【摘要】 2010年我省在全省縣級以上行政機(jī)關(guān)推行行政績效管理、行政成本控制、行政行為監(jiān)督、行政能力建設(shè)的“效能政府”四項(xiàng)制度，且省政府將行政績效管理制度的具體實(shí)施安排由省審計(jì)廳牽頭。因此，提高政府和公共機(jī)構(gòu)的管理績效，不同領(lǐng)域、不同行業(yè)績效審計(jì)問題已成為當(dāng)前我省各級審計(jì)機(jī)關(guān)的重要任務(wù)。《云南省審計(jì)廳2011年至2015年審計(jì)工作發(fā)展規(guī)劃》中指出：“全面開展績效審計(jì)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)型和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，推動擴(kuò)大有效投資，重點(diǎn)關(guān)注財(cái)政資金和公共資源管理活動的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性，同時進(jìn)一步關(guān)注社會效益和生態(tài)效益，促進(jìn)建設(shè)資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會。積極推進(jìn)行政績效審計(jì)，促進(jìn)建立健全政府部門績?nèi)Ч芾砗拓?zé)任追究制度。……”按照《審計(jì)署2008年—2012年審計(jì)工作發(fā)展規(guī)劃》要求,云南省審計(jì)廳積極開展了不同領(lǐng)域和不同行業(yè)相關(guān)資金和項(xiàng)目的績效審計(jì),其中:2009、2010年就分別對我省固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目貸款貼息資金、我省企業(yè)技術(shù)改造項(xiàng)目貸款貼息資金開展了績效審計(jì)，審計(jì)中我們意識到財(cái)政貼息是政府為支持特定領(lǐng)域的發(fā)展，根據(jù)宏觀經(jīng)濟(jì)形勢和政策目標(biāo)，對某些領(lǐng)域或項(xiàng)目的貸款利息在一定時期內(nèi)給予部分（或全部）補(bǔ)貼的政策。財(cái)政貼息政策具有很強(qiáng)的杠桿作用，政府可以利用貼息政策，支付較少的資金拉動較大的投資。我們以為省政府科學(xué)決策服務(wù)為目標(biāo)，將審計(jì)側(cè)重點(diǎn)放在評價貼息政策執(zhí)行效果等方面，通過分析審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問題，揭示貼息資金管理體制、機(jī)制上存在的缺陷并建議政府加以改進(jìn)。通過審計(jì)，不僅揭露和糾正了相關(guān)部門在執(zhí)行該項(xiàng)政策中存在的重大違法違規(guī)行為，得到了省委、省政府領(lǐng)導(dǎo)的高度重視和政府有關(guān)部門的充分肯定，而且從宏觀和全局揭露了制度性缺陷，從更高層次提出解決問題的辦法，有力地推動了云南省固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目貸款貼息政策和云南省企業(yè)技改貼息政策的完善修改，促進(jìn)了政策的落實(shí)，為推進(jìn)法治政府建設(shè)、完善財(cái)經(jīng)制度，充分發(fā)揮了審計(jì)建設(shè)性作用。目前我省的財(cái)政貼息資金已運(yùn)用到很多領(lǐng)域，對我省產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)及工業(yè)企業(yè)的可持續(xù)發(fā)展以及鼓勵民間資本支持我省建設(shè)以及創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會，維護(hù)社會穩(wěn)定等有著“四兩撥千斤”的重要作用。貼息資金的使用效果直接影響著我省社會的穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展，因此，也是我省各級審計(jì)機(jī)關(guān)開展績效審計(jì)的重點(diǎn)領(lǐng)域。在審計(jì)中我們借鑒和參考了國際、國內(nèi)“政府績效審計(jì)”的理論和實(shí)踐。同時也發(fā)現(xiàn),關(guān)于“政府績效審計(jì)”（其中也包括了對財(cái)政支出及各專項(xiàng)資金的績效評估等內(nèi)容），我們有很多國際、國內(nèi)理論體系及較多的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)可借鑒,但對“貼息資金”，財(cái)政支出中特定類別的支出，由于目前各省經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同，補(bǔ)貼對象、形式不同，專門針對財(cái)政貼息資金績效審計(jì)的可供借鑒的具體實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)有限。