論文摘要 隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，土地改革的步伐逐步加快，農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)問(wèn)題成為爭(zhēng)論的焦點(diǎn)，國(guó)家期望構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)實(shí)現(xiàn)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地與國(guó)有土地同等入市、同價(jià)同權(quán)。本文基于城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)的視角，從法律法規(guī)的變革切入，結(jié)合現(xiàn)行土地改革實(shí)踐操作分析土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)問(wèn)題并提出一些建議。

　　論文關(guān)鍵詞 土地使用權(quán) 城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng) 社會(huì)保障

　　一、集體建設(shè)用地的立法嬗變

　　我國(guó)在很長(zhǎng)一段時(shí)間限制了農(nóng)村集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)，1986年《中華人民共和國(guó)土地管理法》（以下簡(jiǎn)稱《土地管理法》）第二條嚴(yán)格禁止了單位和個(gè)人侵占、買賣、出租或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地，但是允許國(guó)家為了公共利益的需要依法對(duì)集體所有的土地實(shí)行征用。直到1988年憲法修正案出臺(tái)，《土地管理法》第二條隨后去除“出租”一詞，并賦予國(guó)有土地和集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)法律上的肯定。但是，由于集體土地承擔(dān)的社會(huì)穩(wěn)定保障功能以及土地自身的不可再生性和稀缺性，國(guó)家對(duì)于集體土地的流轉(zhuǎn)非常審慎，依據(jù)《土地管理法》第六十三條，集體土地通常不能用于非農(nóng)建設(shè)，建設(shè)用地的取得也必須符合土地利用總體規(guī)劃。近年來(lái)，基于經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要，十八大三中全會(huì)的報(bào)告提出要建立健全城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)，在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地即鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村企業(yè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國(guó)有土地同等入市、同價(jià)同權(quán)。

　　二、城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)進(jìn)程中亟需的制度設(shè)計(jì)

