第 1 章  緒論

1.1   選題背景及意義

1.1.1  選題背景

吉林省作為東北區(qū)域中心，與全國其他板塊相比，經(jīng)濟(jì)下行壓力更大。未來一個時期，吉林省要保持經(jīng)濟(jì)處在一個合理的發(fā)展區(qū)間，投資拉動特別是政府投資拉動仍然是一個重要支撐。據(jù)統(tǒng)計，2015 年，吉林省投資規(guī)模達(dá)到 12704.3 億元，其中政府投資占比超過 20%，這對穩(wěn)定吉林省經(jīng)濟(jì)增長發(fā)揮了重要作用。與此同時，一些政府投資項目也出現(xiàn)了“形象工程”、“面子工程”、“豆腐渣工程”，等等，政府投資沒有帶來預(yù)期的收益和效果。在社會對政府財政資金收支管理關(guān)注度越來越高的同時，政府有關(guān)部門越來越重視政府資金投資項目的風(fēng)險管理。在穩(wěn)定政府投資、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的前提下，如何選好項目、控制好政府投資風(fēng)險，確保政府投資項目的質(zhì)量和預(yù)期收益，是擺在我們面前亟需研究解決的一項重要課題。

吉林省是農(nóng)業(yè)大省，是糧食主產(chǎn)區(qū)，每年政府性投資用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的資金占政府投資總額的比重很大。2008 年，吉林省人民政府研究制定了《吉林省增產(chǎn)百億斤商品糧能力建設(shè)總體規(guī)劃》，首次提出在未來一個時期，擬實施吉林省西部土地整治項目，預(yù)計總投資達(dá) 62 億元。其中，中央投資 31 億元，地方政府配套資金 31 億元。該項目屬于典型的政府投資項目，兼具公益性和盈利性，項目一旦實施，將是我省有史以來整治規(guī)模最大、政府投資最多的土地開發(fā)整理項目。由于項目投資規(guī)模大、涉及面廣、持續(xù)時間長，從中央到地方，從政府到社會，各方面都高度關(guān)注。因此，深入開展該項目的投資風(fēng)險研究，確定項目是否具有可行性，提出項目投資風(fēng)險的防控措施，加強(qiáng)投資風(fēng)險防范，確保項目順利實施，十分重要。

1.1.2  選題意義

開展吉林省西部土地整治項目投資風(fēng)險研究，對投資面臨的風(fēng)險進(jìn)行全面分析, 并采取一定措施控制投資風(fēng)險,  對于分析項目可行性、提高政府投資效率、合理配置公共資金，以及為政府投資土地整治項目管理提供一定的理論基礎(chǔ)和決策支持,  具有十分重要的意義。具體包括：

一是貫徹落實中央決策部署的直接體現(xiàn)。黨的十八屆三中全會提出，要適度增加政府投資，控制政府投資風(fēng)險。開展吉林省西部土地整治項目政府投資風(fēng)險研究，識別項目投資風(fēng)險，提出風(fēng)險防控措施，保證政府資金安全，取得項目預(yù)期收益，是貫徹落實中央決策部署最直接的體現(xiàn)。

二是推動我省現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的現(xiàn)實需要。我省是農(nóng)業(yè)大省，穩(wěn)定并逐步增加糧食耕種面積，率先實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化是我省現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展目標(biāo)。這一目標(biāo)的實現(xiàn)，需要進(jìn)一步加大土地整治項目投資力度。開展吉林省西部土地整治項目政府投資風(fēng)險研究，探索風(fēng)險防控機(jī)制，對于政府投資其他土地整治項目的立項、實施和管理，能夠提供必要的理論基礎(chǔ)和決策支持，是我省實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的現(xiàn)實需要。

三是實施吉林省西部土地整治項目的前提條件。開展項目投資風(fēng)險研究，是項目可行性研究的一項重要內(nèi)容，也是項目立項的前提條件。吉林省西部土地整治項目是否具有可行性，必須要開展投資風(fēng)險研究，評估項目投資風(fēng)險大小，為該項目立項、批準(zhǔn)提供重要依據(jù)和支撐，這是項目實施的前提條件。

