民辦高校法人治理存在的問題及其完善
 
摘要：民辦高校是我國高等教育體系的重要組成部分，《民促法》等一系列法律法規(guī)為民辦高校實(shí)現(xiàn)法人治理和依法治校提供了法理依據(jù)。本文在對(duì)民辦高校法人屬性及其法人治理進(jìn)行敘述的基礎(chǔ)上，研究和探討了我國民辦高校法人治理存在的問題，并就完善我國民辦高校法人治理提出了針對(duì)性的建議和對(duì)策。
 
關(guān)鍵詞：民辦高校，法人治理結(jié)構(gòu)，問題，完善
 
在民辦高�？焖侔l(fā)展和興旺的同時(shí)，也存在著諸多的困擾和障礙，這其中就有法人治理結(jié)構(gòu)問題，我國的民辦高校在法人治理結(jié)構(gòu)上普遍存在著產(chǎn)權(quán)關(guān)系不清晰、辦學(xué)章程不規(guī)范、監(jiān)督機(jī)構(gòu)缺失等內(nèi)在問題，同時(shí)還存在著法律法規(guī)體系缺失、政府監(jiān)管不合理等外在問題，本文在對(duì)上述問題進(jìn)行分析探討的基礎(chǔ)上，提出了完善的具體方法對(duì)策，希望能夠?yàn)槊褶k高校法人治理提供相關(guān)的法理依據(jù)，推動(dòng)民辦高校依法治校、民主治校和共同治校。
一、民辦高校的法人屬性及其法人治理
我國民辦高校在四大法定法人類型中究竟屬于哪一種，在目前的教育法體系中尚不能找到明確的答案，根據(jù)《教育法修正案》、《民促法修正案》的立法精神和實(shí)踐來看，我國民辦高校的法人屬性等同或接近于社團(tuán)法人的內(nèi)涵。
民辦高校的法人治理是指相關(guān)法人或自然人主體基于私有資產(chǎn)和出資，出于維護(hù)相關(guān)利益主體或社會(huì)公共利益，為保障辦學(xué)秩序和教育目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，通過制定章程來規(guī)制學(xué)校內(nèi)部各種組織機(jī)構(gòu)之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，從而實(shí)現(xiàn)相關(guān)主體利益上的平衡與制約。
二、我國民辦高校法人治理存在的問題
（一）學(xué)校章程建設(shè)不夠完善
1法人資格終止的事項(xiàng)和條件規(guī)定不健全
民辦高校作為法人在法律上有成立也會(huì)有終止，法律規(guī)定民辦高校必須在學(xué)校章程中詳細(xì)記載法人資格終止的條件和事由，而事實(shí)上大部分民辦高校并沒有詳細(xì)記載終止法人資格的事由和條件，因此這樣的章程并不符合要求。
2章程修改程序存在瑕疵或不規(guī)范
學(xué)校章程是學(xué)校法人治理的依據(jù)，也是師生權(quán)力的基本保障。相當(dāng)一部分民辦高校在章程中規(guī)定只有學(xué)院或董事會(huì)才能啟動(dòng)修改程序，造成了教代會(huì)或?qū)W代會(huì)提議的權(quán)利在一定程度上被剝奪，另外在議事程序、表決規(guī)則、操作程序中也都無法保證章程修改程序的有效性和正當(dāng)性。
（二）資產(chǎn)關(guān)系不夠清晰
法律規(guī)定民辦高校的資產(chǎn)情況必須在章程中予以明確，另外就資產(chǎn)是否要取得合理回報(bào)也必須明確說明，而實(shí)際上大多數(shù)學(xué)校沒有明確說明，目的是為了獲得政府稅收優(yōu)惠或其他方面政策的支持。此外對(duì)于終止法人資格后的學(xué)校剩余財(cái)產(chǎn)的處置上，大多數(shù)學(xué)校的規(guī)定比較模糊且無實(shí)際意義。
（三）董事會(huì)制度不健全
1董事會(huì)結(jié)構(gòu)不合理
法律規(guī)定民辦高校董事會(huì)成員數(shù)量不能少于5人，但實(shí)際上不少民辦高校的董事會(huì)成員不到5人，且人員組成結(jié)構(gòu)過于單一，缺少社會(huì)人士的參與，學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)層在董事會(huì)結(jié)構(gòu)中所占比例過大，造成了董事會(huì)與學(xué)校行政機(jī)構(gòu)職能之間的交叉與重疊。
