本文關鍵詞：國際法規(guī)制食品安全的發(fā)展趨勢，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。

國際法規(guī)制食品安全的發(fā)展趨勢（上）

產生日期：2014-05-14　　 來源：《中國衛(wèi)生政策研究》2014年第2期 

摘要：隨著食品污染事件在全球各地頻繁爆發(fā)，食品安全的國際法規(guī)制越來越受到重視。目前，國際 法規(guī)制食品安全呈現出如下的發(fā)展趨勢：公共衛(wèi)生安全、人權保障和市場監(jiān)管三種進路齊頭并進；國際硬法與國際軟法并重；跨國公司、非政府組織、社會公眾和新聞媒體在食品安全治理中負有責任，并日益發(fā)揮重要作用；食品安全的全球治理框架與治理網絡正在形成。

　　關鍵詞：國際法，規(guī)制，食品安全

　　近年來，食品污染事件在全球各地頻繁爆發(fā)，嚴重危害公眾健康。這一方面引發(fā)人們對食品安全問題的普遍擔憂與恐慌，嚴重挫傷民眾對各國食品安全監(jiān)管當局的信心；另一方面也迫使各國政府不得不重視食品安全問題，投入更多的人力、物力和財力加強對食品安全的監(jiān)控與治理。其中，利用跨國的立法與準立法機制，加強各國在食品安全問題上的全球合作，成為國際社會治理食品安全問題的重要舉措。隨著食品安全全球治理運動的興起，國際法在規(guī)制食品安全中發(fā)揮著越來越重要的作用。

　　1　公共衛(wèi)生安全、人權保障與市場監(jiān)管三種進路齊頭并進

　　國際法規(guī)制食品安全的三種進路分別為：公共衛(wèi)生安全、人權保障和市場監(jiān)管。其中，公共衛(wèi)生安全的進路發(fā)展最早，而人權保障的進路發(fā)展最晚。

　　1.1　公共衛(wèi)生安全進路

　　在過去的數十年中，食源性疾病的嚴重爆發(fā)在世界各大洲均有文獻記載。世界衛(wèi)生組織（World Health Ognization，WHO）早在成立之初，就開始關注食源性疾病對公眾健康的嚴重危害，做了一些預防與控制工作，并取得了一定效果。20世紀90年代以來，隨著全球食品生產運輸—消費模式的改變，食源性疾病在各國頻繁爆發(fā)，并迅速在全球各地傳播，引發(fā)全球食品安全危機。為了應對食源性疾病帶來的重大挑戰(zhàn)，世界衛(wèi)生組織調整戰(zhàn)略，采取了一系列應對措施，加強對食源性疾病的風險管理。

　　2005年新修訂的《國際衛(wèi)生條例》（2005）為國際社會監(jiān)測與防控食源性疾病提供了法律框架�！秶H衛(wèi)生條例》（2005）不僅強化了傳染病（包括食源性疾�。﹪H控制領域的法治主義秩序，更從根本上展示出一種世界衛(wèi)生組織主導下的前攝性風險管理模式，標志著傳染病控制國際法的重心從檢疫協調轉移到了全球監(jiān)測。[1]《國際衛(wèi)生條例》（2005）制訂了一系列新的規(guī)定，，以支持現有的全球傳染病爆發(fā)預警和應對體系，并要求各國改進針對公共衛(wèi)生事件的國際監(jiān)測和報告機制以及加強各國的監(jiān)測與應對能力。其中，有關食品安全治理的最重要舉措就是規(guī)定各國應通過國際食品安全管理機構網絡（The International Food Safety Authorities Network， IN－FOSAN）和《國際衛(wèi)生條例》國家聯絡點向世界衛(wèi)生組織通報食源性疾病的爆發(fā)情況，并在世界衛(wèi)生組織的牽頭下利用其提供的平臺進行食源性疾病的信息交流、情報共享和技術援助等，以提高國際社會應對食源性疾病的能力。