　　（一）產(chǎn)權(quán)制度
　　傳統(tǒng)農(nóng)村集體建設(shè)用地的使用權(quán)流轉(zhuǎn)模式是首先通過(guò)國(guó)家征收將集體土地變?yōu)閲?guó)有如土地后，再進(jìn)入市場(chǎng)進(jìn)行流轉(zhuǎn)。為了應(yīng)對(duì)工業(yè)化對(duì)土地的需求以及維護(hù)作為土地所有者的權(quán)益，我國(guó)積極開展土地改革試點(diǎn)實(shí)踐，將集體土地的使用權(quán)和所有權(quán)相分離，在維持集體土地所有權(quán)不變的前提下，由農(nóng)村集體或者農(nóng)民自由流轉(zhuǎn)土地的使用權(quán)。允許農(nóng)村集體建設(shè)土地使用權(quán)和國(guó)有土地“同價(jià)”、“同權(quán)”上市流通，取消了政府征收、變更土地性質(zhì)再掛牌出讓的環(huán)節(jié)，保護(hù)農(nóng)民利益。
　�。ǘ┘w建設(shè)用地所有權(quán)主體
　　一般來(lái)說(shuō)，農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的所有權(quán)歸集體所有，使用權(quán)歸集體或農(nóng)民所有。社會(huì)實(shí)踐中，由于集體缺少確定的代表，土地使用權(quán)的行使依賴于村委會(huì)或者集體經(jīng)濟(jì)組織。這樣做的弊端有三點(diǎn)。一是效率不高，由于利益分配不合理等問(wèn)題，農(nóng)民的積極性不高，組織的自我能動(dòng)性也受到消極的影響。二是法律依據(jù)缺乏，村民自治委員會(huì)作為基層群眾自治組織參與土地流轉(zhuǎn)缺乏法理依據(jù)。三是難以體現(xiàn)民意，村委會(huì)和集體經(jīng)濟(jì)組織處分權(quán)利時(shí)容易受到上級(jí)政府意志或自身利益的影響，卻忽略了農(nóng)民的意思。
　　筆者認(rèn)為，可以設(shè)立集體土地股份有限公司作為土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的法人。集體土地權(quán)利的共有特性決定了其必須有一個(gè)代表，而農(nóng)民由于自身的知識(shí)局限性使其難以勝任管理者的角色。創(chuàng)建一個(gè)集體土地股份有限公司還有如下四個(gè)優(yōu)點(diǎn)：股份有限公司的法人制度保護(hù)股東私有財(cái)產(chǎn)的設(shè)定保證了公司的運(yùn)營(yíng)不會(huì)威脅到農(nóng)民除了出讓土地外的其他財(cái)產(chǎn);公司的效率相較集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)更高，在交易中更符合市場(chǎng)要求，能夠產(chǎn)生更多的收益，符合實(shí)現(xiàn)制度設(shè)定的提高土地利用效率的目標(biāo);公司相對(duì)獨(dú)立，政治影響較少，利益分配更加合理，有利于促進(jìn)城鄉(xiāng)共同富裕的目標(biāo);公司的立法更加完善，有利于農(nóng)民依法維權(quán)。
　　至于如何設(shè)立集體土地股份有限公司，可以有村民委員會(huì)組織集體成員一起協(xié)商，制定公司章程，分配權(quán)利義務(wù)。這個(gè)股份有限公司一經(jīng)成立就不受任何村民委員會(huì)等組織的干預(yù)，自主運(yùn)營(yíng)。土地使用權(quán)所有者以土地使用權(quán)作價(jià)入股，作為股東，分享公司收益。
　�。ㄈ┘w建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)途徑
　　國(guó)有土地使用權(quán)現(xiàn)行的轉(zhuǎn)讓方式主要包括出售、交換、贈(zèng)與、以土地使用權(quán)作價(jià)出資或入股等。但是，農(nóng)村集體建設(shè)用地的使用權(quán)只能在一定期限內(nèi)轉(zhuǎn)讓，但不能完全出售，因?yàn)榧w土地使用權(quán)具有身份性。集體建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)方式主要包括以下三種：一是轉(zhuǎn)讓，即集體建設(shè)用地所有權(quán)人將一定時(shí)間的集體建設(shè)用地使用權(quán)讓渡給土地使用人使用，一次性收取該年期內(nèi)的土地收益的流轉(zhuǎn)方式。二是出租，指集體建設(shè)用地所有權(quán)人將建設(shè)用地使用權(quán)出租個(gè)土地使用人，并根據(jù)租期收取租金的流轉(zhuǎn)方式。三是作價(jià)出資或入股，是指集體建設(shè)用地使用權(quán)人將集體建設(shè)用地使用權(quán)依據(jù)時(shí)間標(biāo)準(zhǔn)作價(jià)，以此出資或入股企業(yè)的流轉(zhuǎn)方式。
　　（四）審批登記制度
　　集體建設(shè)用地的增減與農(nóng)用地的增減成反比，因此我國(guó)實(shí)行土地用途管制制度，嚴(yán)格控制集體建設(shè)用地。集體建設(shè)用地使用權(quán)進(jìn)行流轉(zhuǎn)需要兩個(gè)條件：集體建設(shè)用必須是依法取得的，集體建設(shè)用地必須符合土地利用總體規(guī)劃。因此，流轉(zhuǎn)的前提就是審批登記制度。
　　政府負(fù)責(zé)依據(jù)土地利用總體規(guī)劃對(duì)集體建設(shè)用地的來(lái)源合法性和用途合理性進(jìn)行審批，具體的審批流程依據(jù)相關(guān)的行政法規(guī)。構(gòu)建集體土地登記制度：一是登記數(shù)據(jù)庫(kù)建立，利用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，構(gòu)建登記信息數(shù)據(jù)庫(kù)，方便查找，避免重復(fù)。二是使用權(quán)和所有權(quán)登記相分離。獲得批準(zhǔn)的建設(shè)用地，流轉(zhuǎn)雙方領(lǐng)取農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)批準(zhǔn)文件，辦理集體建設(shè)用地使用權(quán)登記，領(lǐng)取集體建設(shè)用地使用權(quán)證或土地他項(xiàng)權(quán)利證書。 三是規(guī)范行政行為，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一調(diào)查、統(tǒng)一確權(quán)登記、統(tǒng)一發(fā)證。