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1.2   主要研究內(nèi)容

本文在全面了解掌握我國政府投資現(xiàn)狀、投資類型、投資特征以及土地整治項目立項、審批、投資模式等基礎(chǔ)上，以納入《吉林省增產(chǎn)百億斤商品糧能力建設(shè)總體規(guī)劃》中的吉林省西部土地整治項目為研究對象，充分利用項目投資風(fēng)險管理等理論知識，對該項目的投資主體、投資方式、項目實施、項目管理等內(nèi)容進(jìn)行深入研究，選擇合適方法對項目政府投資風(fēng)險進(jìn)行識別和評價，找出政府投資土地整治項目的風(fēng)險因素。同時，針對項目投資存在的風(fēng)險因素，結(jié)合筆者的行政管理經(jīng)驗，提出相應(yīng)的防控措施，建立相應(yīng)的管控機(jī)制，切實加強(qiáng)土地整治項目管理，力爭將政府投資風(fēng)險降到最低水平，為政府投資土地整治項目管理提供一定的理論基礎(chǔ)和決策支持。

本文研究主要包括四個方面內(nèi)容：一是項目投資風(fēng)險管理理論基礎(chǔ)，具體包括項目投資風(fēng)險類型、識別、評價，政府投資項目風(fēng)險的特點，以及土地整治項目立項、審批等一些基礎(chǔ)知識；二是吉林省西部土地整治項目概況。包括項目立項背景、投資估算、投資組成、設(shè)計的實施要求，等等；三是吉林省西部土地整治項目投資風(fēng)險識別和評價。采用德爾菲法、專家經(jīng)驗判斷法、模糊綜合評判法等方法，對吉林省西部土地整治項目風(fēng)險進(jìn)行識別判斷，評估投資風(fēng)險因素和風(fēng)險大小，從投資風(fēng)險角度研判吉林省西部土地整治項目是否具有可行性；四是吉林省西部土地整治項目投資風(fēng)險防控對策。根據(jù)投資風(fēng)險管理理論，在研判評價投資風(fēng)險因素的基礎(chǔ)上，從項目可能參與的實施主體、實施的關(guān)鍵步驟、涉及到的制度機(jī)制等方面提出風(fēng)險因素防控措施和辦法，降低投資風(fēng)險發(fā)生的可能性。

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第 2 章   論文相關(guān)理論基礎(chǔ)

2.1   項目投資風(fēng)險管理理論

2.1.1  基本概念

項目投資風(fēng)險，是指影響項目投資實現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)的各種不利因素和條件,即“損失或傷害的可能性”。項目投資風(fēng)險是預(yù)期后果中出現(xiàn)的不利因素的不確定性。

2.1.2  風(fēng)險分類

風(fēng)險分類是指按照不同的標(biāo)準(zhǔn)或規(guī)則，對項目風(fēng)險因素進(jìn)行歸類。

從風(fēng)險來源看，可劃分為客觀風(fēng)險和主觀風(fēng)險�？陀^風(fēng)險是指不受人為因素，而是由于自然條件變化給項目投資帶來的不確定性，導(dǎo)致項目投資達(dá)不到預(yù)期目標(biāo)。主觀風(fēng)險是指由于人為因素導(dǎo)致項目投資達(dá)不到預(yù)期目標(biāo)[3]。如：技術(shù)風(fēng)險、政策風(fēng)險，等等。

從風(fēng)險形態(tài)看，可劃分為靜態(tài)風(fēng)險和動態(tài)風(fēng)險。靜態(tài)風(fēng)險是指項目目標(biāo)和預(yù)期沒有發(fā)生變化，而是由于項目實施過程中人為或自然因素給項目帶來的風(fēng)險，一般認(rèn)為靜態(tài)風(fēng)險為絕對風(fēng)險。動態(tài)風(fēng)險是指隨著項目目標(biāo)或預(yù)期發(fā)生變化而給項目實施帶來的風(fēng)險。

