論文摘要 自十八屆三中全會(huì)作出“賦予農(nóng)民對(duì)承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能”的決策，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款所產(chǎn)生的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)與民生風(fēng)險(xiǎn)之防范便成了討論重點(diǎn)。

　　論文關(guān)鍵詞 土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押 市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn) 民生風(fēng)險(xiǎn) 防范機(jī)制

　　雖然我國(guó)《擔(dān)保法》、《物權(quán)法》、《農(nóng)村土地承包法》對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押或禁止，或避而不談，但隨著新農(nóng)村的建設(shè)導(dǎo)致農(nóng)民融資需求與日俱增以及國(guó)家批準(zhǔn)成都、重慶兩個(gè)改革試驗(yàn)區(qū)的設(shè)立，使得實(shí)踐中的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押現(xiàn)象層出不窮。在目前還沒有統(tǒng)一的具體完備的規(guī)范性文件指引的情況下，十八屆三中全會(huì)所推動(dòng)的新一輪土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押浪潮不可避免的會(huì)產(chǎn)生一系列風(fēng)險(xiǎn)。

　　一、 土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押之風(fēng)險(xiǎn)

　　（一） 信貸市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)
　　土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款是一種突破現(xiàn)有法律法規(guī)約束的制度，在沒有一套統(tǒng)一完備的規(guī)范對(duì)其加以規(guī)制的情境下，地方政府往往各自為政，增加該領(lǐng)域的信貸市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。此外，由于農(nóng)作物產(chǎn)出收益的不穩(wěn)定導(dǎo)致抵押人無(wú)法償還到期債務(wù)的可能性就很大。加之土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)存在變現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)，使得金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)也會(huì)隨之增加。
　�。ǘ� 民生風(fēng)險(xiǎn)
　　現(xiàn)階段農(nóng)村土地依然承載著較強(qiáng)的社會(huì)保障功能，失去土地在某種意義上意味著失去生活保障。對(duì)于經(jīng)濟(jì)條件不甚好的農(nóng)民來(lái)說(shuō)，他們雖有利用土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行融資的需求，但基于土地的社會(huì)保障功能其不敢抵押貸款，而這又反過(guò)來(lái)限制了農(nóng)業(yè)的多樣化發(fā)展及其自身經(jīng)濟(jì)條件的改善。更多的情況是這部分農(nóng)戶雖然進(jìn)行了抵押貸款但由于到期不能償還債務(wù)，此時(shí)銀行實(shí)現(xiàn)其抵押權(quán)就導(dǎo)致社會(huì)保障風(fēng)險(xiǎn)，即民生風(fēng)險(xiǎn)。

