【摘要】 強(qiáng)化政府責(zé)任、加大財(cái)政投入是當(dāng)前我國發(fā)展學(xué)前教育首要的政策取向。財(cái)政法作為規(guī)范財(cái)政收支行為、調(diào)節(jié)社會(huì)分配的法律規(guī)范,理應(yīng)將學(xué)前教育的投入問題納入范疇,通過完善相關(guān)法律制度,以明確學(xué)前教育投入主體的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任,規(guī)范學(xué)前教育投入資金的籌集、分配、使用和監(jiān)督。學(xué)前教育是終身教育的基礎(chǔ)階段,是現(xiàn)代國民教育體系的重要組成部分,是重要的社會(huì)公益事業(yè)。受經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平的限制和教育發(fā)展總體規(guī)劃的影響,我國學(xué)前教育發(fā)展長期處于被弱化的地位。與高等教育、基礎(chǔ)教育、職業(yè)教育等教育體系中的其他各階段教育相比,學(xué)前教育發(fā)展嚴(yán)重滯后,成為教育體系中的薄弱環(huán)節(jié)。隨著我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展,社會(huì)公眾對學(xué)前教育的需求日益凸顯,學(xué)前教育的供需矛盾日漸突出,“入園難”“入園貴”的問題已經(jīng)逐步演變?yōu)閲?yán)重的社會(huì)問題,也成為人們詬病教育的主要問題所在。進(jìn)入新的歷史階段,教育公平在我國正逐步由理念走向?qū)嵺`；公共財(cái)政體制也在逐步建立和完善；黨的十六大提出了推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的目標(biāo);依法治國方略深入實(shí)施,社會(huì)主義法治國家穩(wěn)步推進(jìn)；政府職能發(fā)生深刻轉(zhuǎn)變,政府在提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)方面的職能得到強(qiáng)化。在這樣的宏觀背景下,學(xué)前教育的發(fā)展顯得尤為迫切。2007年以來,我國對學(xué)前教育的重視程度明顯提高,中央和省、市各級(jí)財(cái)政加大了對學(xué)前教育的投入。據(jù)統(tǒng)計(jì),2011-2013年,中央財(cái)政已投入學(xué)前教育項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)500億元,地方財(cái)政投入學(xué)前教育的資金達(dá)到1600多億元。在各級(jí)財(cái)政加大學(xué)前教育投入的同時(shí),有一種現(xiàn)象不能不引起重視,那就是在這些投入的背后,并沒有一套完善的法律制度作為保障。各級(jí)政府的投入行為帶有較為明顯的隨意性和應(yīng)景之嫌。如何通過法律制度,進(jìn)一步落實(shí)各級(jí)政府的職責(zé),理順各級(jí)政府之間的關(guān)系,優(yōu)化財(cái)政投入結(jié)構(gòu),提高資金使用效率,完善多渠道的投入機(jī)制,成為迫切需要解決的問題。而要解決這些問題,完善財(cái)政法律制度體系尤為關(guān)鍵。從歷史上來看,建國以來,我國學(xué)前教育的投入大致經(jīng)歷了四個(gè)階段,即以單位為主的分散式的投入階段、社會(huì)化投入為主的多渠道投入階段、市場化的投入階段和公共財(cái)政加大投入的階段。存在的主要問題有：學(xué)前教育投入的財(cái)政法規(guī)建設(shè)嚴(yán)重滯后；現(xiàn)有的學(xué)前教育投入的法律法規(guī)落實(shí)不到位；學(xué)前教育投入的政府責(zé)任不到位；學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)投入總量不足、結(jié)構(gòu)不合理、資金使用效益不高；學(xué)前教育的非均衡發(fā)展戰(zhàn)略導(dǎo)致學(xué)前教育發(fā)展嚴(yán)重不平衡。