本文選題：中期預(yù)算　切入點：年度預(yù)算　出處：《中央財經(jīng)大學(xué)》2016年博士論文

【摘要】：隨著我國財政支出需求大幅增加,以及政府債務(wù)風(fēng)險和養(yǎng)老金風(fēng)險日益加大,我國財政可持續(xù)性正面臨著越來越嚴(yán)峻的挑戰(zhàn),這使得對預(yù)算資源投入予以強制性約束成為必要。然而,無論是國民經(jīng)濟和社會發(fā)展五年規(guī)劃,還是現(xiàn)行的年度預(yù)算機制,包括2015年開始實施的中期財政規(guī)劃,在構(gòu)建預(yù)算資源投入約束機制方面都存在著明顯的不足。從目前的理論探索以及世界各國的實踐經(jīng)驗來看,中期預(yù)算對于構(gòu)建預(yù)算資源投入約束機制都是較好的選擇。然而,成功實施中期預(yù)算的約束條件非�？量�,不僅在政策層面要求中長期內(nèi)宏觀經(jīng)濟形勢相對平穩(wěn),中長期財政收支可以較為準(zhǔn)確地進行預(yù)測,宏觀經(jīng)濟政策及財政政策相對穩(wěn)定明確,同時在技術(shù)層面還要求與年度預(yù)算實現(xiàn)良好的銜接與互動。對于實施中期預(yù)算的必要性、約束條件與效果,已有眾多學(xué)者進行了相關(guān)研究。但是,對于中期預(yù)算實施極為重要且必須解決的基礎(chǔ)性與關(guān)鍵性問題,即中期預(yù)算與年度預(yù)算之間的銜接問題,目前學(xué)術(shù)界的探討尚不系統(tǒng)。本文通過對國內(nèi)外文獻的研究與梳理,發(fā)現(xiàn)學(xué)術(shù)界的爭議焦點主要是集中在解決方案的選擇:一是將中期預(yù)算嵌入到年度預(yù)算(即“嵌入型”中期預(yù)算),二是通過中期預(yù)算對年度預(yù)算進行嚴(yán)格約束(即“約束型”中期預(yù)算)。然而這兩種方案都存在著難以解決的問題:一方面,“嵌入型”中期預(yù)算缺乏足夠的法律約束力,在制度上存在著巨大的隱患;另一方面,依據(jù)《國務(wù)院關(guān)于實行中期財政規(guī)劃管理的意見》(國發(fā)[2015]3號)的要求所編制的中期財政規(guī)劃,難以對具有法律約束力且剛性增長的年度預(yù)算進行有效約束。因此,探尋建立科學(xué)可行的中期預(yù)算與年度預(yù)算聯(lián)動機制,并對中期預(yù)算與年度預(yù)算的關(guān)系在法律上加以進一步明確,使中期預(yù)算對年度預(yù)算具有必要的約束力,不但可以保障中期預(yù)算的成功實施,而且可以有效克服年度預(yù)算存在的不足,從而實現(xiàn)整個預(yù)算管理體制改革的目標(biāo)。我國片面依靠行政機關(guān)推動中期預(yù)算改革,加之存在著預(yù)算透明度不夠高、稅收的法律約束力不夠強、若干尚未完全脫鉤的重點支出對預(yù)算支出的硬約束等問題,都成為未來實施中期預(yù)算與年度預(yù)算聯(lián)動機制的主要障礙。探索建立中期預(yù)算與年度預(yù)算聯(lián)動機制的主要目的,就是以構(gòu)建具有約束力的中期預(yù)算為突破口,進而系統(tǒng)地解決上述問題�；谏鲜稣J識,本文提出了以體制機制和政策創(chuàng)新為原動力,推動國民經(jīng)濟和社會發(fā)展五年規(guī)劃、五年立法規(guī)劃、中期預(yù)算在時間、目標(biāo)、任務(wù)、體制機制和政策相銜接,實現(xiàn)中期預(yù)算與年度預(yù)算的科學(xué)聯(lián)動,使這些要素有效構(gòu)成國家規(guī)劃管理現(xiàn)代化的重要基礎(chǔ)。為了實現(xiàn)中期預(yù)算與國民經(jīng)濟和社會發(fā)展五年規(guī)劃、五年立法規(guī)劃的有效銜接,本文運用系統(tǒng)動力學(xué)與運籌學(xué)的研究方法,設(shè)計出五年中期預(yù)算與年度預(yù)算聯(lián)動機制的模型。理論上,中期預(yù)算與年度預(yù)算聯(lián)動機制運行最理想的狀態(tài),是實現(xiàn)年度預(yù)算的運行與中期預(yù)算的設(shè)計完全吻合。然而在現(xiàn)實中,年度預(yù)算的運行與中期預(yù)算的設(shè)計完全吻合是一個小概率事件,更多的情況是年度預(yù)算與中期預(yù)算在數(shù)量和結(jié)構(gòu)上會出現(xiàn)一定程度的偏差。例如,五年年度預(yù)算收支規(guī)模的實際執(zhí)行結(jié)果通常會大于或小于五年中期預(yù)算收支規(guī)模。因此,需要通過政策、法律法規(guī)進行不斷的修正,盡可能地縮小這種偏差,避免出現(xiàn)嚴(yán)重偏離的情況,從而確保中期預(yù)算與年度預(yù)算聯(lián)動機制的運行能達到一個較優(yōu)的狀態(tài)。