論文摘要 當前，隨著經(jīng)濟及城市建設(shè)的快速發(fā)展不斷推動著城市土地向外蔓延，農(nóng)民及其所有的集體土地大量被征收，已成為城市化發(fā)展不可避免的趨勢。政府獲得了巨額出讓金，導(dǎo)致政府和農(nóng)民之間產(chǎn)生了嚴重的矛盾。對政府征收農(nóng)村土地這個涉及農(nóng)民切身利益的行為預(yù)先進行社會穩(wěn)定風(fēng)險評估有重要現(xiàn)實意義。

　　論文關(guān)鍵詞 農(nóng)村土地征收 社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機制 征地糾紛 

　　社會穩(wěn)定風(fēng)險評估是輔助政府在公共政策制定過程中的一項重要機制，即對公共政策出臺后可能出現(xiàn)的社會穩(wěn)定風(fēng)險進行先期評估，并將評估結(jié)果作為政府公共決策的一項依據(jù)。建立農(nóng)村土地征收社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機制是推進農(nóng)村土地征收決策科學(xué)化的現(xiàn)實需要，是預(yù)防群體性事件的一項重要舉措。

　　一、我國農(nóng)村土地征收現(xiàn)狀及征收糾紛的特點

　　（一）我國農(nóng)村土地征收現(xiàn)狀
　　1.農(nóng)村土地征收的范圍過于廣泛。我國憲法和土地管理法都沒有明確規(guī)定公共利益的具體范圍，加上公共利益自身定義并沒有明確，導(dǎo)致了政府進行土地征收的情況可以很多。只要政府覺得為了地方經(jīng)濟發(fā)展就可以啟動征收程序進行征地。修建公園等公共基礎(chǔ)設(shè)施、設(shè)立大學(xué)城等項目都需要征收土地……另一方面，政府可以賺取巨額的土地收益，導(dǎo)致政府不顧經(jīng)濟發(fā)展的規(guī)律征收農(nóng)村的土地。
　　2.政府征收農(nóng)地超越公共利益的需要。一個國家要想持續(xù)發(fā)展，首先必須保證本國的糧食安全。要想保證糧食足量供給，就必須保持能維持我國人口正常生活的足量耕地。為了保證國人的糧食安全，我國至少需 18 億畝的耕地。但是，根據(jù)全國土地利用總體規(guī)劃綱要，我國耕地保護的形勢將日趨嚴峻，我國建設(shè)性土地將更加缺少。政府盲目征地，其行為已經(jīng)超越了公共利益的需要，危害到了我國經(jīng)濟的健康發(fā)展。
　　3.我國的土地征收補償標準過低。雖然農(nóng)村土地征收補償?shù)臉藴什粩嗵岣�，但土地的市場價值還是被低估了。支付給被征地農(nóng)民和集體經(jīng)濟組織的征地補償額只是被征收土地市場價值中的一小部分，況且還經(jīng)常被扣押或減少。補償額偏低將進一步拉大社會貧富差距，導(dǎo)致社會不穩(wěn)定。原因在于，補償額偏低意味著被征地農(nóng)民和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織在失去土地的過程中，只獲得了很少的土地增殖收益。
　　（二）農(nóng)村土地征收糾紛的特點
　　1.糾紛規(guī)模具有群體性。農(nóng)村土地征收糾紛涉及許多農(nóng)民的利益，若征收不當很容易引發(fā)群體性事件，不加以控制則矛盾很容易激化。實踐中，地方政府不顧及農(nóng)民承包經(jīng)營權(quán)的合理性或征地補償款不到位等情況，因涉及很多當?shù)厝说慕?jīng)濟利益，自然被大多數(shù)村民和政府所關(guān)心。由于糾紛規(guī)模的群體性，因而具有較大的社會影響。
　　2.糾紛范圍具有廣泛性。過去，我國廣大農(nóng)村地區(qū)的土地征收糾紛大多起源于農(nóng)村社會內(nèi)部，征地事件也只發(fā)生在農(nóng)村土地制度內(nèi)部的生活中。但是隨著經(jīng)濟體制的改變，城市化的迅猛發(fā)展對土地的需求越來越大。農(nóng)民以土地為生，而經(jīng)濟發(fā)展也需要大量的土地資源，土地資源與經(jīng)濟發(fā)展的矛盾會變得更加嚴重。為此農(nóng)民與相關(guān)政府之間、農(nóng)民與土地使用單位之間的糾紛范圍將會變得越來越廣泛。
　　3.糾紛主體具有多樣性。隨著改革開放的深入，農(nóng)村的征收糾紛主體與過去大為不同，出現(xiàn)了一些新的主體。農(nóng)村土地糾紛的主體包括農(nóng)村的村委會、村民、鄉(xiāng)政府、土地征用的使用者等。另外，近幾年由于農(nóng)村地區(qū)外嫁女、外出打工及外地人口的進入等導(dǎo)致戶籍變動頻繁，政府土地征收將面對更加復(fù)雜的情況，糾紛主體將更加多樣化。