當(dāng)前世界上一些主要國家和地區(qū),在保障學(xué)前教育投入方面表現(xiàn)出一些共同的趨勢,比如公共財(cái)政加大對學(xué)前教育的投入、通過立法保障政府的投入責(zé)任、建立以政府投入為主的多渠道投入機(jī)制等。為解決當(dāng)前我國學(xué)前教育投入所面臨的突出問題,應(yīng)從實(shí)體性制度和程序性制度兩個(gè)方面,完善我國學(xué)前教育投入的財(cái)政法律制度。實(shí)體性制度包括：第一,強(qiáng)化政府在學(xué)前教育投入方面的主導(dǎo)地位。主要有發(fā)揮財(cái)政投入在學(xué)前教育投入中的主渠道作用；發(fā)揮政府對學(xué)前教育投入的引導(dǎo)作用；發(fā)揮政府對其他投入主體的制約、監(jiān)督作用。第二,合理劃分各級(jí)政府在學(xué)前教育方面的事權(quán)和財(cái)權(quán)。明確各級(jí)政府發(fā)展學(xué)前教育的職責(zé)；增強(qiáng)縣級(jí)政府發(fā)展學(xué)前教育的財(cái)力；強(qiáng)化省級(jí)政府的統(tǒng)籌。第三,財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。建立相對獨(dú)立的教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付體系；完善學(xué)前教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的法律法規(guī)；合理確定學(xué)前教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付規(guī)模；建立科學(xué)的學(xué)前教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的計(jì)算方法。第四,成本合理分擔(dān)的多渠道投入法律制度。適度分離政府職能,推動(dòng)學(xué)前教育投入主體多元化；積極探索多種辦園形式,形成學(xué)前教育投入主體多元化的運(yùn)行機(jī)制；建立學(xué)前教育投入主體多元化的激勵(lì)機(jī)制；完善學(xué)前教育價(jià)格規(guī)制的法律制度。第五,促進(jìn)學(xué)前教育均衡發(fā)展的投入制度。以建設(shè)普惠性幼兒園為重點(diǎn),促進(jìn)園際之間的均衡發(fā)展；財(cái)政投入向貧困地區(qū)和農(nóng)村傾斜,促進(jìn)城鄉(xiāng)學(xué)前教育均衡發(fā)展；加大財(cái)政對民辦教育的扶持力度,促進(jìn)公辦、民辦學(xué)前教育均衡發(fā)展；建立資助體系,促進(jìn)不同家庭背景幼兒學(xué)前教育均衡發(fā)展。程序性制度包括：第一,學(xué)前教育投入預(yù)算制度。解決當(dāng)前預(yù)算制度存在的主要問題,為構(gòu)建學(xué)前教育投入預(yù)算法律制度奠定基礎(chǔ)；改革法定支出政策,提高預(yù)算的整體性；規(guī)范預(yù)算編制程序,提高預(yù)算的科學(xué)性；建立部門預(yù)算制度,規(guī)范學(xué)前教育機(jī)構(gòu)管理。第二,學(xué)前教育投入績效評估制度。明確學(xué)前教育投入績效評估的基本原則,確定評估內(nèi)容,完善評估程序,健全評估法律制度,建立評估指標(biāo)體系。第三,學(xué)前教育投入監(jiān)督制度。健全學(xué)前教育投入監(jiān)督法律體系；充分發(fā)揮多元監(jiān)督主體的作用；加大信息公開力度；建立覆蓋學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)運(yùn)行全過程的監(jiān)督機(jī)制。第四,學(xué)前教育投入法律責(zé)任制度。明確學(xué)前教育投入法律責(zé)任制度的構(gòu)成要件和實(shí)現(xiàn)形式；規(guī)范學(xué)前教育投入法律責(zé)任的追究程序。 

