的司法監(jiān)督 ..... 19 
（三）加強(qiáng)行政執(zhí)法與刑事司法銜接的透明性 ............. 21
（四）完善涉煙犯罪案件移送工作制度 ......... 23 

四、完善煙草專賣行政執(zhí)法與刑事司法銜接制度的路徑 

針對(duì)我國(guó)煙草專賣行政執(zhí)法與刑事司法銜接制度所遇到的問題，本文提出四條解決路徑，以促進(jìn)煙草專賣行政執(zhí)法與刑事司法銜接制度的發(fā)展與完善，保證煙草市場(chǎng)的健康有序發(fā)展。 

（一）完善行政執(zhí)法與刑事司法銜接制度相關(guān)立法
一是提升現(xiàn)有立法層級(jí)較低�，F(xiàn)行行政執(zhí)法與刑事司法銜接制度的規(guī)定，主要是國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)和最高人民檢察院、最高人民法院等機(jī)關(guān)的司法解釋或規(guī)章，這些規(guī)定層級(jí)明顯過低，且未能深入到銜接制度體制改革本身，尤其是對(duì)檢察權(quán)與行政權(quán)以及檢察權(quán)與司法權(quán)之間的體系銜接關(guān)系，未能予以明確規(guī)定，導(dǎo)致具體銜接執(zhí)行中煙草執(zhí)法部門與刑事司法部門之間因權(quán)限問題往往無法正確界定各自的權(quán)責(zé)。二是以法律立法形式規(guī)范銜接制度。行政執(zhí)法與刑事司法涉及行政與刑事兩個(gè)領(lǐng)域，如要完善二者之間的制度銜接，需要從立法的角度以“法律”①的形式予以規(guī)范。比如，由全國(guó)人大及其常委會(huì)出臺(tái)一部專門規(guī)范行政執(zhí)法與刑事司法的“法律”，以法律的形式對(duì)行政執(zhí)法與刑事司法銜接問題進(jìn)行規(guī)范，以達(dá)到立法層級(jí)提升的目的。針對(duì)行政執(zhí)法與刑事司法銜接的規(guī)定比較概括，應(yīng)出臺(tái)或修改操作性、實(shí)踐性強(qiáng)的法律規(guī)范�，F(xiàn)行《行政處罰法》等法律規(guī)定過于概括，國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)和最高檢、最高法等部門的司法解釋或規(guī)章較《行政處罰法》略為詳細(xì)，但是對(duì)于移送程序、檢察監(jiān)督等規(guī)定仍不完善，對(duì)于實(shí)踐中的具體運(yùn)用仍然缺乏指導(dǎo)作用。②今后出臺(tái)法律或司法解釋時(shí)，應(yīng)對(duì)行政執(zhí)法與刑事司法的銜接問題做出詳細(xì)規(guī)定，增強(qiáng)法律規(guī)范的可操作性與指導(dǎo)性。 
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結(jié) 語  

我國(guó)煙草專賣行政執(zhí)法與刑事司法銜接制度自 2001 年確立以來，歷經(jīng) 15 年的發(fā)展，無論是在立法層面還是實(shí)踐層面，無論是在法律規(guī)制還是程序適用上都有了較為完善的發(fā)展。但在煙草專賣執(zhí)法實(shí)踐中，，行政執(zhí)法與刑事司法的銜接制度還存在著一定的不完善之處。比如在立法效力層級(jí)上、法律規(guī)范完整性上、移送機(jī)制暢通上、檢察監(jiān)督力度上、制度銜接透明性上，都還有待進(jìn)一步的完善與規(guī)范。 本人在煙草實(shí)踐工作中，尤其是對(duì)涉煙違法案件的處理上，深感煙草行政執(zhí)法缺乏法律支撐，行政執(zhí)法權(quán)力欠缺，受法律授權(quán)的掣肘，常常覺得無力處理，迫切需要刑事司法機(jī)關(guān)的共同協(xié)助，共同打擊涉煙違法犯罪行為，建立起立法層次高、適用范圍廣、法律監(jiān)督到位、移送制度完善、銜接通暢透明的煙草專賣行政執(zhí)法與刑事司法銜接機(jī)制。本文旨在通過對(duì)行政執(zhí)法與刑事司法銜接制度的研究，通過完善立法、擴(kuò)大檢查監(jiān)督范圍、加強(qiáng)銜接透明性、完善移送制度，形成煙草專賣行政執(zhí)法機(jī)關(guān)與刑事司法機(jī)關(guān)各司其職、共同協(xié)作、形成合力的銜接制度機(jī)制，共同打擊涉煙違法犯罪行為。因此，我們有理由相信，今后以及不久的將來，在煙草專賣行政執(zhí)法機(jī)關(guān)與刑事司法機(jī)關(guān)的共同努力下，煙草專賣行政執(zhí)法與刑事司法銜接制度定會(huì)得到不斷提升與發(fā)展，為有效打擊涉煙犯罪行為，推進(jìn)煙草市場(chǎng)健康、有序發(fā)展提供強(qiáng)有力的制度保障與法律支撐。 
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參考文獻(xiàn)（略）