【摘要】 民生財(cái)政是立足于現(xiàn)階段我國(guó)國(guó)情，具有中國(guó)特色的公共財(cái)政模式。民生財(cái)政理念的提出意味著我國(guó)從單純以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)濟(jì)與民生雙保障的發(fā)展方式，說(shuō)明我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)進(jìn)入了一個(gè)嶄新階段。但是任何理念轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)都需要時(shí)間和不斷的探索，所以民生財(cái)政的構(gòu)建應(yīng)從財(cái)政民生支出的規(guī)模與結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)槠瘘c(diǎn)。本文重在考察當(dāng)前我國(guó)財(cái)政支出對(duì)民生領(lǐng)域的投入規(guī)模與結(jié)構(gòu)，對(duì)其進(jìn)行實(shí)證分析，揭示其發(fā)展趨勢(shì)與存在的不足，在對(duì)我國(guó)財(cái)政民生支出規(guī)模與結(jié)構(gòu)存在問(wèn)題的主要原因進(jìn)行深入探討基礎(chǔ)上，提出如何以構(gòu)建民生財(cái)政為目標(biāo)的優(yōu)化建議。第一部分是緒論部分，主要對(duì)論文的研究背景、研究目的與意義、研究方法、文章結(jié)構(gòu)及創(chuàng)新與不足進(jìn)行闡述，為論文的展開(kāi)提供鋪墊。第二部分是文獻(xiàn)綜述部分，首先對(duì)國(guó)外學(xué)者的相關(guān)研究進(jìn)行了梳理，由于民生財(cái)政及民生支出是中國(guó)特有稱呼，外國(guó)研究中并無(wú)直接對(duì)應(yīng)內(nèi)容，但是民生財(cái)政及民生支出與國(guó)外公共福利改進(jìn)與支出本質(zhì)相同，所以本部分主要對(duì)公共福利相關(guān)理論進(jìn)行闡述；其次，對(duì)國(guó)內(nèi)學(xué)者關(guān)于民生財(cái)政與財(cái)政民生支出的研究文獻(xiàn)進(jìn)行整理，通過(guò)對(duì)文獻(xiàn)的閱讀將其按照基本概念、財(cái)政民生支出規(guī)模與結(jié)構(gòu)、優(yōu)化思路的邏輯進(jìn)行闡述并作出評(píng)價(jià)。第三部分是財(cái)政民生支出主要概念的界定。由于學(xué)術(shù)界對(duì)民生財(cái)政及財(cái)政民生支出的基本概念尚未有定論，所以把論文涉及的概念進(jìn)行界定，并在本部分最后交代了財(cái)政民生支出規(guī)模、結(jié)構(gòu)與優(yōu)化財(cái)政支出的關(guān)系，構(gòu)成了論文的理論前提。第四部分是我國(guó)財(cái)政民生支出規(guī)�，F(xiàn)狀分析與評(píng)價(jià)。首先采用實(shí)證分析方法分別對(duì)我國(guó)財(cái)政民生支出規(guī)模狀況進(jìn)行歸納與統(tǒng)計(jì)性分析，以及對(duì)目前財(cái)政民生支出最優(yōu)規(guī)模進(jìn)行了計(jì)量檢驗(yàn)。在實(shí)證分析的基礎(chǔ)上，對(duì)我國(guó)財(cái)政民生支出規(guī)模層面給予了評(píng)價(jià)，指出了現(xiàn)階段我國(guó)財(cái)政對(duì)民生投入在總量上仍然不足等問(wèn)題。第五部分是我國(guó)財(cái)政民生支出結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀分析與評(píng)價(jià)。同樣使用的是實(shí)證分析法將我國(guó)財(cái)政民生支出結(jié)構(gòu)從不同角度進(jìn)行全面考察，并以此為事實(shí)基礎(chǔ)對(duì)現(xiàn)階段我國(guó)財(cái)政支出在民生領(lǐng)域的安排情況做以評(píng)價(jià)，并提出存在的主要問(wèn)題。第六部分是財(cái)政民生支出的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)借鑒與啟示。該部分主要通過(guò)對(duì)國(guó)外關(guān)于公共福利制度及支出狀況的整理與評(píng)價(jià)，以期對(duì)我國(guó)財(cái)政民生支出優(yōu)化提供一些借鑒。主要選取的是三個(gè)具有借鑒價(jià)值的發(fā)達(dá)國(guó)家，分別為美國(guó)、日本和韓國(guó)。對(duì)三個(gè)國(guó)家的公共福利發(fā)展?fàn)顩r進(jìn)行闡釋，提出了值得學(xué)習(xí)的一些方法與措施。第七部分是我國(guó)財(cái)政民生支出規(guī)模與結(jié)構(gòu)存在問(wèn)題的原因研究及對(duì)策建議。本部分是論文的最后一部分。首先綜合上述部分的結(jié)論對(duì)我國(guó)財(cái)政民生支出現(xiàn)存主要問(wèn)題進(jìn)行了主要原因的探討，主要揭示的是體制層面上的根本原因。然后結(jié)合原因分析與發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，提出了優(yōu)化我國(guó)財(cái)政民生支出規(guī)模與結(jié)構(gòu)的對(duì)策建議。 

