本文關(guān)鍵詞：現(xiàn)階段我國大型公共工程項目管理模式探討，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。

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２００９年４月 第７卷第４期

現(xiàn)階段我國大型公共工程項目管理模式探討
曹寶琴
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摘要：大型公共工程是指政府投資所興建的具有國家戰(zhàn)略意義的重大工程。從工程融資模式、工程交易

模式及工 程組織模式三個角度分析引入市場經(jīng)濟體制后，我國大型公共工程項目管理模式改革所取得的成就，以及這些 成就與國際大型工程項目管理模式還存在哪些差距，分析其原因并給出建議。 關(guān)鍵詞：大型公共工程；項目管理模式；工程交易模式

０　引言
隨著我國綜合國力的增強，公共工程建設進入 了一個新的歷史時期，一批對經(jīng)濟和社會影響深遠 的大型公共工程應運而生，如三峽工程、南水北調(diào)工 程、青藏鐵路、奧運鳥巢工程及珠港澳大橋等。研究 這些大型公共工程的項目管理模式，對認識我國工 程項目管理模式的現(xiàn)狀及發(fā)展趨勢有重要意義。

中，項目各參與方之間所形成的各種關(guān)系的總和， 它決定了項目各參與方對項目資產(chǎn)和未來收益的 處置、使用、占有等權(quán)利，包含工程項目的融資模 式、工程項目的交易模式和項目各參與方的組織形 式及管理制度等。先進的工程項目管理模式對拓展 工程籌資渠道，降低工程交易成本，提高工程建設 管理水平起著重要作用。 ２．１　計劃經(jīng)濟時期大型公共工程項目管理模式 新中國成立初期到２０世紀８０年代，我國實行計 劃經(jīng)濟體制，這一時期基本實行基建項目管理模 式，這一模式在建國初期相當長的時期內(nèi)對加強基 礎設施建設、恢復國民經(jīng)濟，起到重要作用。其主要 特點是：①投資主體單一，，政府是唯一投資主體并 對工程項目承擔無限責任，工程建成后，由政府組 建單位負責運營；②工程建設管理任務均由政府采 用行政方式分配給不同的專業(yè)單位，工程拖期、超 預算現(xiàn)象嚴重；③沒有一個明確的主體對工程項目 全過程負責，設計與施工經(jīng)常脫節(jié)，工程項目產(chǎn)品 經(jīng)常不能滿足需求。 ２．２　引入市場經(jīng)濟體制后所進行的改革 １９７８年后，我國提出改革開放，建立社會主義 市場經(jīng)濟體制。１９８２年我國首次利用世界銀行貸 款，建設云南省魯布革水電站引水工程，為滿足世 界銀行貸款條件，該項目率先采用招標承包和以業(yè) 主為中心的項目管理模式，并達到了投資省、質(zhì)量 好、工期短的效果。魯布革工程的巨大成功拉開了 我國工程項目管理模式改革的序幕。 （１）從１９８４年開始，全國推廣“魯布革經(jīng)驗”，在 工程建設領域普遍推行招投標，并作為一種制度在

１　大型公共工程內(nèi)涵及其特點
大型公共工程是指政府作為投資主體，投資額 大、建設時間長、涉及面廣并具有國家戰(zhàn)略意義的 重大工程，具有以下特點：①大型公共工程一般為 公共物品或準公共物品，其消費具有一定的非排他 性和非競爭性；②存在雙重委托代理關(guān)系，即社會 公眾將財政稅收委托政府管理，政府再委托相關(guān)單 位或部門進行工程建設；③工程復雜，表現(xiàn)在參建 單位多，工程規(guī)模大，技術(shù)難題多，建設條件復雜并 具有開放性；④投資出發(fā)點不是單純考慮工程經(jīng)濟 效益，而是追求經(jīng)濟效益、環(huán)境效益和社會效益等 綜合效益。這些特點決定了其工程建設管理過程是 一個復雜巨系統(tǒng)，其系統(tǒng)特征要求對工程項目管理 模式不斷創(chuàng)新，進而推動我國公共工程建設。