　　二、社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機制在我國農(nóng)村土地征收的運用

　　農(nóng)村土地糾紛大多群體性特征明顯，若不加以控制則矛盾很容易激化。社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機制作為西方的有益經(jīng)驗，為解決我國的農(nóng)村土地糾紛的一個重要的參考。
　　（一）社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機制
　　社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機制源于上世紀世界范圍內(nèi)對經(jīng)濟社會安全進行評估預(yù)警的實踐。西方發(fā)達國家推出了一系列預(yù)警制度評估國家經(jīng)濟安全和社會穩(wěn)定程度。其主要原理在于選擇一些重要指標組成一個有機聯(lián)系的評估系統(tǒng)，對經(jīng)濟社會活動中具有代表性、指示性的某些指數(shù)進行測試和標記，以對國家經(jīng)濟的活躍程度和社會面臨的安全風(fēng)險進行評估。
　　社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機制經(jīng)過西方發(fā)達國家的多年實驗，是促進社會經(jīng)濟發(fā)展的一項有效方案。
　�。ǘ┪覈鴮嵭型恋卣魇辗�(wěn)定風(fēng)險評估機制有重要意義
　　近年來，我國一些地區(qū)在征收農(nóng)村土地中，，相繼發(fā)生多起群體性實踐，社會影響十分重大。于是，社會穩(wěn)定風(fēng)險評估制度不僅在政府房屋征地拆遷領(lǐng)域中被采用，也逐漸在中國特色社會主義建設(shè)中被提出。
　　1.建立該機制是完善我國農(nóng)村土地征收工作的需要。政府土地征收的決定失誤，會造成國家經(jīng)濟損失，造成民眾與政府之間的對立。當前，一些地方的政府領(lǐng)導(dǎo)不顧經(jīng)濟發(fā)展的規(guī)律，盲目搞形象工程和政績工程。有的地方建設(shè)涉及民生的重大建設(shè)項目倉促開工建設(shè)，完全不考慮給被征地農(nóng)民的影響。這些問題，給社會穩(wěn)定帶來了巨大的隱患。通過在農(nóng)村土地征收前進行社會穩(wěn)定風(fēng)險評估，可以盡可能減少因征收失誤給社會安定秩序帶來的干擾。
　　2.建立該機制是減少群體性事件的需要。我國政府一向高度重視避免群體性事件的發(fā)生，為此不惜對造成重大后果的領(lǐng)導(dǎo)給以紀律處分，但是實踐過程中還是效果不好。對農(nóng)村土地征收進行社會穩(wěn)定風(fēng)險評估，就是對農(nóng)村土地征收實施過程中有可能引發(fā)民眾和政府之間的矛盾的諸多因素作了一次初步評估，消除了有可能引發(fā)群體性事件的大量危險因素。政府開展農(nóng)村土地征收社會穩(wěn)定風(fēng)險評估工作是經(jīng)實踐證明可以預(yù)防群體性事件的政策選擇。

　�。ㄈ┥鐣�(wěn)定風(fēng)險評估機制在我國農(nóng)村土地征收的實踐
　　為保護群眾的合法權(quán)益，國務(wù)院在征地拆遷中引入了社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機制。國務(wù)院頒發(fā)的《國有土地上房屋征收與補償條例》第十二條規(guī)定：市、縣級人民政府作出房屋征收決定前，應(yīng)當按照有關(guān)規(guī)定進行社會穩(wěn)定風(fēng)險評估。房屋征收決定涉及被征收人數(shù)量較多的，應(yīng)當經(jīng)政府常務(wù)會議討論決定。目前，一些省市也已出臺了一些規(guī)定。廣東省下發(fā)了關(guān)于對農(nóng)村土地征收進行社會穩(wěn)定風(fēng)險評估的實施意見，標志廣東省開啟了社會穩(wěn)定風(fēng)險評估的工作。廣東省政府對一批涉及民生問題、可能引發(fā)社會矛盾的農(nóng)村土地征收項目，分別制定了修改、暫緩等評估制度，杜絕了一批行政侵權(quán)的項目和政策的實施。安徽省出臺了《安徽省農(nóng)村集體土地征收征用社會穩(wěn)定風(fēng)險評估暫行辦法》，規(guī)定政府在征收、征用農(nóng)村集體土地過程中，程序不合法、補償安置還不到位及被征地人生活條件未得到保障的，不得實施征收。從以上事例可以看出，社會穩(wěn)定風(fēng)險評估的作用已經(jīng)為我國地方政府所采用。

