第 1 章  緒論

1.1 研究背景與意義

1.1.1  研究背景

我們每個人的生活以及經(jīng)濟的發(fā)展均離不開水。水資源屬于整個地球得以存在的不可替代的基礎性自然資源，也是戰(zhàn)略性經(jīng)濟資源。為此，黨中央高度重視水資源的保護和管理創(chuàng)新。黨在第十八大報告中針對排污權和碳排放權以及水泉交易試點工作的開展進行了商議。黨的十八屆三中全會決定明確提出要推行節(jié)能量、碳排放權、排污權、水權交易制度。2014 年水利部印發(fā)《關于深化水利改革的指導意見》將建立健全水權管理作為深化水利改革的重點任務之一，水利部印發(fā)了《關于開展水權試點工作的通知》并出臺了試點工作方案，力爭在水資源使用權確權登記、水權交易流轉、相關制度建設等方面為全國層面推進水權行政管理提供經(jīng)驗借鑒和示范。2015 年中央一號文件再次提出要建立健全水權制度。這些戰(zhàn)略安排和部署為研究水權管理改革和創(chuàng)新提供了政策支持。

從山西的情況來看，“山西之長在于煤，山西之短在于水”是山西的真實寫照。山西省人均水資源占有量不足 500 m3，在全國范圍內(nèi)所占據(jù)的比重為百分之二十，這個數(shù)據(jù)在世界人均一千立方米嚴重缺水標準之下。根據(jù)相關部門透露的數(shù)據(jù)，山西省公頃占有水資源量為 3726 立方米，為全國平均水平的百分之十三點八。在二十世紀八十年代以后，山西省水資源嚴重衰減，與 1956-1979 年比較，減少了近三分之一。而根據(jù)中國科學院的報告，山西在全國 31 個省市自治區(qū)水資源排序中列第 29 位，是全國缺水最嚴重的省份之一。近年來，山西經(jīng)濟在獲得發(fā)展的過程中，尤其是城市化進程加快的同時，水資源供需失衡問題凸現(xiàn)出來，地區(qū)之間和行業(yè)之間相互爭水、工業(yè)用水無償擠占農(nóng)業(yè)用水、生產(chǎn)用水大量擠占生態(tài)環(huán)境用水等問題也日趨嚴重，水資源的短缺問題引發(fā)了一系列社會經(jīng)濟和生態(tài)環(huán)境問題，已成為制約山西經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的重要瓶頸。

解決山西未來發(fā)展中的水資源短缺問題，不僅需要進行“大水網(wǎng)工程”硬件建設，而且需要水資源管理制度創(chuàng)新即水權管理等軟件建設。根據(jù)黨的十八屆三中全會提出的“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的目標和要求，山西省政府在2015 年五月份召開了相關會議，指出了行政體制改革的重要性，在發(fā)展經(jīng)濟的同時也需要打造服務型政府和責任政府，政府官員在工作上要做到廉潔奉公，不斷創(chuàng)造新的業(yè)績�！霸谧罱膸啄曛�，山西省已有部分地區(qū)開展了水權管理的理論研究和實踐，在水權管理進行了探索和改革，取得了一定經(jīng)驗，但也存在責權利不清晰、管理不規(guī)范、初始水權分配不完善、水價不合理等問題，迫切要求不斷完善山西省現(xiàn)行水資源管理制度和水權管理。解決用水矛盾、處理水事糾紛、提升用水效率的根本途徑是深化水權行政管理體制改革，加快實現(xiàn)政府職能轉變，加強水權的管理，形成系統(tǒng)完備、科學規(guī)范、運行有效的制度體系和協(xié)同治理機制。只有不斷進行水權管理創(chuàng)新，推進政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化，才能解決山西水資源短缺問題，促進山西經(jīng)濟社會的全面可持續(xù)發(fā)展。

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1.2.1  國外文獻綜述

各個國家由于國情、政治法律制度、發(fā)展程度不同，所實行的水權管理體系也各不相同。

（1）美國。美國各州擁有自己的水權管理體系，各州都要求水行政主管部門對水權交易中涉及生態(tài)影響、是否損害他人合法權益、跨流域水權交易及緊急狀態(tài)時的干涉等方面進行審核、批準。

美國西部干燥少雨，水權管理是采用公有制形式，與我國非常類似。美國西部水權管理及建設中也經(jīng)歷了一些教訓，值得我們借鑒：①水權的轉讓應該有良好的基礎條件。水權的界定不清晰是美國西部水權管理的主要弊病，使得水權出現(xiàn)不確定性，從而影響水權交易。②應準確地定位政府在水權交易市場中的角色。由于政府本身在水權交易市場中“既當裁判員也當運動員”，政府角色出現(xiàn)異化，美國西部水市場管理中曾出現(xiàn)“政府失效”的問題，結果便是公共服務的質量下降，政府機構人浮于事。

