1  緒論

1.1  研究背景

1.1.1  理論背景

理論研究表明，政府向非政府組織購買公共服務是提升政府服務效率、提高服務供給水平的一種有效選擇。中國各地順應西方國家在公共服務提供方面的市場化的時代潮流，相繼在試驗城市推行。社會組織承接一部分政府職能，并分擔大量的具體事務，政府就可以把更多的精力和時間投入于公共政策的制定和實施的監(jiān)督等方面。這樣，政府一方面可以從全局上控制公共服務的供給，另一方面也有利于提高政府服務效率。隨著時代的進步和人們思想覺悟的提升，人們對提供的公共服務的質(zhì)量要求愈加精細化和多樣化，人民日益增長的需要和現(xiàn)實中政府低效率、高成本地提供公共服務的矛盾越來越突出。政府向社會組織購買公共服務這一舉措能有效地緩解這種矛盾，有利于政府向“有所為，有所不為”的服務型政府轉(zhuǎn)變。

國外學者在居家養(yǎng)老方面進行了大量研究，主要是從公共服務的涵蓋范圍、購買的種類等方面著手，而國內(nèi)學者大多是在政府購買公共服務方面或者是居家養(yǎng)老服務這兩方面任選其一進行單一的研究，將兩者的發(fā)展路徑有機結合的研究甚少。由于中國社會是個人情社會，鄰里守望相助的傳統(tǒng)倫理觀念較強，以家庭作為養(yǎng)老環(huán)境的社區(qū)居家養(yǎng)老更能使老年人的心情愉悅，并且通過引入專業(yè)機構針對多種多樣的需求提供因人而異的服務，彌補了家庭養(yǎng)老服務能力的缺失。

1.1.2  實踐背景

目前，我國人口高齡化趨勢越來越明顯，低出生率低死亡率的現(xiàn)狀使我國進入老齡化社會。2004 年，80 歲以上老年人數(shù)占 65 歲以上老年人數(shù)的 15.  77%，且年增長速度為 5. 4%①。20 世紀 80 年代的“獨生子女”政策強制降低了出生率，老齡化問題使“人口紅利”消失殆盡，導致了“未富先老”的局面②。

以養(yǎng)老機構和床位數(shù)為例，目前，中國共有老年人養(yǎng)老福利機構 3.8 萬個，養(yǎng)老床位 120.5 萬張④，發(fā)達國家平均每千名老人占有養(yǎng)老床位數(shù) 50-70 張，而基于我國人口基數(shù)大、老齡化速度快的國情，我國平均每千名老人擁有床位僅有 8.6 張，差距顯而易見。在《我國城市居家養(yǎng)老服務研究》中提到全國城市老年人空巢家庭比例為 49.7%，有居家養(yǎng)老的意愿的老年人占 85%以上，而在養(yǎng)老機構養(yǎng)老意愿的老年人才占 6%-8%。正應了全國老齡委的預言，人口老齡化的銀發(fā)浪潮社會現(xiàn)狀是中國社會發(fā)展的桎梏，中國政府將在未來幾十年內(nèi)持續(xù)面臨如此龐大的養(yǎng)老壓力，如何妥善解決社會養(yǎng)老問題是政府面臨的又一大嚴峻挑戰(zhàn)。

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1.2  研究意義

1.2.1  理論意義

本文主要研究社區(qū)居家養(yǎng)老服務，把政府購買的范圍縮小到社會組織提供的養(yǎng)老服務這一層面上來。國內(nèi)研究政府購買居家養(yǎng)老服務的學者本就不多，而探索因地制宜的購買流程、購買方式、質(zhì)量評估等方面就更是寥寥無幾。本文通過對政府購買社區(qū)居家養(yǎng)老服務的理論和國內(nèi)外的實踐的梳理、對照，反思在石家莊裕華區(qū)的實施過程中的問題所在，通過提出完善購買過程的對策，勾勒出它的可持續(xù)發(fā)展路徑，力求在理論工具上做出有所裨益的補充。

1.2.2  現(xiàn)實意義

低出生率、低死亡率導致的人口老齡化問題是各國面臨的共同議題。老年人口數(shù)量的劇增導致的人口老齡化問題給各國政府帶來了嚴峻的挑戰(zhàn)，而政府通過向社會組織購買社區(qū)居家養(yǎng)老服務，可以緩解社會的養(yǎng)老壓力，促進了政府與社會組織的合作，并為其發(fā)展留下了廣闊的空間。第一，政府作為服務購買方致力于提高政府決策的科學化、高效化程度，通過與社會組織的職責分擔也能夠分擔社會養(yǎng)老壓力；第二，通過對服務提供方社會組織的政策、資金扶持能促使原本零散、業(yè)余的小組織走向整合、合并的道路，給社會組織的發(fā)展壯大提供了良好的機遇；第三，社會組織的整合重組、發(fā)展壯大，可以為大量的失業(yè)人員提供再就業(yè)平臺，緩解社會就業(yè)壓力，維護社會穩(wěn)定團結；第四，也是最根本的，作為服務接受方的老年人能夠獲得專業(yè)、優(yōu)質(zhì)的服務，是最終的受益人群。本文的切入點是石家莊裕華區(qū)的案例，現(xiàn)實意義在于從政府、社會組織、監(jiān)督方和老年人這四個角度分析產(chǎn)生問題的原因，并提出改進的對策。