第1 章  緒論 

1.1  研究背景 

民生財(cái)政是當(dāng)前中國(guó)發(fā)展過(guò)程中提出的具有中國(guó)特色的財(cái)政模式，是為了解決目前日益突出的民生問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)人民群眾共享改革和發(fā)展成果的一種專項(xiàng)性質(zhì)的財(cái)政制度安排，其實(shí)質(zhì)是在公共財(cái)政框架下以保民生為根本目標(biāo)的財(cái)政制度改革。自從 2005 年溫家寶總理在政府工作報(bào)告中首次提出了“要讓全體人民共享改革和發(fā)展成果”，標(biāo)志著中央政策的轉(zhuǎn)向開(kāi)始關(guān)注民生。此后，中央頻頻調(diào)整財(cái)政政策，在醫(yī)療、教育、住房、社會(huì)保障、就業(yè)等問(wèn)題上實(shí)施財(cái)政傾斜和政策調(diào)整。2007年黨的十七大報(bào)告中再次指出民生問(wèn)題的重要性，強(qiáng)調(diào)要深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，加快推進(jìn)改善民生為重點(diǎn)的社會(huì)建設(shè)，特別是教育、就業(yè)、住房、社會(huì)保障、醫(yī)療衛(wèi)生等幾個(gè)領(lǐng)域是重中之重。這不僅意味著中國(guó)政策思路從經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心逐步轉(zhuǎn)向民生建設(shè)，也界定了下一步國(guó)家發(fā)展的具體目標(biāo)以及進(jìn)一步明確了黨解決民生問(wèn)題的切入點(diǎn)。但是，無(wú)論是在理論界還是各級(jí)政府工作實(shí)際中，保障和改善民生的政策導(dǎo)向與之前以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的時(shí)期發(fā)生了很多變化。在許多方面都存在問(wèn)題，很多問(wèn)題還需要不斷的探索，有些政策目標(biāo)還不明確，相應(yīng)制度保障還未建立，民生財(cái)政的建設(shè)仍處于初期階段。因此，對(duì)民生財(cái)政十分有必要進(jìn)行全面、系統(tǒng)的分析和研究，在結(jié)合理論和實(shí)踐的基礎(chǔ)上，為中國(guó)發(fā)展的下一步目標(biāo)提供指導(dǎo)和確定方向。 

在民生財(cái)政建設(shè)體系中，財(cái)政支出層面是最為核心的部分，因?yàn)楸Ｕ虾屯晟泼裆诤艽髮用嫔闲枰载?cái)政支出調(diào)整來(lái)實(shí)現(xiàn)，只有財(cái)政支出順應(yīng)政策導(dǎo)向，將支出與民生需求相適應(yīng)，充分滿足民生需求，財(cái)政的民生性才真正得到保障。因此，在民生財(cái)政建設(shè)中，財(cái)政民生支出研究將是判斷我國(guó)解決民生問(wèn)題成效的重要依據(jù)。本文通過(guò)對(duì)我國(guó)財(cái)政民生支出規(guī)模和結(jié)構(gòu)層面進(jìn)行探索，并為實(shí)現(xiàn)我國(guó)保民生優(yōu)民生的現(xiàn)階段任務(wù)提出相應(yīng)的建議。 