　　三、建立農(nóng)村土地征收社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機制的路徑

　　雖然我國正式確立了社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機制，各省也采取了一定措施，但是對于實踐中社會穩(wěn)定風(fēng)險評估究竟如何操作并無具體規(guī)定，造成一些地方政府在房屋征收中對于社會穩(wěn)定風(fēng)險評估如何操作無所適從。
　�。ㄒ唬┱晟普魇辙r(nóng)村土地穩(wěn)定風(fēng)險評估機制等配套制度
　　實現(xiàn)我國農(nóng)村土地征收的良性發(fā)展，社會穩(wěn)定風(fēng)險評估的配套制度必須完善。我國目前的狀況經(jīng)常是有了科學(xué)的結(jié)論卻得不到應(yīng)有的重視，常常因為一些因素而改變。法律應(yīng)規(guī)定凡是經(jīng)過農(nóng)村土地穩(wěn)定風(fēng)險評估的出的結(jié)論，一般不能更改。政府要建立一些監(jiān)督政策執(zhí)行的部門，加大專家咨詢、專業(yè)機構(gòu)等的參與。對征收過程中的情況進行總結(jié)和評估，確定風(fēng)險等級并制定相應(yīng)的化解處置預(yù)案。
　　（二）政府要區(qū)分土地征地補償安置情況的各種因素
　　政府沒有對征地過程中的因素進行區(qū)分也是導(dǎo)致土地征收工作不到位的一項原因。政府不區(qū)分征地補償安置情況的各種因素的原因主要有以下兩個方面：一是部分地方政府急于求成。二是我國征地補償安置制度設(shè)計本身存在一些漏洞。政府在分析評估時要注意把征地補償和對被征地農(nóng)民的長遠安排區(qū)分開來。第二要注意發(fā)生征地糾紛的原因是絕大多數(shù)人反對征地還是一部分人反對。如果是絕大多數(shù)人反對征地那么說明政府的征收方案存在問題，應(yīng)該及時對方案進行修正。如果是一部分人反對，那么應(yīng)對該部分人講明道理，使他們配合政府的工作。
　�。ㄈ┱Ｕ鲜У剞r(nóng)民的就業(yè)狀況
　　就業(yè)問題是一項重要的社會問題，各國政府對此都給予高度重視。我國法律雖然規(guī)定要對被征地農(nóng)民進行補償，并且要對他們負責(zé)，但是實際情況是大多政府在完成任務(wù)后對此撒手不管。在當前沒有完善的社會保障保護的情形下，一旦家庭突發(fā)意外，不能就業(yè)的被征地農(nóng)民的生活將遇到了困難。如果政府按照西方發(fā)達國家的標準給予充分地補償，就意味著被征地農(nóng)民的生活水平不應(yīng)該相對以前大幅下降，生計應(yīng)該得到保障。為此，有條件的地方可以將被征收的土地留出一部分作為農(nóng)民就業(yè)的備用地。如果該地方有較多的集體財產(chǎn)的，可以充分利用該財產(chǎn)以來建設(shè)。
　�。ㄋ模┱獙φ鞯丶m紛裁決情況加強關(guān)注
　　政府對征地糾紛裁決的處理情況應(yīng)成為是農(nóng)村土地征收社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機制的重要指標之一。目前政府對征地糾紛大多只是給予事后的裁決，先期的裁決則不予關(guān)注。土地征地問題發(fā)生了并不要緊，關(guān)鍵目前沒有建立完善的征地糾紛裁決機制。政府要加大法制宣傳，使被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或者單個農(nóng)民通過法律解決問題。努力將征地糾紛解決在規(guī)劃制定前，防止土地收益分配收益的不均衡和保障補償款的及時到位可以有效平息征地引起的問題。將征地糾紛解決好了，可以減少政府不當決策帶來的損失，為此政府要對征地糾紛裁決情況加強關(guān)注。
　　（五）政府要建立農(nóng)村土地征收預(yù)警評估平臺
　　農(nóng)村土地征收預(yù)警評估平臺是政府建立的關(guān)于征地問題的一個服務(wù)型平臺，其作用是對征地的各種風(fēng)險進行評估。我國目前尚未建立綜合性的土地征收危機信息平臺，在危機信息收集方面缺乏統(tǒng)一的制度規(guī)劃。土地征收危機信息大多處于各處，收集需要大量的人力物力。一旦征收風(fēng)險可能爆發(fā)，如何分析和處理，我國政府對此缺乏迅速的解決辦法。預(yù)警平臺應(yīng)著力解決如何進行危機信息評估，如何同被征地農(nóng)民進行充分有效地溝通，如何進行危機公關(guān)等一系列問題。建立完善的農(nóng)村土地征收預(yù)警評估平臺是建設(shè)服務(wù)型政府的必然要求。

本文編號：61590