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2   政府購買公共服務的相關理論

2.1  相關概念的基本內(nèi)涵界定

本章節(jié)界定了居家養(yǎng)老服務、社會組織和政府購買居家養(yǎng)老服務這三個概念，并指出各個概念在本文中的具體所指。

2.1.1  居家養(yǎng)老服務

目前對居家養(yǎng)老服務的定義學者們各持己見。王麗好指出，“居家養(yǎng)老是在傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老功能削弱，機構養(yǎng)老又弊端頻出之后所提出來的‘第三種選擇’，而居家養(yǎng)老模式是集家庭養(yǎng)老和社會養(yǎng)老的優(yōu)勢于一體的一種模式”①。楊宗傳提出，居家養(yǎng)老是指老年人在自己家享受由中標的社會組織提供的服務。鞠秋錦和鄧衛(wèi)華形象地稱其為“沒有院墻的養(yǎng)老院”，即老年人在家中享受的社會化養(yǎng)老模式。

本文中的居家養(yǎng)老的核心是家庭養(yǎng)老，主要內(nèi)容為日間照料、生活護理、家政服務等，并引入專業(yè)服務機構的體系。

2.1.2  社會組織

社會組織是為了實現(xiàn)共同的特定目標而有意識形成的穩(wěn)定的群體，包括企業(yè)、學校、醫(yī)院、社會團體和一些新型的社會組織形式。本文所指的社會組織的主要特征有：第一，有明確和詳細的組織目標，人們?yōu)榱藢崿F(xiàn)某個特定的組織目標而共同從事某種活動；第二，，組織成員是相對固定的，且組織成員很明確自己屬于某一組織，組織對于成員的資格的取得一般要進行考核與審查；第三，組織結構制度化，職位層級明顯，分工明確，這有利于實現(xiàn)特定的目標并提高活動效率；第四，行動規(guī)范大多以章程的形式出現(xiàn)，較為普遍化，作為成員進行活動的依據(jù)規(guī)范成員的行為，并且有明確的獎懲制度；第五，開放的系統(tǒng)。一個社會組織要想長久的存在并運行下去，絕不能故步自封。

2.1.3  政府購買居家養(yǎng)老服務

政府購買居家養(yǎng)老服務是政府以老人為主要服務對象，依托社區(qū)和社會組織實施的養(yǎng)老服務項目，主要任務是使各個政策腳踏實地的落在實處，政府也要在資金投入和資源整合這兩方面有所建樹，其類別與形式具體如下：

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2.2  新公共服務理論

新公共服務理論認為，公共管理者應該建立一些專門的公共機構主要承擔為公民服務的職責，在政策執(zhí)行時也要向公民放權，他們要具有完善的整合力和回應力。

登哈特夫婦提出了新公共服務的七大原則：（1）服務而非掌舵。要幫助公民表達和努力保障他們的共同利益，是服務，并不是對社會發(fā)展的掌舵；（2）公共利益是目標而非副產(chǎn)品。政府的作用將體現(xiàn)在讓人們共商社會發(fā)展方向，建立社會遠景目標，實現(xiàn)公共利益；（3）需要思考具有戰(zhàn)略性，行動具有民主性。培養(yǎng)公民領袖，帶領廣大公民參與到執(zhí)行中來，激發(fā)公民自豪感和責任感；（4）樹立為民服務的理念，而不是顧客；（5）責任是各方面的。我們應該關注市場、標準和公民利益；（6）多重視人而不只是重視生產(chǎn)率；（7）重視公民權利和公共事務。

新公共服務理論為政府購買社區(qū)居家養(yǎng)老服務提供了理論依據(jù)，為建立新型服務型政府開拓了新的思路，有助于政府轉(zhuǎn)變服務理念，堅持服務而非掌舵、維護廣大公民的共同利益，重視責任，以人為本。

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3 石家莊市裕華區(qū)政府購買社區(qū)居家養(yǎng)老服務的現(xiàn)狀 ........................... 13

3.1  石家莊市裕華區(qū)政府購買社區(qū)居家養(yǎng)老服務的現(xiàn)狀 ...................... 13

3.1.1  政府購買社區(qū)居家養(yǎng)老服務的方式 ............... 14

4  石家莊市裕華區(qū)政府購買居家養(yǎng)老服務存在的問題 .................. 18

4.1  服務方式簡單劃一，缺乏創(chuàng)新 ........... 18

4.2  購買程序不夠規(guī)范，容易滋生腐敗 ................ 18

5  完善政府購買社區(qū)居家養(yǎng)老服務的對策 ...................... 22

5.1  服務購買方：政府 ................. 22

5.1.1  完善相關法規(guī)政策，建立明確的制度化的購買程序 .................. 22

4   石家莊市裕華區(qū)政府購買居家養(yǎng)老服務存在的問題

通過對服務的購買者政府相關負責人、服務提供者社會組織負責人及其工作人員、服務的消費者老年人進行深入的三方訪談，并借鑒英國、美國、日本等發(fā)達國家和上海、寧波市海曙區(qū)等國內(nèi)先行試點的地區(qū)的政府購買社區(qū)居家養(yǎng)老服務的有益經(jīng)驗，分析出石家莊裕華區(qū)政府購買社區(qū)居家養(yǎng)老服務中存在的以下幾個問題。