　�。ㄎ澹┩恋貎r(jià)值評(píng)估系統(tǒng)
　　集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)主要通過(guò)將土地按一定的年限評(píng)估作價(jià)轉(zhuǎn)讓、出租、出資或入股。完善的土地價(jià)值評(píng)估系統(tǒng)是其前提條件。我國(guó)農(nóng)村地區(qū)的土地價(jià)值評(píng)估系統(tǒng)正處于起步階段，存在著一定的缺陷。第一，評(píng)估公正性無(wú)法保證。由于長(zhǎng)期以來(lái)，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)存在于國(guó)家和農(nóng)民之間，土地價(jià)值評(píng)估受到公權(quán)力影響過(guò)剩，農(nóng)民處于聽之任之的狀態(tài)，土地價(jià)值評(píng)估的公正性遭到侵蝕。第二，評(píng)估合理性缺失。我國(guó)土地征用實(shí)行“產(chǎn)值倍數(shù)法”，這里的產(chǎn)值僅限于土地現(xiàn)狀產(chǎn)值，而倍數(shù)又由省級(jí)地方政府自行決定，因此大大地影響了土地價(jià)值評(píng)估的合理性。
　　考慮上述緣由，為了更好地服務(wù)于城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，筆者結(jié)合城市地價(jià)評(píng)估經(jīng)驗(yàn)和農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)試點(diǎn)實(shí)踐教訓(xùn)提出以下幾點(diǎn)建議：（1）流轉(zhuǎn)主體私人化，將土地流轉(zhuǎn)變成私主體之間的交易，減少公權(quán)力的干擾;（2）建立土地評(píng)估中介機(jī)構(gòu)，確保評(píng)估機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性;（3）逐步完善監(jiān)督體制和糾紛解決機(jī)制，維護(hù)流轉(zhuǎn)雙方的利益;（4）解除政策限制，使用創(chuàng)新的、科學(xué)的評(píng)估方法，綜合考慮土地的現(xiàn)有價(jià)值和未來(lái)價(jià)值，確保合理性;（5）構(gòu)建數(shù)據(jù)平臺(tái)，利用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，打造各地城鄉(xiāng)土地流轉(zhuǎn)案例綜合查詢平臺(tái)，為集體建設(shè)用地地價(jià)評(píng)估作價(jià)提供對(duì)比依據(jù)。
　�。┦找娣峙渲贫�
　　集體建設(shè)用地使用權(quán)城鄉(xiāng)統(tǒng)一流轉(zhuǎn)的根本目標(biāo)是提高土地使用效率，充分發(fā)揮土地權(quán)能，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，提高農(nóng)民收入，實(shí)現(xiàn)共同富裕。收益分配制度是土地改革的關(guān)鍵。我國(guó)已經(jīng)有許多地區(qū)開展了集體土地流轉(zhuǎn)試點(diǎn)試行，其中海南土改模式和廣東流轉(zhuǎn)模式因其制度大膽創(chuàng)新突破傳統(tǒng)而備受矚目。兩者的共同點(diǎn)在于真正地將土地改革的收益交給農(nóng)民、用于農(nóng)民。
　　筆者認(rèn)為，收益分配制度應(yīng)當(dāng)符合三個(gè)要求：（1）優(yōu)先補(bǔ)償失地農(nóng)民。收益分配制度應(yīng)適當(dāng)?shù)貙⑼恋亓鬓D(zhuǎn)中增值的收益分給失地農(nóng)民，避免“一刀切”。（2）兼顧國(guó)家和集體的利益。考慮到國(guó)家在土地流轉(zhuǎn)中的稅收損失和農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織在土地流轉(zhuǎn)中的人力支持，收益分配中有一定的比例必須歸于國(guó)家和農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織所有。（3）必要的機(jī)會(huì)利益補(bǔ)貼金。補(bǔ)貼金用于支援在耕農(nóng)民以平衡其因耕地這一公眾義務(wù)無(wú)法參與交易所喪失的機(jī)會(huì)利益。