第一章學(xué)前教育投入財(cái)政法保障的理論分析

一、學(xué)前教育及其投入的特點(diǎn)分析

（一）學(xué)前教育的屬性

衡量一項(xiàng)服務(wù)或一件產(chǎn)品是否具有公益性，有兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)：一是這項(xiàng)服務(wù)或者產(chǎn)品是否具有營利性；二是這項(xiàng)產(chǎn)品或服務(wù)是否具有廣泛的受益性，即是否符合公共利益。首先，學(xué)前教育的非營利性特征十分明顯。學(xué)前教育是以培養(yǎng)人為目的的社會(huì)活動(dòng)，作為以政府投入為主的公共產(chǎn)品，非營利性是其基本特征�！吨腥A人民共和國教育法》規(guī)定，任何組織和個(gè)人不得以營利為目的舉辦學(xué)校和其他教育機(jī)構(gòu)；《幼兒園工作規(guī)程》規(guī)定，“幼兒園的經(jīng)費(fèi)應(yīng)按規(guī)定的使用范圍合理開支，是非營利性的社會(huì)組織”�？梢姡菭I利性是學(xué)前教育的顯著特征，也是在法律層面被確認(rèn)的。其次，學(xué)前教育的廣泛受益性是不容置疑的。教育作為有目的、有計(jì)劃、有組織的培養(yǎng)人的活動(dòng)，在經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展中具有基礎(chǔ)性、先導(dǎo)性和全局性的作用，無論是在促進(jìn)人的全面發(fā)展、滿足人自身發(fā)展的需要方面，還是在推進(jìn)社會(huì)全面進(jìn)步、滿足全社會(huì)的共同需要方面，都具有不可取代的作用。教育完全符合公益性的兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)。因此，《中華人民共和國教育法》第一章第七條規(guī)定：“教育活動(dòng)必須符合國家和社會(huì)公共利益。”即使是民辦教育，2002年通過的《中華人民共和國民辦教育促進(jìn)法》也規(guī)定：“民辦教育事業(yè)屬于公益性事業(yè)，是社會(huì)主義教育事業(yè)的組成部分。”國內(nèi)外大量的研究都表明，學(xué)前教育對促進(jìn)兒童個(gè)人能力的發(fā)展、解放婦女勞動(dòng)力、縮小貧富差距、減少貧困人口、營造和諧社會(huì)和促進(jìn)社會(huì)公平等諸多方面都有積極的意義，對社會(huì)、政治、經(jīng)濟(jì)和教育的可持續(xù)發(fā)展具有深遠(yuǎn)的影響。因此，學(xué)前教育的廣泛受益性在實(shí)踐和法律層面都是得到確認(rèn)的。綜上所述，我們不難得出結(jié)論：公益性是學(xué)前教育的本質(zhì)屬性。

2.基礎(chǔ)性是學(xué)前教育的基本屬性

學(xué)前教育的基礎(chǔ)性是學(xué)前教育在整個(gè)教育體系中的地位所決定的。教育是由不同層次、不同類型、不同形態(tài)的教育服務(wù)系統(tǒng)組成的完整體系。盡管不同的歷史階段，不同國家的教育體系內(nèi)涵不盡相同，但一般來說主要包括基礎(chǔ)教育、高等教育、職業(yè)教育等。《中華人民共和國教育法》規(guī)定國家實(shí)行學(xué)前教育、初等教育、中等教育、高等教育的學(xué)校教育制度”。

二、學(xué)前教育投入財(cái)政法保障的理論基礎(chǔ)

（一）公共財(cái)政理論

人類經(jīng)濟(jì)經(jīng)歷了自然經(jīng)濟(jì)、計(jì)劃經(jīng)濟(jì)和市場經(jīng)濟(jì)的演變。與此相對應(yīng)，財(cái)政也經(jīng)歷了家計(jì)財(cái)政、國家財(cái)政和公共財(cái)政三種不同財(cái)政模式的演變。公共財(cái)政是與市場經(jīng)濟(jì)相伴相生的。公共財(cái)政理論早在工業(yè)革命時(shí)期就已萌芽，至今已有200多年的歷史。粗線條地流理西方公共財(cái)政理論的沿革，一般認(rèn)為經(jīng)歷了以下幾個(gè)主要理論形態(tài)：第一個(gè)理論形態(tài)是自由資本主義時(shí)期，以亞當(dāng)斯密為開山鼻祖的古典經(jīng)濟(jì)學(xué)派及其派生出的公共產(chǎn)品理論、福利經(jīng)濟(jì)學(xué)和新福利經(jīng)濟(jì)學(xué)，這是公共財(cái)政理論的萌芽和起始階段；第二個(gè)理論形態(tài)是壟斷資本主義時(shí)期，以凱恩斯主義的國家干預(yù)理論為發(fā)端，以馬斯格雷夫、薩綴爾森、羅賓遜、�？怂�、漢森為代表的新凱恩斯主義，這是公共財(cái)政理論框架形成的時(shí)期；第三個(gè)理論形態(tài)是經(jīng)濟(jì)“滯脹”時(shí)期，以安東尼阿特金森、約瑟夫斯蒂格利茨、詹姆斯布坎南等為代表的貨幣主義、供給學(xué)派、理性預(yù)期學(xué)派、新自由主義以及公共選擇理論為主要形態(tài)的公共財(cái)政理論，這是西方公共財(cái)政理論的成熟時(shí)期。現(xiàn)代公共財(cái)政理論認(rèn)為，由于壟斷、信息不對稱、市場不完全、外部性等因素的影響，市場存在失靈現(xiàn)象，市場機(jī)制也存在分配不公和經(jīng)濟(jì)波動(dòng)的缺陷。由于市場失靈，使得市場機(jī)制在提供公共產(chǎn)品方面存在先天的缺陷，必須依靠外在的力量來彌補(bǔ)這一缺陷。這個(gè)外在的力量就是政府，必須通過相應(yīng)的財(cái)政政策來強(qiáng)化政府在提供公共產(chǎn)品上的責(zé)任。但正如弗里德曼所說：“最好的社會(huì)政策，是不妨礙經(jīng)濟(jì)規(guī)律發(fā)揮作用的政策，是充分利用市場解決問題的政策，而不是硬性取消市場或限制市場機(jī)制的政策。因此，合理的財(cái)政政策還應(yīng)限定政府提供公共產(chǎn)品的范圍。公共財(cái)政就是適應(yīng)這種要求的財(cái)政模式。