1.2  研究目的與意義 

第一，對(duì)民生財(cái)政理論的深入研究起到促進(jìn)作用。民生問(wèn)題是當(dāng)前財(cái)政學(xué)界的關(guān)注焦點(diǎn)，民生財(cái)政的推進(jìn)與建設(shè)更是學(xué)者們探討的關(guān)鍵。目前，學(xué)者對(duì)民生財(cái)政概念與實(shí)現(xiàn)的解讀和闡釋仍處于爭(zhēng)議不斷的初級(jí)階段，缺乏理論的歸納和事實(shí)的檢驗(yàn)。本研究準(zhǔn)備以財(cái)政民生支出層面為主要研究對(duì)象，從支出構(gòu)成、支出規(guī)模入手，建立完整的民生財(cái)政分析框架。這將是民生財(cái)政領(lǐng)域?qū)ω?cái)政支出問(wèn)題較為專門(mén)的研究。同時(shí)，財(cái)政支出是公共財(cái)政理論的核心部分，本文的研究也將對(duì)深化公共財(cái)政理論的認(rèn)識(shí)具有重要的理論意義。 

第二，深入研究制約財(cái)政民生支出規(guī)模與結(jié)構(gòu)合理化的主要因素，以期揭示出財(cái)政民生支出存在問(wèn)題的根本原因。主要采用計(jì)量與統(tǒng)計(jì)學(xué)方法分別對(duì)支出規(guī)模、構(gòu)成進(jìn)行實(shí)證研究，得出對(duì)民生資源配置的合理化和規(guī)范化的一般規(guī)律，從而為財(cái)政民生支出的發(fā)展提供理論框架和理論依據(jù)，為政府出臺(tái)相關(guān)政策提供參考。 

第三，有利于解決當(dāng)前我國(guó)民生支出發(fā)展中的矛盾和問(wèn)題。自從 2007 年中央提出關(guān)注民生之后，民生事業(yè)迅猛發(fā)展，但是仍不可忽視其存在的問(wèn)題，如制度差異問(wèn)題、支出總量不足與財(cái)力供需矛盾、支出結(jié)構(gòu)上的缺位與越位問(wèn)題、缺乏績(jī)效評(píng)價(jià)問(wèn)題等等。這些問(wèn)題與矛盾?chē)?yán)重阻礙了中國(guó)民生問(wèn)題的解決效果，使民生財(cái)政的建設(shè)困難重重。本文將針對(duì)財(cái)政民生支出所存在的深層次問(wèn)題在民生財(cái)政框架下為解決之道展開(kāi)討論。 

第2 章  文獻(xiàn)綜述 

2.1  國(guó)外文獻(xiàn)綜述 

由于政治制度和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平的不同，各國(guó)政府對(duì)民生方面的保障也有所差別，特別是關(guān)于建設(shè)民生財(cái)政方面，國(guó)外政府幾乎沒(méi)有這種提法。在查閱國(guó)外的相關(guān)研究之后，筆者尚未發(fā)現(xiàn)直接表述為“民生支出”或“民生財(cái)政”的學(xué)術(shù)文獻(xiàn)。與之相關(guān)的多是公共支出與社會(huì)福利的論述，但是在論證這些觀點(diǎn)時(shí)多是以消除貧窮、維護(hù)社會(huì)正義，探究公平與效率間關(guān)系為目的，研究范圍同樣涉及教育、醫(yī)療、衛(wèi)生、就業(yè)、住房等與人民生活息息相關(guān)的領(lǐng)域；而且發(fā)達(dá)國(guó)家政府推行的大多數(shù)社會(huì)福利政策與手段，和我國(guó)現(xiàn)階段政府提出的保障民生、改善民生的執(zhí)政思路與措施有很大的聯(lián)系。因此，上述研究也可以看作是民生財(cái)政視角下財(cái)政支出的相關(guān)研究。 