基于理論分析的結(jié)果,本文提出了構(gòu)建我國中期預(yù)算與年度預(yù)算聯(lián)動機制在行政、政策與立法方面的建議。第一,建議政府研究和發(fā)布《經(jīng)濟和財政展望報告》、《預(yù)算政策報告》、《政府債務(wù)管理報告》、《預(yù)算指南》、《部門五年規(guī)劃》和《部門績效報告》;第二,建議我國各級政府借鑒我國現(xiàn)行的“自上而下”與“自下而上”相結(jié)合的年度預(yù)算編制方法,編制《部門中期預(yù)算》;第三,建議政府各職能部門基于中期預(yù)算的設(shè)計指標(biāo)要求,在年度預(yù)算中設(shè)置部門預(yù)算支出的上限;第四,建議政府各職能部門按照《預(yù)算法》的要求嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算,同時賦予這些部門一定限額超支的權(quán)利;第五,為了確保中期預(yù)算與年度預(yù)算聯(lián)動機制的建立,建議構(gòu)建我國中期預(yù)算與年度預(yù)算聯(lián)動的法律與政策保障機制,包括由中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組保障中期預(yù)算與年度預(yù)算聯(lián)動機制,確立全國人大在財政立法中的主導(dǎo)地位,修正和制定與中期預(yù)算相關(guān)的法律法規(guī),推動國民經(jīng)濟和社會發(fā)展五年規(guī)劃與五年立法規(guī)劃、政府任期相銜接等。本文的創(chuàng)新點主要包括以下內(nèi)容:(1)本文提出了構(gòu)建中期預(yù)算與年度預(yù)算聯(lián)動機制的理論模型以及相應(yīng)的政策建議,進而為探索解決中期預(yù)算對年度預(yù)算約束力不夠的問題提出了新的路徑。目前,學(xué)術(shù)界和業(yè)界針對中期預(yù)算對年度預(yù)算缺乏約束力的問題,提出了有關(guān)建立“嵌入型”中期預(yù)算和“約束型”中期預(yù)算的觀點與政策建議。這些建議對上述問題的解決均不同程度地存在針對性不夠、約束力不強的問題。特別是在我國現(xiàn)行的法律框架內(nèi),中期財政規(guī)劃由于不需要立法機關(guān)的批準(zhǔn),因而不具有法律約束力。因此,探尋中期預(yù)算與年度預(yù)算之間的聯(lián)動機制,使中期預(yù)算對年度預(yù)算具有必要的約束力,是實現(xiàn)中期預(yù)算改革目標(biāo)、完善年度預(yù)算制度與機制的重要前提條件。(2)本文提出的將國民經(jīng)濟和社會發(fā)展五年規(guī)劃、全國人大的五年立法規(guī)劃與中期預(yù)算相互銜接的觀點具有重要的理論意義和實際參考價值。目前,中期財政規(guī)劃、國民經(jīng)濟和社會發(fā)展五年規(guī)劃、全國人大的五年立法規(guī)劃,在時間、目標(biāo)、任務(wù)、體制機制和政策等方面都難以銜接。本文提出的以體制機制和政策創(chuàng)新為原動力,推動國民經(jīng)濟和社會發(fā)展五年規(guī)劃、全國人大的五年立法規(guī)劃與中期預(yù)算,在時間、目標(biāo)、任務(wù)、體制機制和政策等方面相互銜接,不僅在實踐上有利于實現(xiàn)中期預(yù)算與年度預(yù)算的科學(xué)有機聯(lián)動,而且對于探索構(gòu)建我國國家規(guī)劃管理現(xiàn)代化體系也具有重要的理論意義。(3)本文運用系統(tǒng)動力學(xué)、運籌學(xué)等方法來研究中期預(yù)算建設(shè)問題,是一種新的嘗試。目前,國內(nèi)外學(xué)者多偏重于用計量經(jīng)濟學(xué)、博弈論等現(xiàn)代經(jīng)濟學(xué)的方法,建立預(yù)算模型,對中期預(yù)算進行實證研究和規(guī)范分析。由于本文的研究對象是中期預(yù)算與年度預(yù)算聯(lián)動機制,重點是剖析中期預(yù)算與年度預(yù)算之間的銜接問題與工作原理。通過對相關(guān)研究文獻的查新,本文采用系統(tǒng)動力學(xué)、運籌學(xué)等跨學(xué)科的研究方法,對中期預(yù)算與年度預(yù)算聯(lián)動機制進行研究,據(jù)此構(gòu)建了中期預(yù)算與年度預(yù)算聯(lián)動機制的系統(tǒng)動力學(xué)等模型,這是研究方法上的一種新的嘗試。
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【學(xué)位授予單位】：中央財經(jīng)大學(xué)
【學(xué)位級別】：博士
【學(xué)位授予年份】：2016
【分類號】：F812.3
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本文編號：1708374