（2）澳大利亞。作為一個水資源相對缺乏的國家，澳大利亞 20 世紀 80 年代開始，其可分配水量越來越少、水資源供需的矛盾進一步突出，從 1983 年開始啟動了水權管理改革。20 世紀 90 年代初期至 21 世紀初期，水權擴大發(fā)展，2007 年至今，向可持續(xù)水權轉變。①根據(jù)用水戶的類型，水權分為批發(fā)水權、許可證、用水權三種類型。三種類型的水權均可以轉讓，也可以是永久性的轉讓；可以在州內(nèi)轉讓也可跨州轉讓；可以全部轉讓，也可以部分轉讓，但都必須遵守州議會的有關規(guī)則，國家也通過立法保障水權交易。但環(huán)境保護所需的水量是不能進行買賣的。

（3）智利。1981 年，智利出臺水法并實施，隨后啟動了水權改革，2005 年智利的水法改革進一步促進了水權管理的發(fā)展。在智利，水資源所有權歸國家所有，國家負責初始水權的分配。在水權分配時，要考慮現(xiàn)狀的用水狀況，以現(xiàn)狀用水為前提。水權也是可以自由交易的，，除個別限制外，水權持有者能按自由協(xié)商的價格出售水權。水權交易價格隨交易成本等多種因素的變化而發(fā)生波動。智利成立了水董事會，負責水市場的運作。在各地，水市場的運作具體由用水戶協(xié)會負責。

智利在水權管理方面的特點：一是尊重用水現(xiàn)狀，如智利在水權分配時，充分考慮現(xiàn)狀的用水狀況，以現(xiàn)狀用水為前提；二是高度重視生態(tài)環(huán)境用水，智利在 2005 年度給出了這樣的法律：水董事會進行新水權構建的過程中，要將社會環(huán)境問題納入考慮范圍中，尤其是制定的新水權不得和河流生態(tài)環(huán)境治理以及地下水管理相矛盾。

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第 2 章  水權管理的核心概念與理論基礎

本章在水權管理的核心概念和理論方面，重在整理、歸納和總結水權、水權交易與水市場的基本概念、水權管理內(nèi)涵及意義、水權行政管理的內(nèi)涵和構成的相關基本理論，主要有產(chǎn)權理論、水資源價值理論、可持續(xù)發(fā)展理論和協(xié)同治理理論等。

2.1  水權概念的界定

2.1.1  水權的內(nèi)涵

關于水權內(nèi)涵，國內(nèi)學者有不同的理解，其分歧主要集中在是否涵蓋水資源所有權。在水資源短缺的形勢下，水會表現(xiàn)出稀缺性、效益性和財產(chǎn)性，因此，水權是一種財產(chǎn)權，是一組或一束水的權利的總稱。關于水權內(nèi)涵，尚未形成統(tǒng)一觀點，歸納起來有“一權說”、“二權說”、“三權說”和“多權說”四種主要觀點。 持“一權說”的學者認為，水權是權利人依法對地表水與地下水使用、受益權利。

持“二權說”的學者認為，水權主要是指水資源的所有權和使用權。持“三權說”的學者認為，所謂水權，指的是在資源有限的背景下，人們在水資源上所擁有的所有權利，這些權利包括三種，分別是水資源經(jīng)營權，水資源使用權和水資源所有權在內(nèi)的三種權利。而持“多權說”學者認為，水權所包括的權利非常多，在基礎權利上，比如所有權和使用權上，還包括這兩種權利相關的權利，這些權利放在一起，形成權利束。

我們認同并采用“三權說”的觀點。也就是說，人們在水資源上的占有、處置、使用和收益權利便是水資源所有權。在我國，水資源的所有權包含三層涵義：①水資源屬于國家所有，這在我國《憲法》和《水法》中有明確規(guī)定，水資源的國家所有主要體現(xiàn)在國家對水資源進行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一調度和統(tǒng)一發(fā)放取水許可證等方面。②農(nóng)村集體經(jīng)濟組織修建管理的水庫中的水，歸農(nóng)村集體經(jīng)濟使用，這在《水法》中也有明確規(guī)定，有利于調動和保護農(nóng)民興修水利的積極性。③可以立足于水資源的使用價值，在水資源使用權的基石上創(chuàng)設使用權、用水權、開發(fā)權等。

單位和個人持有的水資源使用權是通過申請，經(jīng)國有水資源的產(chǎn)權代表（各級政府的水行政主管部門）依照法律的規(guī)定、按照法定程序批準而取得的。水權的批準必須以江河流域的綜合規(guī)劃、全國和地方的水中長期供求計劃以及經(jīng)批準的水量分配方案或協(xié)議為前提。具備所有權的水資源使用者，其使用權也需要獲得法律的維護，在無法有效行使水權的時候能夠通過法律途徑來解決該問題。