　　1.2　人權保障進路

　　食用安全的食品是保障生命與身體健康的前提條件，因此，食品安全問題是一個人權問題。1948年《世界人權宣言》第二十五條第一款規(guī)定“人人有權享受為維持他本人和家屬的健康和福利所需的生活水準，包括食物、衣著、住房、醫(yī)療和必要的社會服務；……�！�1966年《經濟、社會、文化權利國際公約》第十一條首次明確提出“充足食物權（The Right To Adequate Food）”的概念，指出人人享有“免于饑餓和營養(yǎng)不良的基本權利”，并規(guī)定了國家獨自或通過國際合作發(fā)展農業(yè)、改進糧食生產、公平分配糧食等義務，以保障“充足食物權”的實現。[2]該公約第十二條規(guī)定了健康權，并對實現“健康權”的“環(huán)境衛(wèi)生與工業(yè)衛(wèi)生”予以了高度的重視。該公約第二條、第二十三條還對締約國的義務與實現權利（包括食物權與健康權等）的國際合作進行了規(guī)定。此外，1959年《兒童權利宣言》、1979年《消除對婦女一切形式歧視公約》、1989年《兒童權利公約》也都有關于“充足食物權”的規(guī)定。1999年5月，聯合國經濟、社會、文化權利委員會第二十屆會議（1999年）第12號一般性意見（簡稱《意見》）擴充了“食物權”的內涵和外延。根據該《意見》，食物權（又稱充足食物權）是指“食物供應在數量和質量上足以滿足個人的飲食需要，無有害物質，且在某一特定文化上是可接受的。”

　　2000年9月，189個國家在聯合國千年首腦會議上簽署了《聯合國千年宣言》，其承諾的八個千年發(fā)展目標與食物權、健康權等基本人權密切相關。為了實現千年發(fā)展目標，國際社會開始意識到把“食物權”從政治承諾轉變?yōu)榉蓹嗬闹匾浴?000年4月17日，聯合國人權委員會通過了第2000/10號決議，決定任命一位專門負責“食物權”問題的特別報告員，以便促進和保障“食物權”的實現。讓·齊格勒先生和奧利維爾·德舒特先后被任命為“食物權”問題特別報告員，對督促和推進各國落實“食物權”做出了重要貢獻。2001年4月20日，人權委員會第2001/25號決議將特別報告員的職權范圍擴大到包括作為“食物權”的重要組成部分的飲用水。2002年2月15日聯合國大會關于第三委員會報告的《有關食物權的決議》重申人人享有免于饑餓的權利和“食物權”的重要性，第一次使用了“安全”（safe）這個詞語，表現出對食品質量安全的關注，從而使國際人權文件中“食物權”的涵義更加全面。

　　1.3　市場規(guī)制的進路

　　市場規(guī)制的進路，源于國際食品貿易與公共健康的沖突。世界貿易組織（WTO）成立之初，并不太關心公共健康，只是重申了關貿總協定的為了保護公共健康的權益可以限制自由貿易這一原則。但是，隨著健康權日益被人們所重視，貿易機制在保護公共健康權中逐漸發(fā)揮重要作用。在WTO規(guī)則中，同食品安全密切相關的協議就有三個，分別是《GATT1994》、《實施動植物衛(wèi)生檢疫措施的協議》（the App1ication of Sanitary and Phytosanitary Meas－ures，SPS協議）和《技術性貿易壁壘協議》（Agree－ment on Technical Barriers to Trade，TBT協議）。

　　《GATT1994》第20條（b）項授權成員國有權“為保護人類、動植物的生命或健康所必需”而采取一系列措施以保障該政策目標的實現，但前提是這些措施不會對國際貿易造成變相的限制，尤其是各國關于食品貿易中的產品標準、農藥殘留標準、獸藥殘留標準、檢驗檢疫措施等方面必須符合GATT關于國民待遇原則、最惠國待遇原則、不歧視原則以及一般取消數量限制原則等有關規(guī)定。近年來，WTO/DSB處理的大量食品貿易糾紛，核心問題主要包括是否違反國民待遇原則與不歧視原則。[3]國民待遇原則和不歧視原則禁止食品進口國在適用標準方面對進口同類產品與本國同類產品之間存在任何歧視。

　　SPS協議適用于為了防范蟲害、病害和食源性危險等特定風險而采取的、可能直接或間接影響國際貿易的衛(wèi)生與植物衛(wèi)生措施。根據SPS協議，所有符合國際標準、準則和建議的SPS措施視為保護人類、動物和植物生命和健康所必需的。SPS協議的主要內容包括：“以科學為依據”實施相關措施（第2條第2款）；強調各成員國的動植物衛(wèi)生檢疫措施應以國際標準、準則和建議為依據（第3條）；成員國可以實施和維持比現有國際標準、準則和建議高的標準，但需要有科學依據（第5條）；各成員國采取的動植物衛(wèi)生檢疫措施必須遵守非歧視原則（第2條第3款）和透明度的規(guī)定（第7條）。其中，國際標準、準則和建議是指三大國際組織制定的國際標準、準則和建議，即食品法典委員會（Codex Alimentarius Com－mission，CAC）制定的食品安全標準、世界動物衛(wèi)生組織（Office international desépizooties，OIE）制定的動物健康標準和國際植物保護公約（International Plant Protection Convention，IPPC）制定的植物健康標準。比如食品法典委員會對食物添加劑、殺蟲劑殘余、食物標簽要求、產品成分、對食物加工技術的建議、對食物生產的檢驗技術的建議等提出了一系列詳細的規(guī)定。