我們通過對固定資產(chǎn)貼息資金、技改貼息資金的績效審計(jì)實(shí)踐，推動和促進(jìn)政府完善了我省相關(guān)的財(cái)政貼息政策，使之發(fā)揮了其應(yīng)有的作用。因此我認(rèn)為有必要將我們在審計(jì)實(shí)踐中遇到的困難、取得的經(jīng)驗(yàn)和成效進(jìn)行總結(jié)和梳理，并上升到理論的高度。通過對云南省財(cái)政貼息資金績效審計(jì)中存在的困難、問題及如何推進(jìn)我省財(cái)政貼息資金績效審計(jì)的途徑進(jìn)行思考、提煉和研究，透過對財(cái)政貼息資金等財(cái)政專項(xiàng)資金的績效審計(jì)來找尋我省財(cái)政貼息專項(xiàng)資金績效審計(jì)的一般規(guī)律、技術(shù)方法和相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，可對財(cái)政貼息資金績效審計(jì)理論和實(shí)踐進(jìn)行適當(dāng)補(bǔ)充。也可為其他地區(qū)開展財(cái)政貼息資金績效審計(jì)提供理論依據(jù)和實(shí)踐操作參考。

導(dǎo)    論 

一、研究背景與意義 
（一）研究背景 
中國特色績效審計(jì)要在真實(shí)、合法的基礎(chǔ)上開展。審計(jì)機(jī)關(guān)對重大違法違規(guī)問題要毫不放過，過去如此、現(xiàn)在如此、將來也要如此，要充分揭露、深入查處，要加大對重大違法違規(guī)案件線索的揭露和查處力度。當(dāng)今的世界審計(jì)處于以績效審計(jì)為中心的現(xiàn)代審計(jì)階段，是政府審計(jì)的發(fā)展方向。績效審計(jì)在一個國家和地區(qū)的重視和運(yùn)用程度，已經(jīng)成為衡量該國或地區(qū)審計(jì)發(fā)展水平及審計(jì)是否具有活力的重要標(biāo)志。從世界審計(jì)歷史看，績效審計(jì)出現(xiàn)于 20 世紀(jì) 40 年代中期，在 20 世紀(jì) 70 至 80 年代得到較快發(fā)展，20 世紀(jì) 90年代完成了傳統(tǒng)財(cái)務(wù)審計(jì)向以績效審計(jì)為中心的轉(zhuǎn)變。但是，績效審計(jì)的發(fā)展存在不均衡性�？傮w來看，實(shí)施績效審計(jì)較早的國家和地區(qū)，一般處于世界經(jīng)濟(jì)領(lǐng)先行列，比如北美的加拿大、美國，西歐的英國和北歐的瑞典等。我國 20 世紀(jì)80 年代初建立了中國的審計(jì)制度，1983 年 9 月在全國各地相繼成立政府審計(jì)部門，我國績效審計(jì)的研究在此之后才正式開始。1991 年全國審計(jì)工作會議上，審計(jì)署首次提出：“在開展財(cái)務(wù)審計(jì)的同時，逐步向檢查有關(guān)內(nèi)部控制制度和效益審計(jì)方面延伸。”2000 年加入 WTO 以后，我國審計(jì)界開始思考：中國如何開展績效審計(jì)，如何與國際接軌，如何付諸實(shí)踐。 隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，改革開放的逐步深化，政府職能的轉(zhuǎn)變，特別是黨的十六屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》，明確提出要進(jìn)一步健全公共財(cái)政體制，公共管理部門積極開展了績效管理；而公眾參政議政的意識和能力也日益增強(qiáng)，社會公眾越來越關(guān)注各級政府管理、分配、使用公共資源的績效問題，這就要求國家審計(jì)機(jī)關(guān)對政府財(cái)政收支進(jìn)行績效審計(jì)。
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二、研究文獻(xiàn)綜述 
國外開展財(cái)政績效審計(jì)的經(jīng)驗(yàn)對我國具有重要的借鑒意義，通過對國外開展財(cái)政績效審計(jì)的狀況的了解、學(xué)習(xí)對促進(jìn)完善國家治理、加強(qiáng)我國財(cái)政績效審計(jì)和財(cái)政支出績效審計(jì)的規(guī)范有較強(qiáng)的理論和實(shí)踐指導(dǎo)意義。財(cái)政貼息是財(cái)政支出的一種。財(cái)政貼息是用有限的財(cái)政資金帶動更多的社會投資和銀行貸款以發(fā)展社會經(jīng)濟(jì)、貫徹政府政策意圖的一項(xiàng)重要措施。它具有很強(qiáng)的杠桿作用，政府可以利用貼息政策，支付較少的資金拉動較大的投資。財(cái)政貼息資金的績效審計(jì)主要是“跟進(jìn)”貼息政策的落實(shí)。目前針對貼息資金績效審 計(jì)的具體實(shí)踐成果不多，但財(cái)政貼息資金績效審計(jì)的理論研究基礎(chǔ)是財(cái)政績效審計(jì)研究。財(cái)政績效審計(jì)的經(jīng)驗(yàn)、技術(shù)和方法對財(cái)政貼息資金績效審計(jì)的實(shí)踐有著重要的參考和借鑒價值。  “績效審計(jì)”這一概念首次阿見于 1948 年 3 月阿瑟•肯特在美國《內(nèi)部審計(jì)師》雜志發(fā)表的“經(jīng)營審計(jì)”一文。1953 年公布的《英國國家審計(jì)法》對績效審計(jì)的定義為：“檢查某一組織為履行其職能而使用所掌握資源的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果情況”。