2董事任職資格與條件規(guī)定不健全
對(duì)于董事會(huì)董事的任職資格與條件我國法律進(jìn)行了積極資格條件的規(guī)定，而很多民辦高校甚至沒有在章程中對(duì)董事的任職資格條件進(jìn)行規(guī)定，即便有規(guī)定大多也是照抄法條，甚至一些民辦高校中正副董事長(zhǎng)是父子關(guān)系，很容易將民辦高校導(dǎo)向家族式經(jīng)營的困境。
3董事長(zhǎng)權(quán)利及董事制約機(jī)制缺失
《民促法》等法律對(duì)于民辦高校董事長(zhǎng)的權(quán)限并沒有予以明確，不少民辦高校的董事長(zhǎng)實(shí)際上又是學(xué)校的法人代表，這通常會(huì)導(dǎo)致董事長(zhǎng)的權(quán)利無法受到制約，實(shí)際上約束機(jī)制是董事制度的核心和關(guān)鍵所在，這種約束機(jī)制的缺失導(dǎo)致董事長(zhǎng)一人掌控決策權(quán)，使得決策的科學(xué)性和民主性大大降低。
（四）董事會(huì)與校長(zhǎng)之間的關(guān)系不夠明晰
民辦高校的校長(zhǎng)是學(xué)校日常管理的最高領(lǐng)導(dǎo)者，同時(shí)也是最高執(zhí)行機(jī)構(gòu)，《民促法》對(duì)其權(quán)限進(jìn)行了規(guī)定，但沒有對(duì)其選任機(jī)制、任期等作出規(guī)定，實(shí)際上不少民辦高校采取董事長(zhǎng)兼任校長(zhǎng)的做法，導(dǎo)致了高校辦學(xué)權(quán)與管理權(quán)的混同，使得董事會(huì)形同虛設(shè)。
三、完善我國民辦高校法人治理的建議和對(duì)策
（一）應(yīng)該遵循的基本原則
1程序正義
辦學(xué)章程作為民辦高校法人治理的依據(jù)，在適用過程中必須堅(jiān)持程序正義，在程序正義原則下的民辦高校法人治理包含以下幾項(xiàng)內(nèi)容：章程修改程序正義、重大事項(xiàng)決策程序正義、一般事務(wù)處理程序正義以及權(quán)利救濟(jì)程序正義。
2以人為本
將以人為本的原則引入到民辦高校法人治理中去，是科學(xué)發(fā)展觀的客觀要求，基于此民辦高校法人治理中必須以廣大教職工和學(xué)生為基本主體，尊重其人格尊嚴(yán)和合法權(quán)益，充分發(fā)揮教代會(huì)和學(xué)代會(huì)在法人治理中的參與、決策和監(jiān)督作用。
3法治
民辦高校的法人治理在本質(zhì)上是一種基于一定法律法規(guī)體系框架下的相關(guān)主體權(quán)利義務(wù)關(guān)系的重新構(gòu)建，其依據(jù)的法律不僅包括國家層面的法律法規(guī)體系，還包括學(xué)校章程，其作為一種內(nèi)部最高權(quán)威規(guī)范而存在。
4權(quán)力分立與制衡
民辦高校法人治理所要解決的核心問題就是如何在利益相關(guān)群體之間合理的分配管理權(quán)、決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)并相互制衡，借鑒現(xiàn)代企業(yè)法人治理機(jī)構(gòu)的經(jīng)驗(yàn)和模式，根據(jù)權(quán)力分立與制衡的基本原則，構(gòu)建“決策-執(zhí)行-監(jiān)督”的組織架構(gòu)，是實(shí)施民辦高校法人治理的基本路徑。
（二）內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)和法律關(guān)系的調(diào)整
1完善學(xué)校辦學(xué)章程
1.1正確認(rèn)識(shí)辦學(xué)章程在法人治理中的作用和價(jià)值