　　TBT協議適用于所有產品，包括工業(yè)品和農產品（但涉及衛(wèi)生與植物衛(wèi)生措施的，由SPS協議進行規(guī)范）。TBT協定規(guī)定，無論是中央政府、還是地方政府和非政府組織制定的技術法規(guī)和標準除為實現國家安全、防止欺騙、保護動植物的生命和健康、保護環(huán)境、保護人身健康和安全等正當目的所必須之外，不得對國際貿易造成不必要的障礙（第2條第2款，第3條第1款），且必須遵守非歧視原則（第2條第1款）、標準協調原則（第2條第6款）、同等效力原則（第2條第7款）和透明度原則（第2條第9款、第10條）等。同時，TBT協議還規(guī)定了中央政府機構、地方政府機構、非政府機構的合格評定程序（第5、7、8條）及其相互承認（第6條）。根據TBT協議關于技術法規(guī)與技術標準的定義，各種食品標準（如嬰幼兒奶粉標準）、食品標簽、食品接觸材料安全等都必須遵守TBT協議的有關規(guī)定。

　　2　國際硬法與國際軟法并重

　　從國際法規(guī)制食品安全的上述三種進路中，我們可以發(fā)現規(guī)制食品安全的國際法體系不僅包括有關食品安全的國際條約、公約、宣言等正式有效的國際法規(guī)則，還包括國際食品標準、實施食品安全控制的計劃、戰(zhàn)略、活動和方案等，檢驗服務、實驗室活動、食品監(jiān)測和疫病數據等服務，以及信息、教育、交流和培訓等。也就是說，規(guī)制食品安全的國際法不僅包括具有直接法律約束力的國際條約和法律法規(guī)，還包括各種不具法律約束力但具實際影響力的計劃、戰(zhàn)略、方案、指南、標準、告知等軟法。

　　目前，食品安全的國際法規(guī)制具有如下兩個特點：一方面，《GATT1994》、《SPS協議》、《TBT協議》等國際條約在保障食品安全中具有重要地位。這三個國際協議締約國眾多，國際影響力較大。另一方面，國際標準（CAC制定的食品安全標準、OIE制定的動物衛(wèi)生標準和IPPC制定的植物健康標準）在保障食品安全中發(fā)揮著越來越重要的作用。

　　近年來，CAC的食品安全標準對協調全球食品貿易的影響與作用日益重要，它雖不構成嚴格意義上的國際法淵源，但通過WTO規(guī)則（具體體現在SPS協議和TBT協議中）獲得了事實上的拘束力。從實踐來看，WTO大多數成員國尤其是發(fā)達國家均在不同程度上使用了CAC食品安全標準。食品安全國際標準在協調國際貿易和解決全球食品安全問題上日益增強的法律影響力，體現了全球治理結構的新特征——“軟法”往往在國際法的“灰色地帶”扮演重要角色，對國際法上有拘束力的規(guī)則的“白色領域”產生重要影響。[4]

　　除了CAC等國際標準之外，WHO、FAO（Food and Agriculture 0rganization of the United Nations，聯合國糧農組織）等國際組織還廣泛發(fā)布旨在控制食品安全的各種指南、計劃、規(guī)劃、戰(zhàn)略、勸告等軟法，對保障食品安全具有重要影響。例如，FAO/WHO在《保障食品質量與安全——強化國家食品控制體系指南》（2003）中特別強調了“從農田到餐桌”（From Farm to Table）的綜合概念，指出在食品生產、加工和銷售鏈條中要始終遵循預防性原則，這為各國食品安全控制體系的建立指明了方向。

　　3　跨國公司、非政府組織、新聞媒體和社會公眾在食品安全的全球治理中負有責任并日益發(fā)揮重要作用

作者： 廣州中醫(yī)藥大學經濟與管理學院 張彩霞  

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