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2.2  水權管理的內(nèi)涵

“管理”這個詞匯的含義比較豐富，一般是指運用國家權力對社會事務進行管理的一種活動。現(xiàn)代管理指的是組織活動，這種組織活動是合理的而可行的，指的是在某個集體中由管理者主導的，借助于相應方案和人員以及具體的指導進行的活動，促使每個人共同努力，推動某個任務得以執(zhí)行，完成任務的一個過程。

2.2.1  水權管理的概念 水權管理屬于行政行為，指的是國家水權行政管理結構在行駛相應權利的過程中，按照現(xiàn)有法律來哦對水權的產(chǎn)生、變化以及消滅等進行組織、監(jiān)控和管理的過程。②水權管理其實施主體是相關的水權管理機構。在我國，主要包括國務院水行政主管部門（水利部）、流域管理機構（如黃河水利委員會）及地方各級水行政主管部門。

從類型上看，以水權管理性質與方法不同為標準，主要有宏觀水權管理和微觀水權管理兩類。前者是指對水資源的國家所有權的管理；后者是指對自然人、法人和其他組織所擁有的資源水使用權、取水權和產(chǎn)品水物權的管理。按照慣例內(nèi)容上的差別，一般水權管理包括兩種，即特殊層面的水權管理以及普通層面的水權管理。前者是指對水權權屬的界定、對水權分配以及水權流轉的管理；后者主要是指對水權的限制管理。根據(jù)管理對象、范疇和性質不同，水權管理可以被分成三種，即水資源配置權、經(jīng)營權和管理權。其中，水資源的配置權是國家對水資源分配權與處置權的總稱，水經(jīng)營的特許權是對水資源經(jīng)營權進行管理的一項基本權力，水管理的監(jiān)督權是專門委員會或社會公眾對擁有水資源配置權和特許權的機構行使權利的行為及后果，以確保保證水資源分配公平、公正、合理。

2.2.2  水權管理的意義

水資源具有稀缺性，是實行水權管理的前提。山西水資源短缺，可利用的人均淡水資源少，水資源稀缺性的特點，表明水權管理具有重要意義。

加強水權管理有利于解決水資源不足和分布不平衡所產(chǎn)生的矛盾，使水資源得到公平合理的開發(fā)利用和保護，緩解用水矛盾，解決用水紛爭，使得流域內(nèi)上下游之間、農(nóng)業(yè)內(nèi)部各用途之間以及農(nóng)業(yè)與非農(nóng)部門之間水的分配更為合理，最大限度地滿足全社會對水的需求，從而取得最大的社會效益、經(jīng)濟效益和環(huán)境效益。

加強水權管理有利于優(yōu)化水資源配置，通過水資源的配置引入水權市場機制和節(jié)約用水、提高用水效率的激勵機制，控制用水總量，引導水資源流向最有效率的地區(qū)或部門，改變我國水資源被無償或低價使用的情況，可以發(fā)揮市場交易管理機制對用水節(jié)余者所具有的彈性補償作用，促使水資源政府配置效率低下的問題可以得到解決，讓水資源更好的作用于百姓生活與經(jīng)濟發(fā)展。

此外，國外一些發(fā)達國家如美國、澳大利亞等國的水權市場經(jīng)驗表明，建立水權交易市場能夠緩解水資源的稀缺性、實現(xiàn)水資源的可持續(xù)利用。當前，我國面臨著經(jīng)濟結構和產(chǎn)業(yè)結構轉型升級的重任，對水資源的管理和可持續(xù)發(fā)展提出了新要求，建立有中國特色的社會主義水權管理制度和水權市場已勢在必行，優(yōu)化水權管理具有重要的時代意義。

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第 3 章山西縣域水權管理現(xiàn)狀及存在問題 .................... 19

3.1 山西縣域水權管理的現(xiàn)狀 ................... 19

3.1.1 水權管理機構與管理模式 ................ 19

3.1.2 水權的分配管理狀況 ................ 20

第 4 章國內(nèi)縣域水權管理模式及經(jīng)驗借鑒 ............... 26

4.1 浙江東陽—義烏模式 ........... 26

4.2 甘肅張掖模式 .................... 26

第 5 章山西縣域水權管理優(yōu)化的對策 ...................... 29

5.1 構建縣域水權協(xié)同治理體系 ................... 29

第 6 章  山西清徐縣水權管理優(yōu)化的案例分析

6.1  山西清徐縣水權管理優(yōu)化的主要舉措

清徐縣于 2003 年率先在縣域水權管理方面進行了探索和實踐，對初始水權進行了初步分配，嘗試進行農(nóng)業(yè)末端的水權交易管理，并取得了一定成效。

全縣多年平均降雨量 400mm，多年平均水資源總量為 5803 萬 m3，其中地表水資源量 1076 萬 m3；地下水資源量 5522 萬 m3，人均水資源占有量為 170 m3，不足全省人均占有量的一半，是全國平均水平的 8.6%。全縣水資源年需求量 12931萬立方米，其中農(nóng)業(yè)用水占總用水量的 80%以上。2004 年以前，年平均地下水開采量 5924 萬 m3，年超采 1528 萬 m3。至 21 世紀初，水資源短缺已經(jīng)成為制約清徐縣經(jīng)濟發(fā)展的瓶頸。