2.1.1  關(guān)于社會(huì)福利思想的研究概況 

社會(huì)福利理論可以看作是民生財(cái)政研究的理論基礎(chǔ)。社會(huì)福利思想起源于 16世紀(jì)的英國(guó)，最初是以非政府的社會(huì)慈善事業(yè)為基本形態(tài)，發(fā)展至今取得了非常豐富的成果。哈耶克(1970)是新自由主義社會(huì)福利思想的代表,他認(rèn)為（1）政府可以提供最低限度的福利服務(wù)，但政府的角色是社會(huì)福利發(fā)展的推動(dòng)者而不是全面社會(huì)福利的提供者；（2）市場(chǎng)是自然秩序在經(jīng)濟(jì)生活中的表現(xiàn)，應(yīng)該依靠自由市場(chǎng)解決民眾對(duì)社會(huì)服務(wù)的需求，同時(shí)自由市場(chǎng)所帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)會(huì)使社會(huì)福利在總體上增加，民眾也會(huì)更加積極的進(jìn)行自主選擇；（3）利用法律來(lái)約束政府調(diào)節(jié)貧富差距的權(quán)力，政府應(yīng)以市場(chǎng)規(guī)律為解決社會(huì)福利的首要方式，把政府的強(qiáng)制性活動(dòng)和權(quán)力限定在保障這種方式的范圍內(nèi)；（4）教育是減少收入差距的最重要手段，政府應(yīng)建立普遍教育制度，財(cái)政為其提供資金。吉登斯則認(rèn)為民眾從國(guó)家獲得基本生活保障的權(quán)利是有一定條件的，必須具備主動(dòng)積極改善自身處境的意愿和行動(dòng)，而非消極等待政府的資助。如果違背此義務(wù)，當(dāng)事人將受到社會(huì)制裁。他還提出政府是承擔(dān)社會(huì)福利的主體，但不是唯一主體，應(yīng)該推動(dòng)各種社會(huì)力量積極發(fā)揮，形成以政府為主導(dǎo)，個(gè)人、企業(yè)、社會(huì)組織等聯(lián)合起來(lái)的一種新型合作關(guān)系，實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利投資主體的多元化。 

2.2  國(guó)內(nèi)文獻(xiàn)綜述 

自從2007年十七大報(bào)告明確指出要“加快推進(jìn)改善民生為重點(diǎn)的社會(huì)建設(shè)”，“讓全體人民共享改革發(fā)展成果”之后，國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)民生的討論越見(jiàn)熱烈，在財(cái)政學(xué)領(lǐng)域?qū)γ裆鷨?wèn)題的關(guān)注亦然。就目前來(lái)看圍繞民生財(cái)政的研究非常廣泛，不同學(xué)者從不同角度切入民生財(cái)政的研究，涉及內(nèi)容從相關(guān)概念探討、現(xiàn)狀闡述、成因闡釋到政策實(shí)踐各個(gè)環(huán)節(jié)不斷深入，取得了大量的科研成果。 

但是從理論研究角度看，國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)該課題的研究關(guān)注的問(wèn)題大致可以分為三個(gè)主要領(lǐng)域，一是民生財(cái)政主要概念的界定問(wèn)題，這一問(wèn)題主要涵蓋民生財(cái)政相關(guān)概念的定義及內(nèi)涵等內(nèi)容，屬于民生財(cái)政領(lǐng)域研究的最基本問(wèn)題；二是財(cái)政民生支出領(lǐng)域問(wèn)題，這一問(wèn)題主要涵蓋財(cái)政支出規(guī)模、支出結(jié)構(gòu)以及存在的問(wèn)題和原因的討論，各學(xué)者通過(guò)對(duì)這一層面的探討期望從合理投入和優(yōu)化結(jié)構(gòu)的層面完善中國(guó)民生事業(yè)的建設(shè)與發(fā)展。三是衡量民生建設(shè)水平的相關(guān)問(wèn)題；這一問(wèn)題主要從衡量財(cái)政民生投入效果角度出發(fā)，涉及評(píng)價(jià)指標(biāo)、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、支出效率等方面的問(wèn)題。在上述三個(gè)方面的研究中，學(xué)者采用各種分析方法論證各自觀點(diǎn)，極大地豐富了民生財(cái)政領(lǐng)域的研究，而本文的研究起點(diǎn)也正是建立在這三個(gè)方面的基礎(chǔ)上，所以本章主要對(duì)這三方面已形成的理論成果進(jìn)行闡述與評(píng)價(jià)，為本論文的展開(kāi)提供理論基礎(chǔ)。 