　　管見(jiàn)以為，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)產(chǎn)生的收益應(yīng)當(dāng)按照一定的比例分配給失地農(nóng)民、集體土地股份有限公司、國(guó)家。由于各個(gè)地區(qū)的差異性，國(guó)家應(yīng)當(dāng)制定一定范圍的比例，保證失地農(nóng)民真正獲得土地增值收益的同時(shí)尊重集體經(jīng)濟(jì)組織的自主權(quán)。國(guó)家所獲得的收益可以分出一部分，補(bǔ)償在耕農(nóng)民的利益。集體土地股份有限公司獲得的收益，應(yīng)當(dāng)用于維持公司運(yùn)營(yíng)、改善集體公益事業(yè)、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施、提供社會(huì)保障等。
　�。ㄆ撸┥鐣�(huì)保障體系
　　農(nóng)民最主要的財(cái)產(chǎn)——土地可能在城鄉(xiāng)統(tǒng)一市場(chǎng)流轉(zhuǎn)過(guò)程中喪失，國(guó)家需要建立完善的社會(huì)保障體系以代替土地的社會(huì)保障功能。筆者認(rèn)為，保障體系應(yīng)該注重一下三個(gè)方面：
　　一是交易保障。借鑒國(guó)有土地流轉(zhuǎn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)當(dāng)設(shè)定最低價(jià)格限制以保護(hù)農(nóng)民權(quán)益。此外，政府還可以對(duì)各級(jí)土地價(jià)格取均值進(jìn)行公示，，運(yùn)用公眾的力量監(jiān)督交易的公正。
　　二是訴訟權(quán)利的保障。首先是立法理念偏向農(nóng)民。立法公正是法律公正的基礎(chǔ)。立法不公正，則司法公正難以實(shí)現(xiàn)。其次要加強(qiáng)法制宣傳。政府可以定期開展法律講座，邀請(qǐng)法學(xué)專家為農(nóng)民詳細(xì)介紹法律基礎(chǔ)理論和實(shí)踐操作的諸多問(wèn)題及解決辦法。最后要從確定法律援助基本規(guī)章制度、解決經(jīng)費(fèi)來(lái)源、擴(kuò)大覆蓋面和積極宣傳幾個(gè)方面完善農(nóng)村的法律援助系統(tǒng)，保障經(jīng)濟(jì)困難或特殊案件的人可以維護(hù)自己的權(quán)益。
　　三是農(nóng)民生活的保障。首先，要建立一個(gè)農(nóng)民再就業(yè)輔助組織。該組織的職能在于提供免費(fèi)培訓(xùn)，提供一些就業(yè)途徑，適當(dāng)?shù)剌o助農(nóng)民參與非農(nóng)生產(chǎn)。組織能夠在再就業(yè)農(nóng)民和集體建設(shè)用地使用者間搭建橋梁，給予農(nóng)民充足的機(jī)會(huì)實(shí)現(xiàn)再就業(yè)，保障獲得企業(yè)所需的勞動(dòng)力。該組織的資金可以從土地流轉(zhuǎn)收益中獲得，不足的部分由政府加以補(bǔ)貼。其次，建全針對(duì)農(nóng)村地區(qū)的醫(yī)療保險(xiǎn)體系和養(yǎng)老保險(xiǎn)體系。當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村醫(yī)療保險(xiǎn)體系和養(yǎng)老保險(xiǎn)體系普遍存在著資金短缺和基金管理不善的問(wèn)題。筆者認(rèn)為對(duì)于資金短缺問(wèn)題可以由土地增值收益中補(bǔ)足，而基金的投資和風(fēng)險(xiǎn)管理可以委托公司負(fù)責(zé)。有學(xué)者認(rèn)為可以建立一個(gè)專門的全國(guó)性的保險(xiǎn)公司，負(fù)責(zé)收取費(fèi)用和管理基金。筆者認(rèn)為這不失為一種創(chuàng)新，但是還有許多具體的問(wèn)題有待商榷。最后，落實(shí)農(nóng)村最低生活保障制度。國(guó)家需要確立科學(xué)的低保對(duì)象確定依據(jù)，擴(kuò)大低保覆蓋面，確保生活困難的農(nóng)戶可以真正地獲得補(bǔ)貼。

本文編號(hào)：61589