　　二、 風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制之構(gòu)建

　　在還沒有出臺(tái)全國(guó)性法律法規(guī)對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款所產(chǎn)生的問題進(jìn)行調(diào)整的情況下，只能在現(xiàn)有法律與制度框架下建立一套切實(shí)可行的風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制。
　�。ㄒ唬┬刨J市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制
　　信貸市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款較為活躍地區(qū)的主要風(fēng)險(xiǎn)，為避免形成全國(guó)性危機(jī)，筆者主張應(yīng)當(dāng)堅(jiān)守分步走的方式，即首先允許城鄉(xiāng)統(tǒng)籌試驗(yàn)區(qū)在區(qū)內(nèi)進(jìn)行試點(diǎn)，其次逐步擴(kuò)大到全部的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌試驗(yàn)區(qū)，再次擴(kuò)大到經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的省份和地區(qū)，最后覆蓋全國(guó)。同時(shí)，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款市場(chǎng)的相關(guān)參與方有必要聯(lián)立起來(lái)，共同促進(jìn)該市場(chǎng)的平穩(wěn)發(fā)展。
　　1.金融機(jī)構(gòu)的自我防范
　　信貸市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的受害方首當(dāng)其沖是金融機(jī)構(gòu)，因此其自身要建立以風(fēng)險(xiǎn)管理為中心的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款體制。
　　（1）事前審查。首先，以申請(qǐng)人取得地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)為抵押貸款之必要條件，防止權(quán)屬不清的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)成為抵押標(biāo)的。其次，對(duì)于工資性收入占家庭收入比例較高的農(nóng)戶來(lái)說(shuō)，土地的保障功能日漸弱化。金融機(jī)構(gòu)在審查土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款申請(qǐng)時(shí)要注意申請(qǐng)人對(duì)土地的依賴程度，，盡量選擇大戶。
　�。�2）事中監(jiān)控。即建立有效的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款跟蹤機(jī)制。金融機(jī)構(gòu)要尤其關(guān)注逾期貸款的催收、貸款合同的展期、債權(quán)保全的訴訟時(shí)效，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和控制新增風(fēng)險(xiǎn)。并監(jiān)督貸款去向，確保債務(wù)人所取得的貸款用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)開發(fā)。
　　2. 健全農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)
　　目前，我國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)發(fā)育程度較低，導(dǎo)致供求雙方信息不對(duì)稱，金融機(jī)構(gòu)往往不能獲得抵押物詳細(xì)信息，以致經(jīng)常出現(xiàn)信貸風(fēng)險(xiǎn)。因此，培育一個(gè)健全的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)迫在眉睫。
　　（1）廣泛建立土地交易所。土地交易所可以提供交易場(chǎng)所和充分信息，這一方面能夠促成抵押關(guān)系的建立，另一方面也為抵押權(quán)的實(shí)現(xiàn)提供了場(chǎng)所和方式。抵押權(quán)人不僅可以通過(guò)與抵押人協(xié)議折價(jià)優(yōu)先受償，還可以公開拍賣以其價(jià)款受償。
　�。�2） 土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的確權(quán)登記與抵押登記。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的確權(quán)登記，既是完善土地交易市場(chǎng)的前提與基礎(chǔ)，也是家庭承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款的首要步驟，既對(duì)權(quán)利人起著確權(quán)和公示的作用，又為政府管理提供依據(jù)。有效的確權(quán)經(jīng)驗(yàn)可以借鑒成都市溫江市的做法，即先對(duì)村里的土地進(jìn)行測(cè)量，由地方國(guó)土資源局等相關(guān)部門參與，然后將測(cè)量的結(jié)果公示，以此為依據(jù)，再由當(dāng)?shù)貒?guó)土局發(fā)放各種權(quán)證，確保農(nóng)民拿土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證。
　　我國(guó)《物權(quán)法》規(guī)定農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)實(shí)行登記對(duì)抗主義，筆者認(rèn)為登記生效主義能夠增強(qiáng)物權(quán)的公示性，便于利益相關(guān)者查看土地權(quán)利變動(dòng)及抵押登記的順序情況，為是否進(jìn)行抵押以及抵押合同的內(nèi)容提供幫助，有利于防止抵押糾紛，從而一定程度上防止信貸風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生。
　�。�3） 健全土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)價(jià)值評(píng)估體系。我國(guó)土地市場(chǎng)發(fā)展起步比較晚，目前各地尚無(wú)專門的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)價(jià)值評(píng)估機(jī)構(gòu)，缺乏一個(gè)相對(duì)科學(xué)的評(píng)估價(jià)值作參照。而價(jià)值評(píng)估是衡量土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)交換價(jià)值的必要環(huán)節(jié)，其對(duì)于防范銀行信貸風(fēng)險(xiǎn)和最大程度發(fā)揮土地融資功能具有重要意義。而價(jià)值評(píng)估應(yīng)由獨(dú)立的第三方進(jìn)行，在考慮各種自然因素的情況下根據(jù)市場(chǎng)供求變化釆取基準(zhǔn)地價(jià)系數(shù)修正和收益還原法來(lái)進(jìn)行確定。在抵押期間，由于土地價(jià)值有可能發(fā)生變化，因此，在承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押實(shí)現(xiàn)時(shí)或者再抵押時(shí)，應(yīng)該對(duì)其價(jià)值進(jìn)行重新評(píng)估。