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第一章 財(cái)政貼息政策及績效審計(jì)的一般理論概述 

第一節(jié)  財(cái)政貼息政策的一般理論概述 
一、財(cái)政貼息及政策的涵義界定 
通過審計(jì)，不僅揭露和糾正了相關(guān)部門在執(zhí)行該項(xiàng)政策中存在的重大違法違規(guī)行為，得到了省委、省政府領(lǐng)導(dǎo)的高度重視和政府有關(guān)部門的充分肯定，而且從宏觀和全局揭露了制度性缺陷，從更高層次提出解決問題的辦法，有力地推動了云南省固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目貸款貼息政策和云南省企業(yè)技改貼息政策的完善修改，促進(jìn)了政策的落實(shí)，為推進(jìn)法治政府建設(shè)、完善財(cái)經(jīng)制度，充分發(fā)揮了審計(jì)建設(shè)性作用。財(cái)政貼息，亦稱"利息補(bǔ)貼"。它是指國家財(cái)政對使用某些規(guī)定用途的銀行貸款的企業(yè)，就其支付的貸款利息提供的補(bǔ)貼。  財(cái)政貼息實(shí)質(zhì)上等于財(cái)政代替企業(yè)向銀行支付利息。財(cái)政貼息是用有限的財(cái)政資金帶動更多的社會投資和銀行貸款以發(fā)展社會經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目、貫徹政府政策意圖的一項(xiàng)重要措施。  財(cái)政貼息是財(cái)政補(bǔ)貼的一種重要形式。它具有政策性融資的杠桿功能，能夠發(fā)揮拉動社會投資，引導(dǎo)資金流向，分散財(cái)政投資風(fēng)險的宏觀調(diào)控作用。對于財(cái)政貼息的運(yùn)作原理，可通過以下例子說明：如果金融機(jī)構(gòu)年貸款利率水平為12% ，某一項(xiàng)目需要資金 10 億元，卻只能承擔(dān) 2%的年利率，按照市場機(jī)制運(yùn)作的原理，它無法從商業(yè)性貸款渠道得到所需資金。但若有財(cái)政承擔(dān)另外 10%的年利息，對于貸款方來說，便可以得到 12% 的一般利率，從而愿意向項(xiàng)目提供資金。這樣財(cái)政不僅有效的支持了該項(xiàng)目的建設(shè)，而且用 10%的貼息資金引導(dǎo)了相當(dāng)于 100%的社會資金的使用方向，杠桿效應(yīng)高達(dá) 10 倍。
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第二節(jié)  財(cái)政貼息資金績效審計(jì)的一般理論概述 
一、財(cái)政貼息資金績效審計(jì)的概念 
政府績效審計(jì)是政府績效管理的重要組成部分，審計(jì)的基本功能決定了政府績效審計(jì)在改善政府績效管理中的雙重作用：一方面發(fā)揮批判性作用，揭示和查處政府績效管理中存在的問題;另一方面發(fā)揮建設(shè)性作用，在揭示和查處問題的基礎(chǔ)上，提出改進(jìn)績效的建議。開展績效審計(jì)是我國審計(jì)機(jī)關(guān)的法定職責(zé)，加強(qiáng)政府績效管理是我國行政體制改革的重要目標(biāo)。財(cái)政貼息資金是財(cái)政資金的組成部分，對財(cái)政貼息資金的績效審計(jì)屬于對財(cái)政專項(xiàng)資金的績效審計(jì)，其概念和意義與政府績效審計(jì)一致。現(xiàn)在大多數(shù)國家的政府審計(jì)都是由財(cái)務(wù)審計(jì)和績效審計(jì)這兩種基本的審計(jì)類型構(gòu)成的，而且對于一些西方發(fā)達(dá)國家來說，績效審計(jì)已經(jīng)成為當(dāng)代政府審計(jì)的主流形式。把績效審計(jì)正式作為國家審計(jì)機(jī)關(guān)的法定職責(zé)，大規(guī)模、有意識地開展績效審計(jì)卻是始于 20 世紀(jì) 70 年代。1977 年，最高審計(jì)機(jī)關(guān)國際組織第九屆國際大會通過的《利馬宣言——審計(jì)規(guī)則指南》，對當(dāng)時新興的績效審計(jì)給予了充分的肯定，明確指出，“最高審計(jì)機(jī)關(guān)的傳統(tǒng)工作任務(wù)是審計(jì)財(cái)務(wù)管理與會計(jì)賬目、會計(jì)工作是否符合法律和規(guī)章制度。除了這種重要性和意義都不容置疑的財(cái)務(wù)審計(jì)之外，還有另一種同等重要的審計(jì)——績效審計(jì)——即對公共當(dāng)局的績效、經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性進(jìn)行的審計(jì)。”