改革開放之后，公共財(cái)政理論逐漸走入國門，對我國財(cái)政理論研究和財(cái)政實(shí)踐產(chǎn)生了深刻影響。但真正進(jìn)行理論研究和實(shí)踐探索，是從二十世紀(jì)九十年代，我國提出構(gòu)建公共財(cái)政體制之后才開始的。經(jīng)過十多年的努力，到本世紀(jì)初我國初步形成了具有中國特色的公共財(cái)政理論，主要內(nèi)容包括：把市場失靈作為財(cái)政職能定位的經(jīng)濟(jì)依據(jù)；以公共需要作為財(cái)政支出定位的前提；以公共權(quán)力作為財(cái)政收入定位的法律依據(jù)；把公共選擇作為財(cái)政決策定位的理論依據(jù)。當(dāng)然，由于時(shí)間短暫，我國的公共財(cái)政理論還很不成熟，在很多問題上還處于探索階段，一些重大理論觀念還沒有形成共識(shí)。盡管如此，我國構(gòu)建公共財(cái)政體制的腳步仍在堅(jiān)定前行。

第二章學(xué)前教育投入財(cái)政法保障的實(shí)證分析

博登海默曾經(jīng)說過：‘‘歷史上每一發(fā)展都是由許多同時(shí)發(fā)生、相互影響的因素決定的，而且要衡量其中某個(gè)具體因素所起的作用，往往也是很困難的。”前教育的發(fā)展也莫不如此。一部學(xué)前教育發(fā)展的歷史，就是教育改革與發(fā)展歷史的縮影，也反映了整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)變革的進(jìn)程。要理清中外學(xué)前教育投入的脈絡(luò)，從歷史和現(xiàn)實(shí)中尋找?guī)в幸?guī)律性的東西，就必須深入分析，剝英抽絲，去偽存真。當(dāng)然，這樣做盡管是艱難的，但絕對是有價(jià)值的，因?yàn)橥高^紛繁復(fù)雜的現(xiàn)象，找準(zhǔn)問題的本質(zhì)，能夠?yàn)榻鉀Q現(xiàn)實(shí)中迫切需要解決的問題，提供重要的參考和借鑒。