２　引入市場經(jīng)濟體制后我國大型公共工程 項目管理模式進行的改革
工程項目管理模式是指在工程項目實施過程

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全國執(zhí)行。 （２）我國工程項目普遍實行招投標后，進一步 吸收國外工程建設管理先進經(jīng)驗，提出工程建設監(jiān) 理制并強制普遍推行，在２０世紀８０年代末這一制度 在我國普遍實行。 （３）在推行工程建設招投標的同時，建設資金 由“撥”改“貸”，并提出投資包干責任制，進而發(fā)展 到業(yè)主責任制，在業(yè)主責任制的基礎上，１９９６年我 國提出了建設項目法人責任制，由項目法人對項目 策劃、資金籌措、建設實施、生產(chǎn)經(jīng)營、債務償還和 資產(chǎn)保值增值全過程負責。 ２０世紀９０年代中期，招投標制、建設監(jiān)理制和 項目法人責任制“三項制度”基本形成，標志著我國 與社會主義市場經(jīng)濟體制相適應的建設市場體系 已基本形成。 ２．３　近年來大型公共工程項目管理模式的新探索 進入２１世紀后，許多建設主管部門和工程項目 法人認識到“三項制度”存在缺陷。對于公益性建設 項目，其項目法人是缺位的，所以項目法人責任制 無法落實。上海、深圳、廈門等地區(qū)率先引入代建 制，并取得了一定成效。代建制是政府或業(yè)主通過 招投標等方式運用市場手段選擇工程項目管理公 司，為其提供建設管理服務并簽訂項目管理服務合 同的一種項目管理模式。 實行代建制，有利于提高工程建設管理水平， 可以促進我國工程咨詢業(yè)的發(fā)展，使之進一步專業(yè) 化、規(guī)范化、市場化，這是建設行業(yè)與國際接軌的必 備條件。同時，可以促進政府職能轉(zhuǎn)變，改變政府批 項目、管項目、經(jīng)營項目的格局，將政府職能的重點 轉(zhuǎn)移到培育市場、規(guī)范和監(jiān)督市場主體行為上來。

同管理制。國務院在１９９３年成立了三峽工程建設委 員會作為三峽工程建設重大問題的最高決策機構(gòu)。 委員會下設國務院三峽建委辦公室負責處理和協(xié) 調(diào)日常事務，另設國務院三峽建委移民開發(fā)局和國 務院三峽建委監(jiān)察局；并于１９９３年９月成立中國長 江三峽工程開發(fā)總公司（簡稱三峽總公司），作為項 目法人和開發(fā)主體。國家從全國銷售電量每度電征 收４ ～７ 厘錢設立三峽建設基金，約占總投資的 ４０ ％ ；三峽總公司自身發(fā)電收益，約占總投資的 ２０％；國家開發(fā)銀行和國有商業(yè)銀行貸款約占總投 資的２０％；國外出口信貸約占總投資的６％～８％；發(fā) 行企業(yè)債券占總投資１ ０ ％ ～１ ２ ％ 。三峽總公司于 ２００２年成立由其控股的長江電力股份有限公司，其 “長江電力”股票于２００３年成功上市。 三峽工程對長江流域乃至全國的政治、經(jīng)濟、 社會和環(huán)境產(chǎn)生深遠影響，帶來巨大效益。從工程 建設組織模式看，國務院作為最高決策機構(gòu)，并由 總理親自負責，說明對于影響國計民生的大型公共 工程有必要運用行政手段保證工程的順利實施，這 既表明我國可以集中各方力量完成具有國家重大 戰(zhàn)略意義的工程，同時也說明我國工程建設市場不 成熟，不發(fā)達。工程融資模式實現(xiàn)多樣化，這在社會 主義市場經(jīng)濟建立初期無疑是重大進步，更為可貴 的是在二期工程結(jié)束后，三峽總公司利用工程自身 發(fā)電收益實現(xiàn)工程滾動式開發(fā)，并且股票成功上市 成為三峽總公司持續(xù)融資的窗口。 ３．１．２　 西氣東送工程 西氣東送工程從２０００年３月啟動，２００４年８月已 建成的管道工程總投資高達１�。矗埃皟|元，其輸氣規(guī) 模、建設長度、設計壓力及所需材質(zhì)等在我國均無 前例。建立了項目法人負責制、招投標制、工程建設 監(jiān)理制、業(yè)主和乙方關(guān)系合同制及內(nèi)部監(jiān)督和異體 監(jiān)督相結(jié)合檢察審計等５項機制。在石油管道建設 方面首次采用設計聯(lián)合體項目組織形式，即由中國 石油規(guī)劃總院、中國石油天然氣管道工程有限公 司、四川石油勘察設計研究院組成臨時性的非獨立 法人聯(lián)合機構(gòu)對管道進行設計。 工程建設組織模式中實行內(nèi)部監(jiān)督和異體監(jiān) 督相結(jié)合無疑為工程實施過程的公開、透明提供了 有效的機制保證。大型公共工程由于存在雙重委托