清徐縣在 2004 年度開始進行了山西省節(jié)水型社會建設試點工作，將節(jié)水型社會的打造提上工作日常，同時形成了以計量、監(jiān)控設施和縣級管理平臺為基礎的水權包產(chǎn)到戶、節(jié)約歸己、超用加價的用水管理模式，該模式下，當?shù)厮Y源得到了高效利用，農(nóng)業(yè)、工業(yè)以及居民生活用水均得到了保障。下面是主要成就。

6.1.1  全面推進了以初始水權分配為核心的四大體系的建設

這四大體系分別是：宏觀總量控制和微觀定額管理的水權分配體系、用水計量控制監(jiān)測體系、節(jié)水工程建設、政策制度保障體系。其中，通過節(jié)水工程，農(nóng)業(yè)方面通過實施管灌、噴灌、滴灌等節(jié)水灌溉技術及末級渠系防滲、平田整地配套等節(jié)水工程技術，使節(jié)水灌溉面積達 24 萬畝，其中：井灌區(qū)共配套噴滴灌設備1200 余套，埋設固定輸水管道達 1380km，受益面積為 17 萬畝。清徐縣人大、政府先后出臺了《清徐縣水權交易市場建設與管理的指導意見》等一系列相關的配套制度，為水權水市場建設提供了有力支持，為水資源的可持續(xù)利用提供了可靠保障。

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結論

近年來，我國已經(jīng)有部分省區(qū)開展了水權管理模式，其中有代表性的模式有國家“南水北調”中線工程模式、浙江東陽—義烏模式、甘肅張掖模式、寧（寧夏）蒙（內(nèi)蒙）模式、河北、北京水權交易模式、山西漳河流域的有償調水模式。但是由于本研究是縣域的水權管理模式，所以只借鑒了浙江東陽—義烏模式、甘肅張掖模式、山西漳河流域的有償調水模式，這三種也是縣域的水權管理模式。

筆者認為解決用水矛盾、處理水事糾紛、提升用水效率的根本途徑是深化水權行政管理體制改革，加快實現(xiàn)政府職能轉變，加強水權的管理，形成系統(tǒng)完備、科學規(guī)范、運行有效的制度體系和協(xié)同治理機制。只有不斷進行水權管理創(chuàng)新，推進政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化，才能解決山西水資源短缺問題，促進山西經(jīng)濟社會的全面可持續(xù)發(fā)展。山西省已有部分縣開展了縣域水權管理的理論研究和實踐，在水權管理進行了探索和改革，取得了一定經(jīng)驗，但也存在一些突出問題，迫切要求不斷完善水權管理。要建立以水權管理為核心的水資源管理體制，針對山西縣域水權管理中存在的責權利不清晰、管理不規(guī)范、初始水權分配不完善、水價不合理等問題，在優(yōu)化山西縣域水權管理的對策中，要從水權管理的主體、初始水權分配管理、水權交易管理、水市場管理和實行最嚴格水資源管理制度下的水權管理等五個方面進行了完善和優(yōu)化。

水權管理要圍繞著水權管理的目標深化行政體制機制改革，通過對水權行為的有效管理和利益相關方的廣泛參與，由原來單一的行政管理模式轉變?yōu)檎�、公民與村民等利益相關者和社會力量共同參與、相互促進、相互監(jiān)督的協(xié)同治理模式，這就需要充分發(fā)揮政府水行政主管部門在水權管理中的組織與領導作用，充分發(fā)揮公民、村民等利益相關者在水權管理中的參與與監(jiān)督作用，充分發(fā)揮群眾自治組織、非政府組織在水權管理中的橋梁與支持作用。

除厘清上述水權管理主體的關系外，山西縣域水權管理還需要完善初始水權分配管理體系、水權交易管理體系、水市場監(jiān)管體系和最嚴格水資源管理制度下水權管理體系這四大水權綜合管理體系，其中，初始水權分配是水權管理的初級階段，水權交易的有效實施是水權管理的中級階段，水市場形成與監(jiān)管是水權管理的高級階段，實行最嚴格水資源管理制度下水權管理是新時期水權管理的要求。

參考文獻（略）