一、我國學(xué)前教育投入及其財(cái)政法保障的歷史回顧

我國的財(cái)政體制一直處于調(diào)整和變動(dòng)的過程中，其核心在于財(cái)權(quán)的集中與分配。前財(cái)政部部長項(xiàng)懷誠將建國以來我國的財(cái)政體制劃分為三個(gè)階段：第一階段為計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期以“統(tǒng)收統(tǒng)支為基本特征的財(cái)政體制（1949年一1978年）；第二階段為經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時(shí)期的“分灶吃飯”的財(cái)政體制（1979年一1992年；第三階段為社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制下的“分稅制”財(cái)政體制（1993年至今）。教育的投入體制與財(cái)政體制的變革是息息相關(guān)的。與財(cái)政體制改革的三個(gè)階段相適應(yīng)，建國以來的教育財(cái)政投入體制也大致經(jīng)歷了三個(gè)階段：第一階段，1949年到1980年主要實(shí)行的是高度集中的財(cái)政投入和分級(jí)管理的體制，教育財(cái)政投入由中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，中央、省、市、縣分級(jí)管理；第二階段，1980年到1993年實(shí)行的是地方負(fù)責(zé)、分級(jí)管理的體制，教育財(cái)政投入分別由中央和地方負(fù)責(zé)；第三階段，1993年后實(shí)行的是與分稅制相適應(yīng)的多渠道教育投入體制。1993年2月中共中央、國務(wù)院頒發(fā)的《中國教育改革和發(fā)展綱要》提出“要逐步建立以國家財(cái)政撥款為主，輔之以征收用于教育的稅費(fèi)、收取非義務(wù)教育階段學(xué)生學(xué)雜費(fèi)、校辦產(chǎn)業(yè)收入、社會(huì)捐資集資和設(shè)立教育基金等多種渠道籌措教育經(jīng)費(fèi)的體制”，這就是日后通常所說的“財(cái)、費(fèi)、稅、產(chǎn)、社、基”等教育經(jīng)費(fèi)六大來源渠道。這一原則，在此后實(shí)施的《教育法》中也得到了確認(rèn)。直至今日，我國教育的發(fā)展，一直依賴于這種多渠道的投入機(jī)制。

學(xué)前教育的投入也清晰地展示出上述脈絡(luò)。當(dāng)然，因?yàn)閷W(xué)前教育的特殊性，其投入也表現(xiàn)出不同的特點(diǎn)。從建國到現(xiàn)在，我國學(xué)前教育的投入大致經(jīng)歷了以下幾個(gè)階段：

（一）以單位為主的分散式的投入階段

我國首次就學(xué)前教育的經(jīng)費(fèi)渠道和管理辦法予以規(guī)范的文件，是教育部1952年頒發(fā)的《幼兒園暫行規(guī)程草案》。該文件規(guī)定‘縣、市所辦幼兒園的經(jīng)費(fèi)，由縣、市人民政府在地方教育事業(yè)費(fèi)內(nèi)統(tǒng)籌統(tǒng)支。其他公辦和私立幼兒園的經(jīng)費(fèi)，由設(shè)立者或董事會(huì)供給”“市、縣所辦幼兒園經(jīng)費(fèi)的預(yù)算、決算，由市、縣人民政府教育行政部門審核批準(zhǔn)；其他公辦和私立幼兒園經(jīng)費(fèi)的預(yù)算、決算，由設(shè)立者審核決定，并報(bào)地方教育行政部門備案”“幼兒園以收雜費(fèi)、膳費(fèi)為原則（私立幼兒園酌收學(xué)費(fèi)），其具體辦法由各省、市教育行政部門酌情規(guī)定”。

二、我國學(xué)前教育投入財(cái)政法保障存在的問題

從我國建國以來的歷史看，我國學(xué)前教育投入及其財(cái)政法保障難以滿足學(xué)前教育發(fā)展的需要，還存在很多亟待解決的問題。

（一）財(cái)政法規(guī)建設(shè)嚴(yán)重滯后

我國的財(cái)政法規(guī)體系本身尚不健全，現(xiàn)有財(cái)政法體系層級(jí)較低，現(xiàn)階段的財(cái)政法還沒有具體的法律規(guī)范，主要由財(cái)政部制定的規(guī)范性文件和國務(wù)院頒發(fā)的行政法規(guī)及政策性文件組成，由全國人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)制定的法律數(shù)量很少。教育財(cái)政投入的財(cái)政法體系也存在很多問題。學(xué)前教育投入的財(cái)政法規(guī)建設(shè)更為滯后，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

1.現(xiàn)有財(cái)政法體系中，學(xué)前教育的地位沒有得到體現(xiàn)

