論文摘要 我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程不斷加快，新生代農(nóng)民工大多傾向于在城市購房，其在農(nóng)村的宅基地及其住宅因此被荒廢，一些地方甚至出現(xiàn)“空心村”。農(nóng)村宅基地作為農(nóng)民基本生活保障的功能逐漸弱化，很多地方開始出現(xiàn)宅基地使用權(quán)的隱性流轉(zhuǎn)，有必要將這些隱性流轉(zhuǎn)行為置于法律的規(guī)范與調(diào)整之下。本文以維護(hù)交易安全為目的，從健全農(nóng)村宅基地使用權(quán)登記制度、建立有效機(jī)構(gòu)服務(wù)農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)、建立農(nóng)村宅基地退出機(jī)制等三個方面提出立法建議。

　　論文關(guān)鍵詞 農(nóng)村宅基地使用權(quán) 隱性流轉(zhuǎn) 宅基地登記 宅基地退出

　　農(nóng)村宅基地使用權(quán)是指農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員“依法對集體所有的土地享有占有和使用的權(quán)利，有權(quán)依法利用該土地建造住宅及其附屬設(shè)施” �！段餀�(quán)法》將宅基地使用權(quán)定性為用益物權(quán)，是一項他物權(quán)。我國物權(quán)方面的立法宗旨正在經(jīng)歷由羅馬法“以所有為中心”向日爾曼法“以利用為中心”的轉(zhuǎn)變，物權(quán)也由“重歸屬”向“重利用”方向發(fā)展，但與所有權(quán)相比，宅基地使用權(quán)的行使仍然受到很多限制，在諸多方面需要讓步于集體土地所有權(quán)。土地是最基本的生產(chǎn)資料和生活資料，作為社會主義國家，必須保證所有土地實行公有制，在此前提下實現(xiàn)農(nóng)村宅基地的物盡其用。
　　十八屆三中全會審議通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）。《決定》提出，保障農(nóng)民宅基地用益物權(quán)，改革完善農(nóng)村宅基地制度，慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓，探索農(nóng)民增加財產(chǎn)性收入渠道。為貫徹落實十八屆三中全會精神，農(nóng)村住房市場將會逐步放開，依據(jù)“房地一體”原則，積極改革探索農(nóng)村宅基地的流轉(zhuǎn)十分必要。在全面推進(jìn)農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)改革前，宅基地使用權(quán)的隱形流轉(zhuǎn)已經(jīng)事實存在。常見的隱性流轉(zhuǎn)方式包括轉(zhuǎn)讓、出租、贈與、抵押、入股、繼承與置換等。隱性流轉(zhuǎn)由于缺乏法律規(guī)制，大多屬于“暗箱操作”，由于宅基地使用權(quán)歸屬出現(xiàn)的糾紛會造成流轉(zhuǎn)各方權(quán)利受損，具有較大的法律風(fēng)險。本文擬從三個方面對農(nóng)村宅基地使用權(quán)隱性流轉(zhuǎn)的法律規(guī)制略陳管見。