民辦高校的辦學(xué)主體、管理層要對(duì)辦學(xué)章程在法人治理中的地位、功能、性質(zhì)等有充分的認(rèn)識(shí)、理解和認(rèn)同，切實(shí)增強(qiáng)章程意識(shí)和依法治校意識(shí)，并在章程的引導(dǎo)下完善法人治理；同時(shí)建立長(zhǎng)效持久機(jī)制，加大辦學(xué)章程的宣傳和公開力度。
1.2健全和完善辦學(xué)章程的修改程序
辦學(xué)章程需要隨著辦學(xué)實(shí)際的變化而做出相應(yīng)的調(diào)整和修改，根據(jù)教職工、學(xué)生等相關(guān)利益主體的權(quán)益訴求而相應(yīng)的予以修改，同時(shí)還要根據(jù)法律法規(guī)的變更、董事會(huì)的變更提議等情況進(jìn)行相應(yīng)的修改，健全和完善申請(qǐng)、審議、報(bào)批這樣三位一體的辦學(xué)章程修改及程序。
1.3構(gòu)建章程違反追究機(jī)制及權(quán)利救濟(jì)制度
民辦高校法人治理中出現(xiàn)的違反章程的事件，為了維護(hù)章程的效力和權(quán)威，一定要采取措施加以處理，如果師生作為違章主體或被侵害主體，這時(shí)就面臨著自身權(quán)益維護(hù)問題，因此需要將師生申訴救濟(jì)制度寫進(jìn)章程之中，如果高校自身行為違章，就需要在章程中增加相關(guān)的責(zé)任追究機(jī)制。
2調(diào)整完善出資人與法人之間的財(cái)產(chǎn)法律關(guān)系
2.1營利性民辦高校出資人與法人之間財(cái)產(chǎn)法律關(guān)系的調(diào)整完善
營利性民辦高校在性質(zhì)上等同于普通企業(yè)，作為出資人對(duì)其出資財(cái)產(chǎn)擁有所有權(quán)，包括由此而產(chǎn)生的決策權(quán)、收益權(quán)與選擇管理者等一系列權(quán)利，當(dāng)然這種權(quán)利也可以轉(zhuǎn)讓或質(zhì)押，通過一定的方法、手續(xù)或程序，可以合法轉(zhuǎn)讓財(cái)產(chǎn)權(quán)實(shí)現(xiàn)與所辦學(xué)校關(guān)系的脫離。
2.2非營利性民辦高校出資人與法人之間財(cái)產(chǎn)法律關(guān)系的調(diào)整完善
如果民辦高校屬于非營利性質(zhì)，則舉辦者的行為不能定義為“出資”，而是屬于一種“捐贈(zèng)”行為，因此收益權(quán)不包括在其舉辦權(quán)之中，所以學(xué)校的舉辦人不能從學(xué)校舉辦中獲取收益，也不能擁有在學(xué)校法人資格終止后獲得剩余財(cái)產(chǎn)的權(quán)利。
3健全董事會(huì)制度
3.1完善董事會(huì)成員結(jié)構(gòu)
豐富民辦高校董事會(huì)成員的組成結(jié)構(gòu)，董事的選擇范圍、領(lǐng)域、來源等要切實(shí)擴(kuò)大，這不僅是實(shí)現(xiàn)科學(xué)決策、依法治校的內(nèi)在要求，而且也是實(shí)現(xiàn)民辦高校利益相關(guān)者共同治理的客觀性要求，出資者、校長(zhǎng)、教職工代表、社會(huì)專業(yè)人士、社區(qū)代表、學(xué)生家長(zhǎng)代表等都可以作為董事會(huì)董事的選擇范圍。
3.2明確董事任職資格、責(zé)任與義務(wù)
董事自身的能力、資歷、素質(zhì)、知識(shí)結(jié)構(gòu)等對(duì)民辦高校董事會(huì)的運(yùn)行效率起著重要作用，因此對(duì)董事的任職資格、責(zé)任和義務(wù)進(jìn)行法律上的規(guī)定，是保證董事會(huì)決策效率的重要舉措，對(duì)民辦高校的董事任職資格不僅要做出積極要件的規(guī)定，而且還要做出消極任職資格的規(guī)定，明確其責(zé)任與義務(wù)，可以為董事的行為提供警示和規(guī)范作用。
3.3限定董事會(huì)的權(quán)利范圍