在我國現(xiàn)行的財(cái)政法體系中，學(xué)前教育沒有受到應(yīng)有的重視。比如，在國家財(cái)政預(yù)算中，直到現(xiàn)在都還沒有學(xué)前教育的單項(xiàng)列支，學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)一直包括在中小學(xué)的教育預(yù)算中。從2007年開始，根據(jù)構(gòu)建公共財(cái)政體制的要求，我國實(shí)施新的政府收支分類體系，包括教育在內(nèi)共分17大類。讓人遺憾的是，在教育一類中仍然沒有學(xué)前教育�？�，學(xué)前教育被列入-3-普通教育一款中。這使得我國學(xué)前教育的財(cái)政投入長期缺少法律保障，主要依賴部門規(guī)章。建國初期，盡管各級(jí)政府通過基本建設(shè)投入、福利費(fèi)、從工會(huì)經(jīng)費(fèi)中幵支、從單位的行政經(jīng)費(fèi)或者企業(yè)管理費(fèi)和事業(yè)費(fèi)中幵支等形式，對各級(jí)各類學(xué)前教育進(jìn)行補(bǔ)貼，但都沒有明確、穩(wěn)定的法律規(guī)定，使得這些補(bǔ)貼措施與地方財(cái)政狀況、地方政府的政策取向以及行政首長的個(gè)人意向密切相關(guān)，學(xué)前教育的財(cái)政投入缺少穩(wěn)定的渠道。

2.在教育財(cái)政法規(guī)體系中，學(xué)前教育的相關(guān)規(guī)定十分欠缺

我國早在1999年就“已初步形成以憲法確立的基本原則為基礎(chǔ)，以教育法為核心，以教育專門法和行政法規(guī)為骨干，以教育規(guī)章和地方性法規(guī)、規(guī)章為主體的有中國特色社會(huì)主義的教育法律體系”。具體來說，就是以《中華人民共和國教育法》為核心的，包括《中華人民共和國義務(wù)教育法》《中華人民共和國高等教育法》《中華人民共和國職業(yè)教育法》及《中華人民共和國民辦教育促進(jìn)法》在內(nèi)的一系列教育法規(guī)。目前，教育法規(guī)定的四個(gè)主要教育階段，只有學(xué)前教育尚未制訂專門的法規(guī)。

第三章構(gòu)建學(xué)前教育投入財(cái)政法保障的實(shí)體性制度體系........89

一、強(qiáng)化政府在學(xué)前教育投入上的主導(dǎo)地位.......89

（一）強(qiáng)化政府在學(xué)前教育投入上的主導(dǎo)地位的依據(jù)......90

（二）強(qiáng)化政府在學(xué)前教育投入上的主導(dǎo)地位的實(shí)現(xiàn)途徑.....95

（三）強(qiáng)化政府在學(xué)前教育投入上的主導(dǎo)地位的具體構(gòu)想.....97

二、合理劃分各級(jí)政府在學(xué)前教育方面的事權(quán)與財(cái)權(quán)....99

（一）我國政府間事權(quán)禾卩財(cái)權(quán)劃分的現(xiàn)狀和問題.....100

（二）合理劃分政府間事權(quán)和財(cái)權(quán)的方法和途徑.....104

（三）合理劃分政府間在學(xué)前教育方面的事權(quán)和財(cái)權(quán)的具體構(gòu)想.......106

第四章構(gòu)建學(xué)前教育投入財(cái)政法保障的程序性制度體系......142

—、學(xué)前教育投入預(yù)算制度..........142

（一）建立學(xué)前教育投入預(yù)算制度的意義......143

（二）我國學(xué)前教育投入預(yù)算制度的現(xiàn)狀.......145

（三）我國學(xué)前教育投入預(yù)算制度的構(gòu)建.........148

第四章構(gòu)建學(xué)前教育投入財(cái)政法保障的程序性制度體系

程序性制度是關(guān)于“怎么做”的制度，規(guī)定制度的流程，體現(xiàn)制度的實(shí)施機(jī)制。學(xué)前教育投入財(cái)政法保障的程序性制度體系，是關(guān)于財(cái)政法如何保障學(xué)前教育投入、需要怎樣的程序、方法和措施的制度體系。龐德曾說，對于當(dāng)今的法律制度來說，最大的問題不在實(shí)體法，而在程序法。改革訴訟程序，是更好地實(shí)現(xiàn)權(quán)利的重要途徑。威廉姆道格拉斯也說：“正是程序決定了法治與恣意的人治之間的基本區(qū)別。”曾經(jīng)擔(dān)任美國最高法院大法官的杰克遜認(rèn)為：“程序的公平性與穩(wěn)定性是自由不可或缺的因素，只要程序適用公平，不偏不倚，嚴(yán)厲的實(shí)體法也可以忍受”。因此，學(xué)前教育投入財(cái)政法保障的程序性制度體系，是更好地保障學(xué)前教育受教育權(quán)的重要制度供給。從學(xué)前教育投入的特點(diǎn)出發(fā)，學(xué)前教育投入財(cái)政法保障的程序制度體系應(yīng)該包括預(yù)算制度、績效評估制度、監(jiān)督機(jī)制和法律責(zé)任制度。