３　我國大型公共工程項目管理模式實證分 析
３．１　現(xiàn)狀及分析 ３．１．１　 三峽工程 三峽工程于１９９３年進入實施階段，是迄今世界 上規(guī)模最大的多目標開發(fā)水利樞紐工程，預測到 ２００９年工程竣工時總投資約為１�。福埃皟|元。三峽工程 實行項目法人負責制、招投標制、工程監(jiān)理制及合

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代理關(guān)系，所以實施有效監(jiān)督存在一定困難，國際 大型公共工程普遍存在和備受關(guān)注的工程腐敗問 題同樣是我國大型公共工程建設關(guān)注的核心問題 之一。在工程交易模式中首次采用設計聯(lián)合體的形 式，說明大型公共工程可以提供良好的技術(shù)創(chuàng)新平 臺，同時也說明我國工程交易模式仍不發(fā)達。 ３．１．３　 青藏鐵路工程 青藏鐵路格爾木至拉薩段工程于２００１年６月２９ 日開工，目前已完工通車。青藏鐵路是公益性項目， 全部由國家投資，該段工程總投資３３０．９億元，實行 項目法人負責制、招投標制、工程監(jiān)理制和承包合 同制。鐵道部報經(jīng)國務院批準成立了青藏鐵路公 司，青藏鐵路公司在格爾木設立青藏鐵路建設總指 揮部，作為派出機構(gòu)代表項目法人全面負責青藏鐵 路建設工作。總指揮部成立了黨工委，把在管理體 制上無隸屬關(guān)系的施工單位的黨建和思想工作納 入到統(tǒng)一領導中來。由中科院寒區(qū)旱區(qū)研究所、中 交公路一院等組成咨詢專家組對施工圖設計進行 全面論證。 在工程建設組織模式中，對國家投資的重大公 益性項目實行項目法人負責制是一項創(chuàng)舉，它既不 同于傳統(tǒng)的“建設指揮部”，又不同于有限責任公司 或股份有限公司，而是作為項目法人全面負責青藏 鐵路的建設實施和運營管理。公司前期負責建設， 后期主要承擔運營，形成建設和運營相互銜接的雙 重管理職能。黨建和思想工作的納入充分體現(xiàn)了大 型公共工程所具有的國家戰(zhàn)略意義，也體現(xiàn)了我國 公益性項目特有的工程文化。 ３．１．４　 南水北調(diào)工程 南水北調(diào)工程２００２年１２月２７日開工建設，全部 完工將歷時１０年，總投資近５�。埃埃皟|元。南水北調(diào)主 體工程建設采用項目法人直接管理、代建制、委托 制相結(jié)合的管理模式，成立國務院南水北調(diào)工程建 設委員會作為高層決策機構(gòu)，下設辦公室作為工程 建設委員會的辦事機構(gòu)，并在沿線有關(guān)省、自治區(qū)、 直轄市設置工程建設領導機構(gòu)及其辦事機構(gòu)。南水 北調(diào)工程建設基金由中央和地方共擔，中央基金占 ３０％，地方基金占７０％。工程建成后，由水費收入和 繼續(xù)征收的南水北調(diào)工程基金償還銀行貸款本息。 資金籌集方案中三種資金來源及比例分別為：中央