2.2.1  民生財(cái)政與支出范圍 

對(duì)于民生財(cái)政相關(guān)概念的討論，其基本的研究起點(diǎn)在于公共財(cái)政與民生財(cái)政關(guān)系的思考。本文認(rèn)為民生財(cái)政的本質(zhì)是公共財(cái)政在我國(guó)現(xiàn)階段的具體實(shí)踐，是中國(guó)特色的公共財(cái)政，即構(gòu)建公共財(cái)政與我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)在需求相結(jié)合的財(cái)政體制。這與目前我國(guó)財(cái)政體制的發(fā)展并不相沖突，民生的突出是本發(fā)展階段的主要矛盾，財(cái)政職能隨著國(guó)家職能而改變，因此實(shí)踐民生財(cái)政是必然結(jié)果。在本部分主要就與民生財(cái)政有關(guān)的主要概念等研究進(jìn)行梳理。 

2.2.1.1  民生財(cái)政定義的討論 

關(guān)于什么是民生財(cái)政，學(xué)術(shù)界的解釋很多，尚無(wú)定論。第一類(lèi)具有代表性的觀點(diǎn)是從與公共財(cái)政關(guān)系的角度來(lái)對(duì)民生財(cái)政的定義與內(nèi)涵進(jìn)行理論解釋。賈康、梁季（2011）等認(rèn)為民生財(cái)政就是公共財(cái)政，無(wú)所謂涵義與內(nèi)容上的差異。他們指出民生財(cái)政不可能脫離公共財(cái)政范疇或者對(duì)立于公共財(cái)政成為一新事物存在，而是同一事物的兩種稱呼；不可能在公共財(cái)政之外單獨(dú)存在另一個(gè)民生財(cái)政，也不適合把民生財(cái)政劃分為公共財(cái)政的某一特殊發(fā)展階段或組成部分。王寧濤（2011）指出公共財(cái)政的實(shí)質(zhì)就是民生財(cái)政，區(qū)別在于公共財(cái)政是與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的一種財(cái)政管理體制，是支持與促進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制而形成的；而民生財(cái)政是為適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)而出現(xiàn)的，是社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)體制下公共財(cái)政的一個(gè)特色。民生財(cái)政是指財(cái)政民主，還財(cái)權(quán)于民，公眾能充分享受到納稅人的權(quán)利，掌握財(cái)政預(yù)算審批的權(quán)力，實(shí)現(xiàn)在納稅人的監(jiān)督下完成公共財(cái)政資源的使用，這便是時(shí)刻體現(xiàn)著民生性。所以，民生財(cái)政就是整個(gè)財(cái)政支出中民生支出占據(jù)較大份額，或者主導(dǎo)地位的財(cái)政體制。張馨（2009）則認(rèn)為雖然民生財(cái)政與公共財(cái)政實(shí)質(zhì)上相同，但是其具體涵義與內(nèi)容上存在差異。馬海濤、和立道（2010）認(rèn)為民生財(cái)政是“窄口徑”的公共財(cái)政。他們指出民生財(cái)政在嚴(yán)格意義上不能成為一個(gè)財(cái)政體系的標(biāo)準(zhǔn)名稱，應(yīng)該包含在公共財(cái)政體系標(biāo)準(zhǔn)之內(nèi)，或者說(shuō)公共財(cái)政在一定階段的實(shí)施理念，是公共財(cái)政支出結(jié)構(gòu)在相關(guān)民生領(lǐng)域的傾斜。王雪珍（2009）認(rèn)為民生財(cái)政是公共財(cái)政改革演進(jìn)的新實(shí)踐。由于公共財(cái)政在我國(guó)的實(shí)踐中存在很多問(wèn)題，民生財(cái)政的出現(xiàn)是公共財(cái)政逐步向民生傾向、不斷改革、不斷進(jìn)行適應(yīng)性調(diào)整的結(jié)果，是當(dāng)前我國(guó)財(cái)政改革的新方向。李廣舜（2010）提出民生財(cái)政是一種公共財(cái)政政策的觀點(diǎn)。他認(rèn)為民生財(cái)政其實(shí)是為保障我國(guó)現(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利最大化為目的的財(cái)政政策；是以公共財(cái)政為制度基礎(chǔ)，以關(guān)注民生最直接、最亟需問(wèn)題，并以民生支出作為保障和加強(qiáng)的財(cái)政政策。 