一、學(xué)前教育投入預(yù)算制度

預(yù)算制度是指分配政府預(yù)算權(quán)力，有效、公平地使用財(cái)政資源，實(shí)現(xiàn)權(quán)力機(jī)關(guān)之間相互制衡的一種制度安排。教育預(yù)算是經(jīng)過法定程序制定的、各級(jí)政府和各類教育機(jī)構(gòu)的年度收支計(jì)劃，是財(cái)政資金在教育領(lǐng)域的收入、分配、使用和管理的法定渠道，是財(cái)政預(yù)算的重要組成部分。國家各級(jí)各類教育預(yù)算資金的來源、分配、使用和收支規(guī)模的確定，都需要通過教育預(yù)算來實(shí)現(xiàn)。預(yù)算法律制度在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域具有“憲法性法律”的地位，具有權(quán)利保障性、財(cái)富分配性和民生促進(jìn)性的特點(diǎn)。因此，預(yù)算制度是學(xué)前教育投入財(cái)政法保障中最為重要的程序制度。

結(jié)論

投入不足是制約學(xué)前教育發(fā)展的首要問題。從學(xué)前教育的準(zhǔn)公共產(chǎn)品屬性看，學(xué)前教育投入應(yīng)納入公共財(cái)政的范疇；從歷史上看，我國學(xué)前教育的投入過分強(qiáng)調(diào)社會(huì)力量的作用，甚至一度陷入了市場化的泥淖，政府“缺位”現(xiàn)象嚴(yán)重；從當(dāng)前國際上一些主要國家和地區(qū)的做法看，強(qiáng)調(diào)政府責(zé)任、加大公共財(cái)政對學(xué)前教育的投入也是普遍趨勢。因此，要保障學(xué)前教育的投入，首先要確保政府投入責(zé)任到位，以更好地發(fā)揮主導(dǎo)作用。這就需要通過完善財(cái)政法律制度，明確各級(jí)政府在學(xué)前教育投入方面的責(zé)任；進(jìn)一步理順各級(jí)政府關(guān)系，明確各自在學(xué)前教育方面的事權(quán)和財(cái)權(quán)；完善轉(zhuǎn)移支付制度，調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，提高財(cái)政資金的使用效率。

同時(shí)，學(xué)前教育作為準(zhǔn)公共產(chǎn)品，不可能也沒必要全部由政府負(fù)責(zé)投入，有必要建立起多渠道的投入機(jī)制。在這方面，也需要建立相關(guān)財(cái)政法律制度，調(diào)整投入主體之間的關(guān)系，特別是充分調(diào)動(dòng)社會(huì)力量投入學(xué)前教育的積極性，依法保障各類投入主體的權(quán)益，規(guī)范投資行為。在加大學(xué)前教育投入的過程中，還要注意避免走過去非均衡發(fā)展的老路，要充分發(fā)揮財(cái)政法的調(diào)控功能，促進(jìn)學(xué)前教育均衡發(fā)展。同時(shí)，要解決當(dāng)前學(xué)前教育投入上存在的問題，必須規(guī)范政府財(cái)政行為，合理調(diào)節(jié)財(cái)政收支關(guān)系，這就要建立和完善預(yù)算制度、績效評估制度、監(jiān)督機(jī)制和法律責(zé)任制度，以保證學(xué)前教育持續(xù)、健康、均衡發(fā)展。

重視學(xué)前教育的發(fā)展，在我國還是近幾年的事情，學(xué)前教育的投入問題，無論在理論上還是實(shí)踐上都還處于起步階段，將學(xué)前教育的投入問題納入財(cái)政法的視野更沒有先例。本文力圖提出完善學(xué)前教育投入財(cái)政法保障的具體制度建議，以期解決當(dāng)前學(xué)前教育投入中的突出問題。由于能力和水平所限，研究還僅僅是個(gè)初步的探索，相信隨著投入的不斷加大，會(huì)有更多、更深入的研究成果出現(xiàn)，我國學(xué)前教育必將在完善的財(cái)政法律制度保障下，迎來發(fā)展的黃金期。
 

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