　　一、將法律規(guī)制關(guān)口前移，健全農(nóng)村宅基地使用權(quán)登記制度

　　公示公信是物權(quán)法的基本原則之一，物權(quán)如同足球場上的球門，若想進(jìn)球，必須清楚標(biāo)明球門的位置，物權(quán)登記是實現(xiàn)公示公信的必要手段。
　�。ㄒ唬� 宅基地使用權(quán)確權(quán)登記是宅基地流轉(zhuǎn)的前提
　　《中華人民共和國土地管理法》規(guī)定，“宅基地和自留地、自留山，屬于農(nóng)民集體所有” ，即宅基地所有權(quán)歸鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體、村集體或村民小組享有。符合條件的人員可以申請獲得宅基地使用權(quán)并在宅基地上建造住宅及其附屬設(shè)施。農(nóng)村宅基地使用權(quán)的原始取得采取登記對抗主義，辦理登記手續(xù)不是取得該用益物權(quán)的必要條件，但登記后可以對抗善意第三人。目前，我國正在開展宅基地使用權(quán)的確權(quán)登記發(fā)證工作，為進(jìn)一步深化農(nóng)村土地制度改革奠定產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)。但基于我國的歷史習(xí)慣和農(nóng)村實情，確權(quán)登記工作推行難度大。建議采納廣東、安徽等地農(nóng)村土地改革試點經(jīng)驗，只有完成宅基地確權(quán)登記手續(xù)的才可以流轉(zhuǎn)，并且不得改變土地用途。
　�。ǘ� 宅基地使用權(quán)隱性流轉(zhuǎn)登記應(yīng)區(qū)別對待
　　隱性流轉(zhuǎn)造成的宅基地使用權(quán)變動通�！芭戏ǖ耐庖隆�，以“房地一體”為原則有條件的轉(zhuǎn)讓或繼承。隨著農(nóng)村土地制度改革的推進(jìn)，隱性流轉(zhuǎn)終將拋開現(xiàn)行法律制度的限制，新的立法應(yīng)區(qū)別對待宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)問題，在登記生效主義與登記對抗主義間做出恰當(dāng)?shù)倪x擇�，F(xiàn)行法律對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的確權(quán)登記也值得借鑒，以轉(zhuǎn)讓、互換方式流轉(zhuǎn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的，采取登記對抗主義，但對其他形式進(jìn)行的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)未做規(guī)定。
　　目前法律規(guī)定，農(nóng)村宅基地使用權(quán)不得單獨轉(zhuǎn)讓，只能隨地上附著物一并轉(zhuǎn)移，且受讓人與轉(zhuǎn)讓人須為同一集體經(jīng)濟(jì)組織成員。依據(jù)農(nóng)村“熟人社會”的特點，本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的轉(zhuǎn)讓行為自然可以達(dá)到公示公信的效果，宅基地轉(zhuǎn)讓得實行登記對抗主義。
　　農(nóng)村宅基地使用權(quán)的贈與與繼承都會造成享有該用益物權(quán)的主體發(fā)生變化，應(yīng)著重審查上述行為是否符合實質(zhì)要件。由于贈與與繼承屬于無償取得，根據(jù)《物權(quán)法》規(guī)定，善意第三人主張行使對抗權(quán)應(yīng)以支付對價為前提，贈與與繼承不適用善意取得制度，不享有一般的對抗權(quán)。因此贈與與繼承農(nóng)村宅基地使用權(quán)時，應(yīng)適用登記生效主義以確保法律關(guān)系的穩(wěn)定。
　　農(nóng)村宅基地使用權(quán)的出租、抵押、入股不會造成享有該用益物權(quán)的主體發(fā)生變化，立法對上述行為的登記可不予規(guī)定。租賃、擔(dān)保、參股各方當(dāng)屬理性人，租賃合同、擔(dān)保合同與認(rèn)股權(quán)證的契約效力足以保障交易安全。相繼成立的中介服務(wù)機(jī)構(gòu)也可提供合同鑒證業(yè)務(wù)，強(qiáng)化契約效力。

　　二、拓寬法律規(guī)制視角，建立有效機(jī)構(gòu)服務(wù)農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)