第3章  財(cái)政民生支出主要范疇的界定..............19 

3.1   民生財(cái)政的本質(zhì) ............ 19 

3.2   財(cái)政民生支出的內(nèi)涵與特征 .........21 

3.2.1  財(cái)政民生支出內(nèi)涵 ...........21 

3.2.2  財(cái)政民生支出特征 ......... 22 

3.3  財(cái)政民生支出的范圍與層次 .............23 

3.3.1  財(cái)政民生支出的范圍 .............23 

3.3.2  財(cái)政民生支出的層次 ............. 24 

3.4  財(cái)政民生規(guī)模、結(jié)構(gòu)與民生支出優(yōu)化的關(guān)系 ...........25 

3.4.1  財(cái)政民生支出優(yōu)化的涵義 ...... 25 

3.4.2  民生支出規(guī)模、結(jié)構(gòu)與民生優(yōu)化 ............26 

第4章  我國(guó)財(cái)政民生支出規(guī)模現(xiàn)狀分析與評(píng)價(jià)..............28 

4.1   我國(guó)財(cái)政民生支出規(guī)模的現(xiàn)狀考察 .............28 

4.1.1   衡量指標(biāo) ..............28 

4.1.2   從不同角度考察財(cái)政民生支出規(guī)模 ............29 

4.2   財(cái)政民生支出最優(yōu)規(guī)模的計(jì)量分析 ........... 42 

4.2.1   分析方法的梳理 .................42 

4.2.2   分析方法的確定與計(jì)量分析 .............46 

4.3   我國(guó)財(cái)政民生支出規(guī)模的現(xiàn)狀評(píng)價(jià) ........52 

第5章  我國(guó)財(cái)政民生支出結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀分析與評(píng)價(jià)...........55 

5.1   我國(guó)財(cái)政民生支出結(jié)構(gòu)的現(xiàn)狀考察 ..............55 

5.1.1   衡量標(biāo)準(zhǔn)與原則 ..........55 

5.1.2   從不同角度考察我國(guó)財(cái)政民生支出結(jié)構(gòu)的現(xiàn)狀 ...... 59 

5.2   我國(guó)財(cái)政民生支出結(jié)構(gòu)的計(jì)量分析  71 

5.2.1   分析方法的梳理 ....... 72 

5.2.2   分析方法的確定與計(jì)量分析 ........ 74 

5.3   我國(guó)財(cái)政民生支出結(jié)構(gòu)的現(xiàn)狀評(píng)價(jià) .................. 78 

第7 章  我國(guó)財(cái)政民生支出規(guī)模與結(jié)構(gòu)存在問(wèn)題的原因分析 

通過(guò)前面的研究與分析，反映出近年來(lái)我國(guó)財(cái)政對(duì)民生領(lǐng)域的投入總體規(guī)模不斷擴(kuò)大，增長(zhǎng)趨勢(shì)明顯，支出結(jié)構(gòu)隨著社會(huì)需求不斷進(jìn)行調(diào)整與優(yōu)化，為社會(huì)民生建設(shè)提供了物質(zhì)保障，在改善民生方面取得了一定的成績(jī)。但是由于我國(guó)民生財(cái)政相關(guān)的理念與體系構(gòu)建的時(shí)間尚短,規(guī)模上“量”的增加、支出安排上“幅度”的增減也暴露出一些問(wèn)題與不足。這些問(wèn)題的產(chǎn)生實(shí)際上說(shuō)明我國(guó)財(cái)政民生支出在規(guī)模和結(jié)構(gòu)上仍需不斷完善，同時(shí)也反映出我國(guó)現(xiàn)行財(cái)政制度與體制中還存在與改善民生、保障民生相背離的障礙。本章主要從各方面探討有悖于優(yōu)化財(cái)政民生支出規(guī)模與結(jié)構(gòu)調(diào)整的主要原因。 

