論文摘要 土地作為農(nóng)民最重要的財產(chǎn)，其價值直接關(guān)系到農(nóng)民在城鎮(zhèn)化進程中的得與失以及社會的安定。本文針對農(nóng)村集體土地權(quán)屬糾紛中的突出問題，在分析造成的主要原因及其表現(xiàn)形式的基礎(chǔ)上，提出解決的措施和建議。

　　論文關(guān)鍵詞 農(nóng)村集體土地權(quán)屬 糾紛 解決措施

　　一、當前我國農(nóng)村集體土地權(quán)屬糾紛的表現(xiàn)形式

　　我國實行土地公有制度，憲法及相關(guān)法律規(guī)定，農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，均屬于農(nóng)民集體所有，權(quán)屬歸農(nóng)民集體所有。這種制度是一種城市土地國家所有、城市郊區(qū)和農(nóng)村土地集體所有的二元土地制度。隨著我國城鎮(zhèn)化加速發(fā)展，對土地的需求規(guī)模不斷擴張，大量農(nóng)村土地的轉(zhuǎn)用，已成為我國城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要資源支撐，相當規(guī)模的農(nóng)村集體用地自發(fā)地涌入城鎮(zhèn)化進程，并以此而帶來了許多矛盾和問題，有些問題甚至已經(jīng)在一定程度引發(fā)了區(qū)域性的不安定。而導致問題發(fā)生的主要原因，是緣于土地權(quán)屬的主體權(quán)力問題沒有得到很好的解決。
　　土地權(quán)屬作為一種法律所規(guī)定的土地產(chǎn)權(quán)歸屬的權(quán)力，具有存在于土地之中的完全的、排他的權(quán)利，影響到資源的合理配置以及經(jīng)濟、社會的發(fā)展和穩(wěn)定。從法律意義上來講，具體的土地所有權(quán)和使用權(quán)及他項權(quán)利是一種主體明確的權(quán)利。我國目前土地權(quán)屬的表現(xiàn)形式主要有三種：土地所有權(quán)、土地使用權(quán)和土地他項權(quán)利。
　　圍繞土地權(quán)屬所發(fā)生的糾紛，即為土地權(quán)屬糾紛。主要是針對使用權(quán)和他項權(quán)利的歸屬而發(fā)生的糾紛，可以發(fā)生在組織彼此之間，也可以發(fā)生在個人之間，個人與法人以及其他組織之間。
　　目前我國農(nóng)村集體土地權(quán)屬方面發(fā)生的糾紛主要有以下三個方面：
　�。ㄒ唬v史遺留問題產(chǎn)生的農(nóng)村土地權(quán)屬糾紛
　　依據(jù)我國《土地管理法》的規(guī)定，我國目前農(nóng)村集體土地由鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、宅基地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)用地這幾部分組成。由于歷史原因，農(nóng)村集體土地權(quán)屬方面主要存在著三個方面的問題。
　　一是地界劃分缺乏明確的劃定歸屬，尤其是村里的那些原先無人光顧的荒塘野地，無論是在土地承包前還是土地承包后的前幾年都屬于無人問津之所在，在村委會看來，應(yīng)該歸集體所有，但由于沒有明確標識，一旦有農(nóng)民在此處或開荒種地或開挖栽樹，就會產(chǎn)生農(nóng)民個體與農(nóng)村公有土地權(quán)屬的糾紛。
　　二是農(nóng)村建設(shè)用地的逐步開發(fā)、移民開荒、更改河道等后對土地面積或界標沒有及時作清晰標識，只選擇其中一點作參照物，由于時間等因素，參照物自然滅失或被毀，如遇有原經(jīng)辦人去世或不愿作證，，調(diào)查取證難度大，認定困難。
　　三是由于長期秉承著親不親故鄉(xiāng)人的傳統(tǒng)觀念，在我國農(nóng)村土地認定的傳統(tǒng)習慣上，秉承著按照約定俗成的方式處理農(nóng)村集體土地權(quán)屬與農(nóng)民個人土地權(quán)屬相互交雜、界定含混的問題，村委會不主動提出界定，村民不也會主動界定，但當出現(xiàn)土地價值時，就會引發(fā)村民與集體土地權(quán)屬糾紛。
　�。ǘ┙�(jīng)濟利益引起的農(nóng)村土地權(quán)屬糾紛
　　隨著農(nóng)村土地資源走向市場，因經(jīng)濟利益而產(chǎn)生的農(nóng)村土地權(quán)屬糾紛日益增多，主要集中在兩個方面：
　　一是宅基地引發(fā)的糾紛。主要由宅基面積，采光、通風、相鄰共墻、鄰間界址的權(quán)屬引起的糾紛。
　　二是由于登記不明或登記錯誤，或因未經(jīng)實地丈量而使相鄰雙方登記的上地使用權(quán)范圍重疊、界線不明確。
　　三是農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)缺乏科學的價格體系引發(fā)的糾紛。目前我國缺乏對農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)的科學價格體系，導致農(nóng)村流轉(zhuǎn)價格一直處于混亂狀態(tài)，再加之增值收益分配欠缺規(guī)范，各方利益難以協(xié)調(diào)，集體資產(chǎn)流失和侵害農(nóng)民利益的情況時有發(fā)生。在現(xiàn)行條件下，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織缺位，農(nóng)村集體財產(chǎn)管理缺乏有效的民主協(xié)商機制，特別是在以政府主導的土地征用過程中，政府或企業(yè)憑借自己的優(yōu)勢和談判能力，往往陷于農(nóng)民在集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)利益的博弈中處于劣勢地位，從而發(fā)生補償金額不足的糾紛。
　�。ㄈ﹣y占濫用農(nóng)村土地引起的糾紛
　　目前，我國違法亂占濫用農(nóng)村土地和農(nóng)村用地的現(xiàn)象十分突出，有的地方甚至突破國家土地用途管理的嚴格約束紅線。同時，在這個環(huán)節(jié)中，一些農(nóng)村干部與政府、企業(yè)、經(jīng)濟實體有關(guān)人員相勾結(jié)所出現(xiàn)的違規(guī)出讓農(nóng)村集體土地，中飽私囊的現(xiàn)象所引發(fā)的糾紛層出不窮，嚴重的影響了國家穩(wěn)定發(fā)展大局。