2.1.3  風(fēng)險識別

風(fēng)險識別是指識別項目實施過程中可能遇到的所有風(fēng)險源和風(fēng)險因素，并對他們的特征進(jìn)行判斷、歸類，劃分風(fēng)險性質(zhì)和等級。風(fēng)險識別的目的是降低或減少風(fēng)險因素的不確定性。一般包括三個步驟，一是確定風(fēng)險來自何處；二是明確風(fēng)險因素類型；三是對風(fēng)險因素進(jìn)行初步量化。風(fēng)險識別是項目投資風(fēng)險管理的基礎(chǔ)，也是項目風(fēng)險管理的第一個步驟。由于項目投資風(fēng)險具有不確定性、持續(xù)性和反復(fù)性，任何外界變化都會引發(fā)新的項目投資風(fēng)險，所以，風(fēng)險識別最重要是了解掌握各種項目投資風(fēng)險因素的特征和規(guī)律。風(fēng)險識別方法包括德爾菲法、經(jīng)驗判斷法、情景分析法、故障樹分析法，等等。下面重點介紹幾種常用的投資風(fēng)險識別方法。

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2.2   政府投資項目風(fēng)險

2.2.1  基本概念

在我國不同的歷史時期，政府投資有著不同的內(nèi)涵，其范圍大小也不一樣。2000年出版的《政府投資項目標(biāo)底審查實務(wù)》一書中正式定義政府投資項目為：為了適應(yīng)和推動國民經(jīng)濟(jì)或區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，為了滿足社會的文化、生活需要，以及出于政治、國防等因素的考慮，由政府通過財政投資，發(fā)行國債或地方財政債券，利用外國政府贈款以及國家財政擔(dān)保的國內(nèi)外金融組織的貸款等方式獨資或合資興建的固定資產(chǎn)投資項目。2004 年，國務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于投資體制改革的決定》，明確提出，政府投資主要用于關(guān)系國家安全和市場不能有效配置資源的經(jīng)濟(jì)和社會領(lǐng)域，包括加強(qiáng)公益性和公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展，推進(jìn)科技進(jìn)步和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)化。

綜合上述情況，筆者認(rèn)為政府投資是指以政府為投資實施主體，為了實現(xiàn)政府參與社會管理職能，滿足社會公共需要，實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃，利用財政支出對特定部門、特定事項進(jìn)行投資的行為和過程。政府投資在社會投資和資源配置中起重要的宏觀導(dǎo)向作用。在不同社會經(jīng)濟(jì)制度和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展階段，政府投資類型、方式、占社會投資比重都是不一樣的。一般來說，政府投資可以有效彌補市場失靈，優(yōu)化經(jīng)濟(jì)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)建設(shè)結(jié)構(gòu)。

2.2.2  政府投資項目類型

根據(jù)不同的分類標(biāo)準(zhǔn)，政府投資項目可以劃分為不同的類型：

一是按照資金來源劃分，包括財政性資金項目（從財政預(yù)算中列支的投資項目）、財政擔(dān)保銀行貸款項目和國際援助項目。其他資金來源項目都屬于非政府投資項目，主要是個人和社會投資項目。

二是按照項目性質(zhì)劃分，可分為盈利性的（經(jīng)營性）和公益性的（非經(jīng)營性）的。盈利性的投資項目包括港口、機(jī)場、電廠、水廠以及煤氣等，這些項目的主要特征是建成后有長期、持續(xù)、穩(wěn)定的收益；公益性的主要包括文體中心、科研院所、樓堂館所等，主要特征是為社會發(fā)展服務(wù)的，由政府作為單一主體投資建設(shè)，建成后由有關(guān)單位無償使用，難以產(chǎn)生直接的回報。

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第 3 章  吉林省西部土地整治項目設(shè)計概況 ................ 13

3.1   項目設(shè)計背景 ................. 13

3.2  項目概況 .............. 13

第 4 章  吉林省西部土地整治項目政府投資風(fēng)險識別和評價 ............ 21

4.1 投資風(fēng)險識別 ..................... 21

4.1.1  投資風(fēng)險因素 .............. 21

4.1.2  投資風(fēng)險識別方法 .......................... 23

第 5 章  吉林省西部土地整治項目政府投資風(fēng)險控制與對策 ....... 41

5.1  項目投資風(fēng)險防控目標(biāo) .............. 41

5.2  投資風(fēng)險應(yīng)對方法 .................. 41

第 5 章  吉林省西部土地整治項目政府投資風(fēng)險控制與對策

5.1  項目投資風(fēng)險防控目標(biāo)