盡管各類(lèi)民生問(wèn)題接二連三成為社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)，各級(jí)政府也將改善民生、保障民生納入工作日程，民生建設(shè)成為政府工作的重點(diǎn)，但實(shí)際上民生問(wèn)題的解決仍面臨很多難題，改善民生的實(shí)際效果還不明顯，在現(xiàn)實(shí)中公眾對(duì)醫(yī)療、住房、教育等問(wèn)題怨言頗多。通過(guò)上面的研究表明，現(xiàn)階段我國(guó)財(cái)政民生支出規(guī)模雖保持著穩(wěn)中趨增，可仍遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的最優(yōu)支出規(guī)模；同時(shí)，伴隨著地方政府民生支出壓力過(guò)大、各財(cái)政民生支出投入安排不合理等問(wèn)題。雖然暴露出來(lái)的主要問(wèn)題數(shù)量不多，但是涉及范圍較廣，說(shuō)明我國(guó)財(cái)政民生支出的復(fù)雜性是不可能單單用增大投入規(guī)模或加大轉(zhuǎn)移支付力度而能解決。對(duì)于上述問(wèn)題必須從更深層的體制、制度、法律等方面入手，結(jié)合我國(guó)特有國(guó)情進(jìn)行解釋，才能剖析財(cái)政民生支出規(guī)模存在問(wèn)題的根本原因。 

7.1  體制層面原因 

7.1.1  政府職能偏好與民生支出相沖突 

政府職能偏好是指政府對(duì)在管理社會(huì)公共事務(wù)過(guò)程中所應(yīng)承擔(dān)的主要職責(zé)或發(fā)揮的主要功能具有的傾向性。政府職能偏好對(duì)公共產(chǎn)品的供給具有直接影響，對(duì)各類(lèi)公共產(chǎn)品的偏好差異又反映為對(duì)應(yīng)財(cái)政支出規(guī)模的差距。具有較強(qiáng)偏好的政府職能對(duì)應(yīng)的公共產(chǎn)品供給及其財(cái)政支出規(guī)模較大，反之，較弱偏好的政府職能所對(duì)應(yīng)的公共產(chǎn)品供給及其財(cái)政支出規(guī)模則較小。這種政府職能偏好理論可以在體制上說(shuō)明我國(guó)財(cái)政民生支出為何處于長(zhǎng)期不足的狀況。

第8 章  我國(guó)財(cái)政民生支出規(guī)模與結(jié)構(gòu)存在問(wèn)題的對(duì)策建議 

本文研究的主線思路是借助于對(duì)規(guī)模與結(jié)構(gòu)層面的全面考量，期望可以就如何加快民生財(cái)政發(fā)展提供相應(yīng)的建議。上文已經(jīng)分析了阻礙我國(guó)財(cái)政民生支出規(guī)模與結(jié)構(gòu)良性發(fā)展的深層次原因，下面我們將有針對(duì)性的提出優(yōu)化財(cái)政民生支出規(guī)模與結(jié)構(gòu)的相關(guān)對(duì)策建議。這些建議中首先強(qiáng)調(diào)的是去除制度體制層面對(duì)民生發(fā)展的障礙，并建立相應(yīng)的保障民生支出的法律與配套管理機(jī)制，這是解決民生支出問(wèn)題的治本之策。但是此層面建議在現(xiàn)實(shí)中必須采用漸進(jìn)方式予以完善，以平衡社會(huì)福利與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)二者的統(tǒng)籌兼顧。其次，從財(cái)政民生支出具體內(nèi)容入手，結(jié)合各民生支出項(xiàng)目的性質(zhì)，分別提出優(yōu)化的方向與措施。這是推動(dòng)民生發(fā)展的治標(biāo)之策，可以較快發(fā)揮其作用，及時(shí)緩解社會(huì)對(duì)民生問(wèn)題的強(qiáng)烈需求。期望通過(guò)“標(biāo)本”之策推動(dòng)中國(guó)特色公共財(cái)政——民生財(cái)政的建立，為解決我國(guó)民生問(wèn)題提供一點(diǎn)參考。 