　　二、造成我國農(nóng)村集體土地權(quán)屬糾紛的主要原因

　　2016年4月1日，一起由村民不服貴州省人民政府駁回行政復議申請的行政訴訟案件，在貴陽中級人民法院開庭，貴州省副省長陳鳴明作為行政機關(guān)負責人出庭應(yīng)訴。在這個案件中，人們一方面為副省長代表政府主動出庭應(yīng)訴的行政公共價值所贊嘆，一方面卻再一次反思：造成我國行政訴訟案爭議焦點的征地拆遷補償方案問題，為何已經(jīng)成為嚴重阻礙我國經(jīng)濟發(fā)展的不利因素。
　　從表面上來看，土地征用的矛盾主要集中在經(jīng)濟利益的補償方面，但如果加以深究，會發(fā)現(xiàn)，造成我國涉及法律程序的土地權(quán)屬訴訟案發(fā)案率據(jù)高不下的原因是多方面的，這其中既有事實層面的技術(shù)性困難，也有法律層面的制度性困惑，更有歷史性的曲折歷程和社會性的利益驅(qū)使等一系列原因，從而使得我國農(nóng)村集體土地權(quán)屬方面所發(fā)生的糾紛呈現(xiàn)基于土地利益多元化要求而形成的糾紛表現(xiàn)形式的多種多樣。筆者通過對我國造成農(nóng)村集體土地糾紛案例的分析，認為，引起土地權(quán)屬糾紛的原因歸納概括總共有三個方面：歷史因素、經(jīng)濟因素和社會因素。
　　一是從歷史因素來看，造成我國農(nóng)村集體土地權(quán)屬問題的原因主要為，在國家政體調(diào)控下，農(nóng)村土地先后從解放后的分田分地，到人民公社時期的土地全部為集體所有再到土地承包后集體與個人分別擁有的土地的這樣一種權(quán)屬結(jié)構(gòu)，在經(jīng)歷了一次次政策主導下的多次土地分割，造成了農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)不清晰、權(quán)能不完善的問題普遍存在。
　　二是從經(jīng)濟因素來看，荀子云：“人生而有欲，欲而不得，則不能無求，求而無度量分解，則不能無爭�！彪S著社會經(jīng)濟的發(fā)展以及農(nóng)民民主意識的增強，再加之對土地利益追求的欲望，土地權(quán)屬糾紛已呈不可避免的態(tài)勢，尤其在宅基地以及與之相配套的房地產(chǎn)產(chǎn)權(quán)方面的問題比較明顯。但是，由于我國雖然實行了房地產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記制度，但對于農(nóng)村房地產(chǎn)登記方面的法律建設(shè)卻相對滯緩。這種法律源頭上規(guī)范的缺失，因缺乏統(tǒng)一的規(guī)范性法律文件，給實際操作過程埋下了糾紛隱患。

　　另外一個重要原因是，目前我國多數(shù)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)不清，成員范圍不明，并且每個成員有多少份額也不清楚，而這種絕大多數(shù)由村委會代行產(chǎn)權(quán)代表人職能的現(xiàn)象，是導致村干部在土地事項上以權(quán)謀私、侵吞貪占等問題發(fā)生的主要原因。
　　三是從社會因素來看，由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營周期長、利潤低和風險高的自然屬性，決定了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)利用土地資源的回報率低。再加之城市和工業(yè)建設(shè)用地大量激增，銷售土地與利用土地進行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)之間存在著的巨大土地價格，所激發(fā)的村委會賣地熱情，是導致目前農(nóng)村集體土地經(jīng)營短期化傾向的主要原因。