在法律層面上已經(jīng)對(duì)董事會(huì)的權(quán)利范圍進(jìn)行了明確的規(guī)范和界定，在現(xiàn)實(shí)實(shí)踐中主要是搞清楚董事會(huì)與黨委、教代會(huì)等組織之間的職責(zé)區(qū)分，董事會(huì)與黨委之間不存在行政上的上下級(jí)關(guān)系，但董事會(huì)應(yīng)該尊重教代會(huì)依法享有的校務(wù)管理監(jiān)督權(quán)和參與權(quán)。
3.4科學(xué)制定董事會(huì)會(huì)議制度與議事規(guī)則
科學(xué)的董事會(huì)會(huì)議制度與議事規(guī)則是保證董事會(huì)決議程序公正與正義以及科學(xué)決策的重要基礎(chǔ)，根據(jù)民辦高校的運(yùn)行特點(diǎn)，董事會(huì)會(huì)議應(yīng)該每學(xué)期召開一次，會(huì)議內(nèi)容應(yīng)該做好相應(yīng)的記錄并存檔；在議事規(guī)則上表決方式比較適宜采用無記名投票的方式進(jìn)行，在會(huì)議出席制度上和會(huì)議回避制度上要嚴(yán)格執(zhí)行。
4完善校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制
4.1構(gòu)建校長(zhǎng)選拔與任期機(jī)制
對(duì)于校長(zhǎng)的選拔和任期制度法律上并沒有做出具體規(guī)定，賦予了民辦高校很大的自主權(quán)，考慮到校長(zhǎng)任期與董事會(huì)的任期時(shí)限，本文認(rèn)為校長(zhǎng)任期以4年為適宜，在校長(zhǎng)的選拔機(jī)制上應(yīng)該建立職業(yè)校長(zhǎng)制度，面向社會(huì)公開競(jìng)聘。
4.2協(xié)調(diào)校長(zhǎng)與董事會(huì)的職權(quán)
校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制下的校長(zhǎng)不是對(duì)董事長(zhǎng)、某個(gè)董事或黨委負(fù)責(zé)，而是對(duì)整個(gè)董事會(huì)負(fù)責(zé)，應(yīng)該著手構(gòu)建校長(zhǎng)報(bào)告制度，每個(gè)學(xué)期末校長(zhǎng)應(yīng)該向董事會(huì)匯付學(xué)校各項(xiàng)管理情況，另外在董事長(zhǎng)能否兼任校長(zhǎng)的問題上，本文認(rèn)為董事長(zhǎng)不宜兼任校長(zhǎng)，否則會(huì)造成決策權(quán)和執(zhí)行權(quán)的混淆。
4.3建立教授咨議制度
建立教授咨議制度可以有效的防范校長(zhǎng)在教育教學(xué)和行政管理上的專權(quán)行為，對(duì)構(gòu)成教授評(píng)議會(huì)的成員組成、人數(shù)、參與決策程序等做出明確規(guī)定，通過這種制度的確立，旨在確保校長(zhǎng)決策的民主性、合法性與正確性，從而促進(jìn)民辦高校的共同治理。
（三）法人治理外部環(huán)境的優(yōu)化
1健全和完善相關(guān)法律法規(guī)體系
一方面要健全和完善《民促法》等相關(guān)的民辦高校辦學(xué)的法律法規(guī)，妥善處置和協(xié)調(diào)其與其他規(guī)章、法規(guī)、法律之間的關(guān)系，另一方面要學(xué)習(xí)和借鑒歐美國家關(guān)于民辦高校發(fā)展的相關(guān)成功做法和經(jīng)驗(yàn)?zāi)Ｊ健?br /> 2規(guī)范地方政府與民辦高校之間的法律關(guān)系
地方政府與民辦高校法律關(guān)系的核心在于管制，從其行政來分可以分為經(jīng)濟(jì)性管制和行政性管制，為此要合理的確定管制目標(biāo)，對(duì)其營利性、公益性等要綜合把我，同時(shí)還要設(shè)置獨(dú)立專業(yè)的管制機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一行使管制權(quán)，避免出現(xiàn)交叉重疊、效率低下、推諉扯皮等現(xiàn)象。
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