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第三章 推進(jìn)我省財(cái)政貼息資金績效審計(jì)的思路與路徑.......... 40 
一、推進(jìn)我省財(cái)政貼息資金績效審計(jì)的總體思路........... 40 
二、推進(jìn)我省財(cái)政貼息資金績效審計(jì)的路徑............. 40 
結(jié)    語.......... 44

第三章 推進(jìn)我省財(cái)政貼息資金績效審計(jì)的思路與路徑 

一、推進(jìn)我省財(cái)政貼息資金績效審計(jì)的總體思路 
按照審計(jì)工作“二十字”方針作好我省財(cái)政貼息資金績效審計(jì)工作；運(yùn)用現(xiàn)代信息技術(shù)提高績效審計(jì)質(zhì)量；提高績效審計(jì)成果運(yùn)用水平。 對于貼息資金績效審計(jì)而言，專項(xiàng)資金績效審計(jì)在我國正逐步推廣，由于財(cái)政專項(xiàng)資金內(nèi)容、范圍較廣，貼息資金只是專項(xiàng)資金中的一部分，目前，開展財(cái)政貼息資金專項(xiàng)審計(jì)的地區(qū)不多，一方面，目前我國審計(jì)處于財(cái)務(wù)收支為主，財(cái)務(wù)審計(jì)與績效審計(jì)共同發(fā)展階段，審計(jì)人員注重財(cái)政資金在籌集使用過程中是否存在貪污、擠占挪用行為，資金是否按規(guī)定用途使用，即傳統(tǒng)的真實(shí)性審計(jì)。另一方面，審計(jì)結(jié)果要得到政府重視也導(dǎo)致審計(jì)關(guān)注度與各地政府首長的關(guān)注度相連。因此，對各類財(cái)政專項(xiàng)資金的績效審計(jì)也包括貼息資金績效審計(jì)也在摸索之中。針對財(cái)政體制問題，我們審計(jì)中應(yīng)重點(diǎn)揭露管理不善，決策失誤造成的嚴(yán)重?fù)p失浪費(fèi)和國有資產(chǎn)流失等重大問題，從改善資金管理、提高資金使用效益、減少違法違規(guī)問題入手，因此，財(cái)政貼息資金績效審計(jì)要求審計(jì)內(nèi)容包括：貼息政策評估、決策審查、資金管理、使用效果，最終要落腳到財(cái)政體制、財(cái)政管理、財(cái)政制度、政府行為、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等方面。
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結(jié)  語 
政府績效審計(jì)是政府績效管理的重要組成部分，審計(jì)的基本功能決定了政府績效審計(jì)在改善政府績效管理中的雙重作用：一方面發(fā)揮批判性作用，揭示和查處政府績效管理中存在的問題;另一方面發(fā)揮建設(shè)性作用，在揭示和查處問題的基礎(chǔ)上，提出改進(jìn)績效的建議。開展績效審計(jì)是我國審計(jì)機(jī)關(guān)的法定職責(zé)，也是提升審計(jì)機(jī)關(guān)在國家治理中地位的途徑。按照《審計(jì)署 2008 年—2012 年審計(jì)工作發(fā)展規(guī)劃》要求,云南省審計(jì)廳積極開展了不同領(lǐng)域和不同行業(yè)相關(guān)資金和項(xiàng)目的績效審計(jì),其中:2009、2010 年就分別對我省固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目貸款貼息資金、我省企業(yè)技術(shù)改造項(xiàng)目貸款貼息資金開展了績效審計(jì)，審計(jì)中我們意識到財(cái)政貼息是政府為支持特定領(lǐng)域的發(fā)展，根據(jù)宏觀經(jīng)濟(jì)形勢和政策目標(biāo)，對某些領(lǐng)域或項(xiàng)目的貸款利息在一定時期內(nèi)給予部分（或全部）補(bǔ)貼的政策。財(cái)政貼息政策具有很強(qiáng)的杠桿作用，政府可以利用貼息政策，支付較少的資金拉動較大的投資。我們以為省政府科學(xué)決策服務(wù)為目標(biāo)，將審計(jì)側(cè)重點(diǎn)放在評價貼息政策執(zhí)行效果等方面，通過分析審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問題，揭示貼息資金管理體制、機(jī)制上存在的缺陷并建議政府加以改進(jìn)。
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本文編號：10246