投資３０％，南水北調(diào)基金２５％，銀行貸款４５％。 采用代建制、委托制相結(jié)合的管理模式，對工 程交易模式有一定發(fā)展。工程融資模式采用國家和 地方相結(jié)合的形式，統(tǒng)一了投資主體和受益主體。 由水費收入支付部分銀行利息，和三峽工程有異曲 同工之處，說明大型公共工程在體現(xiàn)國家重大戰(zhàn)略 意義的同時，通過有效管理同樣可以取得良好的經(jīng) 濟效益，實現(xiàn)工程投資自給自足及良性循環(huán)開發(fā)。 ３．１．５　 杭州灣跨海大橋 杭州灣跨海大橋于２００３年６月８日開工建設，全 長３６ｋｍ，是目前世界上最長的跨海大橋，總投資約 １１８億。寧波市政府成立杭州灣跨海大橋管理局，作 為大橋指揮部。指揮部在面向全國征集大橋施工方 案和橋型方案時，采用了以施工單位為主，由其邀 請設計、科研單位組成聯(lián)合體投標的模式。項目資 本金占３５％，其中民間資本占５０．２６％，另外６５％由 國家開發(fā)銀行、中國工商銀行、中國銀行及浦發(fā)銀 行等銀行貸款構(gòu)成。 杭州灣跨海大橋無論是工程交易模式還是工 程融資模式都有很大的突破。首先在工程交易模式 上，以往建橋都是先設計圖樣，再按圖施工，由于沒 有可供參考的設計模式，指揮部開創(chuàng)性地讓施工來 引導設計，并且設計單位和科研單位以設計聯(lián)合體 的形式參與工程。在工程融資模式上該項目開啟了 中國民間資本進入國家特大型基礎建設項目的先 河，在項目資本金中民間資本占一半以上。 ３．１．５　 奧運工程 北京奧運會共建設３１個比賽場館、４５個獨立訓 練場以及奧運村等６套相關(guān)設施，共投資約５�。埃埃皟| 元。北京市委、市政府成立了“２００８”工程建設指揮 部，指揮部由國家體育總局、教育部有關(guān)司局、市政 府各有關(guān)委辦局和相關(guān)區(qū)政府共３５個成員單位組 成。工程在原有三項制度的基礎上，創(chuàng)新性地采用 公開招投標確定項目法人，并試行代建制，通過招 投標確定代建單位，通過工程總承包確定場館及相 關(guān)基礎設施的承包單位。建設過程中推行“項目總 經(jīng)理”模式。除“鳥巢”外，場館建設資金均通過ＰＰＰ、 ＢＯＴ、社會捐贈等市場運作方式籌集�！傍B巢”采取 ＰＰＰ融資模式，政府和企業(yè)共同出資，其中北京市政 府占５８％，以中信集團公司為代表的聯(lián)合體占總投