8.1  推進(jìn)以發(fā)展民生為重要目標(biāo)的體制建設(shè) 

目前我國(guó)在保障民生過(guò)程最大的問(wèn)題便是在體制內(nèi)的激勵(lì)機(jī)制與民生發(fā)展相沖突，所以必須著眼于阻礙民生建設(shè)的體制障礙，建立起以經(jīng)濟(jì)與民生雙保障的核心體系，避免一味以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為中心的單一發(fā)展方式。 

通過(guò)實(shí)證分析結(jié)論可知，民生支出與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)呈現(xiàn)正相關(guān)，但是彈性系數(shù)較小，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的效應(yīng)較弱。由于政府考核機(jī)制使得地方政府職能偏好于當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)指標(biāo)的增長(zhǎng)，地方政府對(duì)短期經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)效應(yīng)更為重視，從而忽略了對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)促進(jìn)作用并不明顯的民生支出。另一方面，與上述政治體制相匹配的財(cái)政分權(quán)制度進(jìn)一步強(qiáng)化了這一作用，事權(quán)過(guò)大而財(cái)權(quán)難以滿足，使得在現(xiàn)實(shí)中存在大量的資金缺口，在有限資金的約束下，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)成為最優(yōu)選擇，而民生建設(shè)與發(fā)展成為次優(yōu)，導(dǎo)致民生支出的物質(zhì)難以得到穩(wěn)定與長(zhǎng)期的保障。因此，必須從政治體制與財(cái)政體制兩方面著手解決上述主要問(wèn)題，應(yīng)重新建設(shè)圍繞“保障民生、改善民生”為重要目標(biāo)的政治激勵(lì)機(jī)制和財(cái)政分權(quán)制度。 

8.1.1  建立保民生與促增長(zhǎng)并重的政治激勵(lì)體制促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變 

我國(guó)地方政府體制內(nèi)存在著激勵(lì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與保障民生建設(shè)間的矛盾，主要表現(xiàn)在政府支出對(duì)改善民生的弱偏好，導(dǎo)致財(cái)政對(duì)民生投入缺乏動(dòng)力，所以我們必須從政治體制根源角度處理增長(zhǎng)與民生沖突的問(wèn)題。經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與保障民生是“效率與公平”關(guān)系的具體體現(xiàn)，對(duì)“效率與公平”的權(quán)衡問(wèn)題一直是政府職能領(lǐng)域的重要內(nèi)容。在不同的社會(huì)發(fā)展階段，政府處理二者關(guān)系的做法也不同。根據(jù)馬斯格雷夫和羅斯托的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段理論，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的初期階段，社會(huì)非政府經(jīng)濟(jì)實(shí)力較弱，社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展主要依靠政府投資拉動(dòng)，以政府投資彌補(bǔ)社會(huì)主體投資不足，該階段政府投資對(duì)國(guó)家經(jīng)濟(jì)的早期發(fā)展甚至是中期發(fā)展都是至關(guān)重要、不可或缺的。不同之處在于，隨著社會(huì)非政府經(jīng)濟(jì)實(shí)力的增強(qiáng)，政府投資將逐步轉(zhuǎn)變其對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主導(dǎo)作用，退位于補(bǔ)充社會(huì)私人投資。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成熟階段，政府支出將從對(duì)拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)具有明顯效果的領(lǐng)域退出，轉(zhuǎn)向教育、醫(yī)療衛(wèi)生等增加社會(huì)福祉的方面。這理論被很多發(fā)達(dá)國(guó)家的發(fā)展經(jīng)歷所驗(yàn)證，說(shuō)明政府職能是隨著國(guó)家發(fā)展階段而變化的，財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的調(diào)整同樣如此。 
 

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