　　3.抵押擔(dān)保模式多元化
　　為了能夠把農(nóng)地融資過(guò)程中的風(fēng)險(xiǎn)降到最低程度，我國(guó)應(yīng)該借鑒國(guó)外農(nóng)村土地抵押成功的經(jīng)驗(yàn)，創(chuàng)建多元化的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款擔(dān)保。
　�。�1）農(nóng)戶與農(nóng)戶之間的共同聯(lián)保。實(shí)踐中金融機(jī)構(gòu)在往往青睞于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)大戶，這對(duì)于規(guī)模較小又具有融資意愿的農(nóng)戶來(lái)說(shuō)是極為不利的，因此，在申請(qǐng)貸款時(shí)，農(nóng)戶之間可以組成利益共同體，互為對(duì)方擔(dān)保，承擔(dān)連帶責(zé)任。
　�。�2）農(nóng)戶與農(nóng)業(yè)企業(yè)之間的共同擔(dān)保。這種擔(dān)保方式的前提是農(nóng)業(yè)企業(yè)能夠?qū)⒆陨沓邪霓r(nóng)地交付給農(nóng)戶進(jìn)行生產(chǎn)，同時(shí)為農(nóng)戶提供銷售渠道，確保生產(chǎn)的農(nóng)產(chǎn)品不滯銷。這樣就提高了農(nóng)戶承擔(dān)責(zé)任的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，而且由農(nóng)業(yè)企業(yè)承擔(dān)相應(yīng)連帶責(zé)任也降低了金融機(jī)構(gòu)的信貸風(fēng)險(xiǎn)。