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資的４２％。 奧運工程使我國大型公共工程管理模式基本 與國際大型工程管理模式接軌，工程組織模式、工 程交易模式及工程融資模式均有較大發(fā)展。項目法 人通過國際公開招標確定，這是國內(nèi)首次以招標方 式確定大型體育場館項目法人，打破了完全由政府 投資的傳統(tǒng)模式。奧運工程是北京首次在政府投資 工程中試行代建制，由專業(yè)化代建單位對工程進行 建設和管理可以充分提高工程投資效益。在工程交 易模式上，采取工程總承包，實現(xiàn)了設計與施工及 材料設備采購的一體化管理。所采用的ＰＰＰ、ＢＯＴ等 融資模式均為國際較為成熟的公共工程融資模式。 ３．２　建議和措施 （１）完善工程投融資體制，加大私人資本介入 力度。我國大型公共工程融資模式已由政府作為唯 一投資主體發(fā)展為多元投資主體，特別是民間資本 介入，采用ＰＰＰ、ＢＯＴ等融資模式，已與國際大型工 程融資模式基本接軌。但是私人資本的介入力度與 國際大型公共工程相比仍有較大差距，應進一步完 善工程投融資體制，加大引入私人資本力度。從國 際經(jīng)驗看，引入私人資本不但可以減少政府財政支 出，降低風險，而且可以在一定程度上解決由國有 資產(chǎn)主體缺失所帶來的國有資產(chǎn)利益部門化、個人 化問題，提高工程建設的管理水平和工程產(chǎn)品服務 水平。 （２）注意經(jīng)驗總結(jié)，發(fā)展專業(yè)公共工程管理機 構(gòu)。目前我國大型公共工程在建設階段成立一次性 建設指揮部，在后期運營階段組建有限責任公司或 股份公司，由于兩者的建立都存在臨時性，所以項 目管理人員知識結(jié)構(gòu)不完善，協(xié)調(diào)配合能力低下。 工程結(jié)束后缺乏從技術(shù)到管理系統(tǒng)的經(jīng)驗總結(jié)，應 加強大型公共工程建設管理經(jīng)驗總結(jié)，注重人才培 養(yǎng)，建立專業(yè)的公共工程管理機構(gòu)。在這方面深圳、 珠海已經(jīng)有類似于香港“工務局”模式的有益探索。 （３）建設項目管理環(huán)境，發(fā)展工程交易模式。我 國大型公共工程的建設已經(jīng)采用代建制、工程總承 包、設計聯(lián)合體等形式，但還沒有成為工程建設的 主流，我國工程交易模式與國際水平仍有較大差 距。這是因為目前我國工程建設有關(guān)法律體系不完 善，無法實現(xiàn)以合同管理為核心，同時工程建設承

包公司整體實力不強，建筑施工市場不發(fā)達。應加 強有關(guān)法律體系建設，培育大型工程管理公司，加 強施工隊伍資質(zhì)管理，建設良好的項目管理環(huán)境。 （４）大力發(fā)展工程管理咨詢業(yè)。目前我國大型 公共工程咨詢主要集中在技術(shù)方面，由政府聘請國 內(nèi)外專家對重大工程技術(shù)提出建議，而在工程管理 方面咨詢很少。這既說明大型公共工程建設中工程 建設管理咨詢意識不強，也說明我國工程管理咨詢 業(yè)不發(fā)達，有實力的大型工程管理咨詢公司較少。 應加強工程管理咨詢業(yè)的市場監(jiān)管和資質(zhì)管理，培 育與我國經(jīng)濟發(fā)展水平和法律法規(guī)建設相適應的 大型工程管理咨詢公司，提高工程建設管理水平和 工程投資效益。

４　結(jié)語
與計劃經(jīng)濟時期相比，我國大型公共工程項目 管理模式已經(jīng)取得很大進步，工程融資模式與國際 大型工程融資模式已經(jīng)基本接軌，但是工程交易模 式仍存在較大差距。奧運工程使我國工程項目管理 模式在國際化的進程中向前邁進了一大步，正在建 設的港珠澳大橋又提供了一個與國際接軌的很好 的機會與平臺，通過這些項目，我國大型公共工程 項目管理模式將會提高到一個新的水平。

參考文獻
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