4.1  服務方式簡單劃一，缺乏創(chuàng)新

與國內(nèi)寧波市海曙區(qū)的“義工銀行”服務模式和上海市的“居家養(yǎng)老服務券”模式相比，石家莊裕華區(qū)的政府購買服務方式還比較單一�！傲x工銀行”，就是招募經(jīng)過培訓的較為專業(yè)的義工，在《居家養(yǎng)老義工服務卡》上記錄每天的服務內(nèi)容、時間、體會，每三個月評定一次服務質(zhì)量，統(tǒng)一記錄存入檔案�！傲x工銀行”儲備了很多養(yǎng)老資源，多年后，當義工本人需要享受服務時，再無償為其提供相應的養(yǎng)老服務，相當于支取服務。上海市的“居家養(yǎng)老服務券”模式是以“服務券”的形式將補貼發(fā)放給老年人，兌換社區(qū)居家養(yǎng)老服務，補貼不能以現(xiàn)金或者實物的形式發(fā)放，也不得用于抵扣老年人自請保姆的薪酬費用、助餐服務的伙食費以及養(yǎng)老機構的伙食費、床位費、管理費等其他費用。

社會組織的工作人員向老人提供上門服務時，簡單劃一、缺乏創(chuàng)新的服務方式容易產(chǎn)生一些常見問題，例如：社會組織工作人員長期提供單一的服務內(nèi)容，難免產(chǎn)生厭煩情緒，導致與受服務老人的口角，影響服務質(zhì)量；老年人接受特定的服務內(nèi)容，但老年人又具有各自的特殊性，有很多切身需要的服務無從提供等等。

石家莊市裕華區(qū)政府購買服務的過程的規(guī)范化水平不高，訪談 1 中提到的這些不規(guī)范的操作，如沒有嚴格的程序規(guī)范、沒有成文的政務公開的規(guī)則、對購買服務的程序沒有做到及時公開、政府對社會組織的公開招標不夠透明、容易存在暗箱操作、尋租的現(xiàn)象，滋生腐敗，都嚴重影響符合條件的社會組織的招投標積極性，阻礙政府購買更好的居家養(yǎng)老服務給公眾，影響政府的工作效率和政府購買公共服務事業(yè)的健康發(fā)展。只有具備公開透明的購買程序才能保障政府購買居家養(yǎng)老服務落到實處，積極健康的發(fā)展。

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5   完善政府購買社區(qū)居家養(yǎng)老服務的對策

目前，國家法律、法規(guī)對采購流程、資金使用標準等方面的規(guī)定不夠規(guī)范。以下從不同的視角出發(fā)，提出如下對策。

5.1  服務購買方：政府

新時代背景下，政府要服務于人民，服務于社會，真正向服務型政府轉(zhuǎn)變，具體做法如下：

5.1.1  完善相關法規(guī)政策，建立明確的制度化的購買程序

英國頒布了一系列的社會保障制度，如《慈善使用條例》和《伊麗莎白濟貧法》，表明政府要構建“從搖籃到墳墓”的福利社會的決心。日本政府健全和完善了國家層面的為老服務法律法規(guī)，推動了養(yǎng)老事業(yè)的發(fā)展，促成了養(yǎng)老服務的法制化，具體內(nèi)容如下表：

在我國，要完善《政府采購法》中的相關法律條款，明確規(guī)定物品以外的（如服務）商品采購流程、評估標準等細節(jié)，豐富購買的具體內(nèi)容，其他法律法規(guī)做補充。各地政府應因地制宜地制定相應的實施細節(jié)、規(guī)則，特別是內(nèi)容、評估標準、評估依據(jù)和意見反饋渠道等。

首先，明確規(guī)定政府購買公共服務主體為使用政府財政資金承擔公共管理與服務職能的行政企事業(yè)單位和社會群體組織；其次，及時修訂購買目錄。為了保證購買的透明性，政府應按照上一年的采購情況根據(jù)實際需求修訂購買目錄并做出規(guī)范化的財政預算，及時向社會公開；最后，嚴格規(guī)范購買流程。在西方，政府先向社會公布政府購買服務的預算、價格和數(shù)量等指標，然后社會組織通過競標取得政府撥款，再按照合同執(zhí)行。但在我國，購買方提交服務需求計劃，向政府報批，然后公開需求的標準、預算和服務要求等，通過公開招標來選擇提供服務的社會組織進行購買。

參考文獻（略）