從上述研究情況看，盡管政府投資吉林省西部土地整治項目是可行的，但從上述投資風(fēng)險因素和現(xiàn)實條件來看，除氣候條件、政策調(diào)整、資金預(yù)算和撥付等三項投資風(fēng)險因素具有較小的風(fēng)險等級之外，其他因素都存在較大的投資風(fēng)險，特別是在施工標(biāo)準(zhǔn)、土壤改良程度、資金使用、資金貪腐、監(jiān)理審計驗收、管理水平、后期維護(hù)等方面還存在較大風(fēng)險，這就需要我們制定項目風(fēng)險防控規(guī)劃，確定風(fēng)險防控目標(biāo)，確定項目風(fēng)險防控措施，編制項目風(fēng)險應(yīng)對計劃，并實施好項目風(fēng)險防控措施，努力將投資風(fēng)險降到最低。

根據(jù)《投資項目可行性研究指南》，結(jié)合筆者工作經(jīng)驗，一般來說，將吉林省西部土地整治項目風(fēng)險因素控制水平保持在較小風(fēng)險之內(nèi)都處于可控范圍，不會對項目預(yù)期效益產(chǎn)生較大影響。按照量化標(biāo)準(zhǔn)值來看，即每項投資風(fēng)險因素量化值控制在 40 分以內(nèi)，即可有效防范項目投資風(fēng)險。

從目前情況來看，環(huán)境風(fēng)險、決策風(fēng)險、政策風(fēng)險都處于較小風(fēng)險之內(nèi)，可以不用采取防控措施之外，其他風(fēng)險因素都需要采取一定的措施加以防控。

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第 6 章  全文總結(jié)

6.1   論文所作的主要工作

本文首先交代了吉林省西部土地整治項目背景，在闡述了當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢、存在問題和未來發(fā)展方向的基礎(chǔ)上，深入分析了加強(qiáng)政府投資風(fēng)險研究的重大意義，即通過開展政府投資項目風(fēng)險研究，是貫徹落實中央決策部署的重要體現(xiàn)，是推動我省現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的現(xiàn)實需要，是開展西部土地整治項目的前提條件，是防范土地整治項目投資風(fēng)險的基本要求。同時，提出了論文的研究思路、主要內(nèi)容、研究方法以及論文結(jié)構(gòu)。

其次，在收集整理大量文獻(xiàn)資料，查閱國土資源管理政策文件等基礎(chǔ)上，全面系統(tǒng)闡述了投資風(fēng)險的基本概念、分類、識別、評價、管控和政府投資項目類型、特點、模式，以及土地整治項目立項、審批、投資模式等內(nèi)容，為論文下一步研究提供了堅實的理論基礎(chǔ)。

再次，全面收集整理了吉林省西部土地整治項目的立項背景、基本條件、設(shè)計的主要建設(shè)內(nèi)容、工作量和投資方式等基礎(chǔ)上，利用項目投資風(fēng)險管理、土地整治項目管理等相關(guān)理論，開展了大量的問卷調(diào)查，數(shù)學(xué)計算，對吉林省西部土地整治項目投資風(fēng)險進(jìn)行識別和深入分析研判，確定了項目投資的風(fēng)險因素和對項目實施的影響程度大小，判斷該項目是否具有投資的可行性。同時，對各因素風(fēng)險大小及輕重緩急進(jìn)行排序，為下一步提出風(fēng)險防控措施奠定基礎(chǔ)。

最后，，在對吉林省西部土地整治項目投資風(fēng)險識別和評價基礎(chǔ)上，提出了風(fēng)險防控的目標(biāo)，明確了各風(fēng)險因素的防控方法，并對資金風(fēng)險、施工風(fēng)險、監(jiān)管風(fēng)險、經(jīng)營風(fēng)險、技術(shù)風(fēng)險等五類風(fēng)險因素逐項提出防控措施，切實加強(qiáng)政府投資項目風(fēng)險防范，確保政府投資能夠取得預(yù)期成效。

參考文獻(xiàn)（略）