　　三、解決我國農(nóng)村集體土地權(quán)屬糾紛的措施

　　英國著名經(jīng)濟學家威廉·培蒂曾經(jīng)說過：“土地是財富之母，勞動是財富之父�！睂τ谵r(nóng)村人口占絕大多數(shù)的中國而言，充分利用農(nóng)村集體土地所有權(quán)和使用權(quán)，提高土地的經(jīng)濟效益，對促進社會高速發(fā)展，保障社會安定和諧的意義極為重大。
　　通過上述對農(nóng)村集體土地權(quán)屬糾紛的分析，筆者認為：
　　農(nóng)村集體土地權(quán)屬糾紛的法律性質(zhì)具有民事糾紛和行政糾紛的二元性。需要分別從民事糾紛和行政糾紛兩個方面加以解決。
　�。ㄒ唬┙F(xiàn)代意義上的保證制度
　　秘魯經(jīng)濟學家赫爾南多在研究發(fā)展中國家向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型過程中土地所有權(quán)后所提出的“缺少一套系統(tǒng)化的正規(guī)所有權(quán)制度，現(xiàn)代化市場經(jīng)濟就不可能出現(xiàn)”理論說明，保證農(nóng)村集體土地權(quán)屬為每個農(nóng)民所擁有這一原則，不僅是政治上不可或缺的關(guān)鍵因素，也是宏觀經(jīng)濟和城鎮(zhèn)化進程的組成部分，必須由政府出面通過制度的強制性，讓這一原則成為一種社會遵守的契約，在法律層面構(gòu)建起對全社會都具有制約作用的執(zhí)行體系。
　　（二）建立農(nóng)村集體土地權(quán)屬糾紛多元化解決途徑
　　1.對農(nóng)村集體土地逐一登記并依據(jù)大數(shù)據(jù)提供的技術(shù)條件，建立相應(yīng)的數(shù)據(jù)庫，以此為前提，對農(nóng)村集體土地確權(quán)。明確農(nóng)村集體土地所有權(quán)和使用權(quán)主體，分清責、權(quán)、利，為今后處理各種涉及到的農(nóng)村集體土地方面的利益沖突奠定真實的基礎(chǔ)和有效的參考依據(jù)。
　　2.建立多元化解決農(nóng)村集體土地權(quán)屬糾紛機制。視不同的糾紛，采取民事處理和行政處置分別加以解決。
　　一是結(jié)合我國廣大農(nóng)村所奉行的“中庸之道”的現(xiàn)實，針對目前我國相關(guān)法律政策在農(nóng)村地區(qū)貫徹并不徹底的實際，堅持協(xié)商調(diào)解是處理農(nóng)村集體土地權(quán)屬糾紛的主導思想，主要用以解決歷史遺留下來的集體土地與農(nóng)民土地之間所存在的界定不明確、產(chǎn)權(quán)不清晰的問題。在解決的過程中，既要公正，更要客觀，以秉承讓利于民的原則為宜。
　　二是啟動適合農(nóng)村地區(qū)的非訴訟解決途徑。村委會要建立農(nóng)村土地仲裁制度，成立土地仲裁委員會或小組，由村干部及村里德高望重的人員組成，用以解決非訴訟途徑既可解決的問題，如村民與村民之間的宅基地之間的矛盾，通過仲裁這種方式既維系了村民之間的關(guān)系，又有利于問題的解決。
　　三是用嚴格的法律程序解決重大亂占濫用農(nóng)村土地并在其中違規(guī)運作嚴重侵害廣大村民的事件。對于一些重大的農(nóng)村集體土地糾紛問題，要嚴格按照《土地管理法》等相關(guān)法律法規(guī)，提請法律訴訟，以法律的權(quán)威加以解決。
　�。ㄈ﹫猿謬栏竦霓r(nóng)村集體土地利用規(guī)劃和用途管制
　　一是堅持土地利用規(guī)劃，把農(nóng)村集體土地納入當?shù)卣l(fā)展規(guī)劃之中，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)的區(qū)域、邊界、用途等，以防止農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)失序、過程失控、私拆亂建的問題發(fā)生。
　　二是嚴格用途控制，既要堅持嚴格的耕地保護制度，杜絕占用或變相占用耕地，又要對當前承擔著社會保障功能的農(nóng)村宅基地實施保障，不得以農(nóng)村集體土地的名義進入流轉(zhuǎn)范圍。
　　綜上所述，農(nóng)村集體土地的權(quán)屬問題，是一項涉及到國家經(jīng)濟發(fā)展和農(nóng)民具體利益的大事，需要各級政府通過多種渠道，在充分尊重農(nóng)村集體權(quán)屬的基礎(chǔ)上，為農(nóng)村集體土地的公開平等、和序順暢的有效使用提供法律支持和制度保證。

本文編號：76016