　�。�3）農(nóng)戶與農(nóng)業(yè)擔(dān)�；鸬墓餐瑩�(dān)保。這種模式將承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和擔(dān)�；鸾M織的基金作為擔(dān)保物，承擔(dān)責(zé)任時(shí)，貸款農(nóng)戶和該基金組織承擔(dān)比例責(zé)任。
　　4.發(fā)展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)
　　農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)是以保險(xiǎn)公司市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)為依托，政府通過(guò)保費(fèi)補(bǔ)貼等政策扶持，對(duì)種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)因遭受自然災(zāi)害和意外事故造成的經(jīng)濟(jì)損失提供的直接物化成本保險(xiǎn)。其可以最大限度減少農(nóng)戶與金融機(jī)構(gòu)損失。
　　首先，由點(diǎn)到面推廣農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)。政府農(nóng)業(yè)主管部門、保險(xiǎn)監(jiān)管部門以及行業(yè)協(xié)會(huì)可通過(guò)開辦農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理學(xué)習(xí)班和農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)知識(shí)講座等方式加強(qiáng)宣傳，提高農(nóng)民對(duì)農(nóng)業(yè)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)識(shí)，提升其投保意識(shí)，為農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展?fàn)I造良好的外部環(huán)境。 　　其次，擴(kuò)大農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)財(cái)政支出。我國(guó)自實(shí)行農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼政策以來(lái)，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)取得了長(zhǎng)足發(fā)展。當(dāng)前應(yīng)加大對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的財(cái)政支持力度，明確對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的財(cái)政補(bǔ)貼和稅收減免政策。有針對(duì)性地向利用土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押融資的農(nóng)戶推薦符合其經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的保險(xiǎn)產(chǎn)品，同時(shí)對(duì)具有地方特色的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目提供或增加保費(fèi)補(bǔ)貼支持。
　�。ǘ� 民生風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制——以最低生活保障制度為重點(diǎn)
　　對(duì)于相當(dāng)部分農(nóng)民來(lái)說(shuō)，鑒于農(nóng)村社會(huì)保障制度供給的嚴(yán)重不足，他們雖然具有將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押融資的強(qiáng)烈需求，其出于生存的后顧之憂依然沒有很高的意愿去“冒險(xiǎn)”，而對(duì)于真正敢于“冒險(xiǎn)”的農(nóng)戶來(lái)說(shuō)，當(dāng)金融機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)其抵押權(quán)時(shí)，又確實(shí)會(huì)陷入生存困境。因此健全農(nóng)村社會(huì)保障機(jī)制農(nóng)村社會(huì)保障體系，不僅能夠消除農(nóng)民對(duì)土地的生存依賴，提高其抵押積極性，又能夠解決其生存的后顧之憂。
　　最低生活保障制度是國(guó)家為保證農(nóng)村貧困人口維系正常生活所需制定的一種保障措施。它是農(nóng)村社會(huì)保障體系的最后一道防線，由于其在保障目標(biāo)上與土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的保障功能基本一致，因而可以成為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)保障功能的替代制度。誠(chéng)然，我國(guó)自建設(shè)農(nóng)村最低生活保障制度以來(lái)，已形成了最低生活保障制度的初步框架。但實(shí)際操作中還存在一些問題必須予以完善。
　　1.合理確定農(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)和變動(dòng)規(guī)則
　　目前我國(guó)農(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)僅體現(xiàn)在食物保障方面，導(dǎo)致了農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)偏低。地方政府應(yīng)結(jié)合本地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平選擇科學(xué)合理、反映本地區(qū)財(cái)政狀況的測(cè)量方法，按照公共基礎(chǔ)服務(wù)均等化原則逐步縮小城鄉(xiāng)差距，制定科學(xué)合理的救助金額。
　　2.多渠道籌集最低生活保障資金
　　地方各級(jí)政府要分情況確定由哪級(jí)政府財(cái)政予以補(bǔ)助。即對(duì)極貧困地區(qū)的低保資金由中央財(cái)政直接轉(zhuǎn)移支付，欠發(fā)達(dá)地區(qū)的低保資金由省級(jí)財(cái)政補(bǔ)助支付，發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村低保資金由地方財(cái)政負(fù)擔(dān)。此外，大力發(fā)展社會(huì)捐贈(zèng)、福彩收益再分配等多種籌資渠道，確保低保資金能夠足額到位。
　　3. 擴(kuò)大低保覆蓋范圍
　　各級(jí)地方政府應(yīng)根據(jù)本地最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)來(lái)界定納入最低生活保障的農(nóng)戶范圍，事實(shí)上，收入水平低于本地區(qū)最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)民都應(yīng)被納入。如此才能確保廣大生活貧困農(nóng)民獲得國(guó)家資金救助，保障其生存權(quán)。
　　4. 加強(qiáng)對(duì)低保資金使用的社會(huì)管理和流向監(jiān)控機(jī)制
　　當(dāng)前，我國(guó)農(nóng)村最低生活保障資金因沒有規(guī)范的程序和有效的監(jiān)督機(jī)制，為地方政府的腐敗行為提供了可乘之機(jī)。因此，必須建立最低生活保障資金管理監(jiān)督機(jī)制。首先，完善省、市、縣農(nóng)村低保工作機(jī)構(gòu)，使其各司其職；其次，減少審查與資金發(fā)放中間環(huán)節(jié)，嚴(yán)格規(guī)范操作程序，保證“應(yīng)保盡保，不能保的堅(jiān)決不�！�。最后，落實(shí)政務(wù)公開，通過(guò)農(nóng)村低保信息網(wǎng)絡(luò)建設(shè)、加強(qiáng)宣傳教育等途徑設(shè)立群眾監(jiān)督機(jī)制確保農(nóng)村低保政策落到實(shí)處。
　　當(dāng)然，農(nóng)村醫(yī)療保險(xiǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)制度作為社會(huì)保障體系的重要組成部分，都有亟待完善的方面，但基于農(nóng)村最低生活保障制度具有替代傳統(tǒng)土地保證功能的可能性，筆者在此僅對(duì)該方面重點(diǎn)探討。

　　三、 結(jié)語(yǔ)

　　根據(jù)十八屆三中全會(huì)深化改革的決定精神，新農(nóng)村建設(shè)進(jìn)程中必然會(huì)掀起土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款的新一輪浪潮。面對(duì)更大規(guī)模的挑戰(zhàn)，我國(guó)相關(guān)法律法規(guī)順應(yīng)形勢(shì)，作出修改與完善也指日可待。但是在這一天還沒有到來(lái)的時(shí)期內(nèi)，在現(xiàn)有法律及制度框架內(nèi)防范土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款所致風(fēng)險(xiǎn)就顯得尤為重要。通過(guò)信貸市場(chǎng)的健全以及農(nóng)村社會(huì)保障體系的完善，可以共同遏制相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生，促進(jìn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款市場(chǎng)的平穩(wěn)發(fā)展。

本文編號(hào)：13190