　�。ㄒ唬┙ｉT的行政機(jī)構(gòu)統(tǒng)一登記農(nóng)村土地使用權(quán)
　　國土資源部《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的意見》中規(guī)定，要加強(qiáng)農(nóng)村宅基地登記發(fā)證工作，做到宅基地土地登記發(fā)證到戶，內(nèi)容規(guī)范清楚，切實維護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益。但此項規(guī)定在實踐中落實困難。我國不動產(chǎn)登記存在多個登記機(jī)關(guān)，多頭登記的現(xiàn)象。農(nóng)民嫌麻煩不愿登記，個別登記機(jī)構(gòu)為謀取利益收取高額登記費用也是造成宅基地登記工作難以推進(jìn)的原因之一。因此，有必要建立專門機(jī)構(gòu)統(tǒng)一登記農(nóng)村各類土地使用權(quán)。
　　當(dāng)前宅基地使用權(quán)的管理存在很多漏洞，主要原因是“我國集體土地所有權(quán)的主體虛位問題，土地所有者未能積極維護(hù)使用權(quán)人的合法權(quán)益”。 由于歷史遺留問題多，農(nóng)村宅基地使用權(quán)確權(quán)登記可發(fā)揮村民自治機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)性作用，在自治單位挑選聯(lián)絡(luò)員，開展法律知識的宣講普及活動，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)安排專員負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)工作。通過科學(xué)的人員配置與機(jī)構(gòu)設(shè)置強(qiáng)化宅基地所有權(quán)人作為管理者的身份與職能。各縣、市國土資源管理部門及其派出機(jī)構(gòu)依據(jù)宅基地流轉(zhuǎn)方式的不同進(jìn)行分類登記，逐步實現(xiàn)與金融機(jī)構(gòu)、民政部門、工商行政管理部門的信息共享，全方位保障交易安全。
　�。ǘ┙⑹袌龌\作的農(nóng)村土地中介服務(wù)機(jī)構(gòu)
　　借鑒農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的成功經(jīng)驗，成立市場化運作的中介機(jī)構(gòu)，提供信息發(fā)布、價格評估、合同鑒證、法律咨詢與糾紛調(diào)解等服務(wù)。北京大學(xué)國家發(fā)展研究院周其仁院長建議建立一個農(nóng)村土地交易市場，為包括宅基地在內(nèi)的所有農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)提供服務(wù)。目前重慶、成都、武漢都在探索建立農(nóng)村土地交易市場，但都在研究試點階段。而且單一行政化運作的土地交易所難以解決宅基地流轉(zhuǎn)過程中大量現(xiàn)實且專業(yè)化的問題，如流轉(zhuǎn)信息發(fā)布渠道不暢通，土地價格評估不專業(yè)，交易手續(xù)復(fù)雜當(dāng)事人難以應(yīng)對，流轉(zhuǎn)后土地價金發(fā)放比例及方法難以確定，交易當(dāng)事人權(quán)利救濟(jì)途徑缺失等。

　　市場化運作的中介服務(wù)機(jī)構(gòu)應(yīng)運而生，中介機(jī)構(gòu)以居間人身份為農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)各方提供專業(yè)化服務(wù)，按照一定比例收取傭金。城市房地產(chǎn)中介機(jī)構(gòu)的運營模式可以作為參考，會計師事務(wù)所、律師事務(wù)所等專業(yè)機(jī)構(gòu)可發(fā)掘研究此類業(yè)務(wù)。在探索分類業(yè)務(wù)、分項經(jīng)營的基礎(chǔ)上，逐步成立綜合性的市場運營機(jī)構(gòu)，如宅基地委托代理機(jī)構(gòu)、宅基地評估公司、宅基地保險公司、宅基地投資經(jīng)營公司等。

　　三、統(tǒng)一法律規(guī)制口徑，建立農(nóng)村宅基地退出機(jī)制

　　我國法律規(guī)定農(nóng)村宅基地遵循“一戶一宅”原則，然而不少農(nóng)戶可基于繼承或接受贈與等原因獲得多處宅基地，“一戶多宅”現(xiàn)象較為普遍。一些農(nóng)戶甚至超出標(biāo)準(zhǔn)面積建房，建造新房卻不拆除舊房，或未經(jīng)審批違法占地建房。據(jù)調(diào)查，陜西省西安市臨潼區(qū)鐵爐街道下轄的劉村，僅375戶農(nóng)戶，但宅基地卻多達(dá)500處，閑置宅基地96處，其中，無房空宅基56處，超過30%的農(nóng)戶存在一戶多宅現(xiàn)象。全國范圍內(nèi)普遍存在此類現(xiàn)象，隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，農(nóng)村宅基地閑置率有可能進(jìn)一步攀升。默許農(nóng)村宅基地使用權(quán)隱性流轉(zhuǎn)只是權(quán)宜之計，且隱性流轉(zhuǎn)的不規(guī)范會導(dǎo)致宅基地價格降低，損害農(nóng)民利益，造成集體資產(chǎn)流失。要從根本上規(guī)制宅基地的隱性流轉(zhuǎn)，應(yīng)建立農(nóng)村宅基地退出機(jī)制，提高農(nóng)村土地利用率。
　　按照不同的情況，農(nóng)村宅基地退出可以采用無償與有償兩種方式。出于公益事業(yè)建設(shè)、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施建設(shè)和舊村改造的需要占用農(nóng)民宅基地的，不涉及農(nóng)民主觀意愿，為單方行政行為，適用各地農(nóng)業(yè)用地征收補償標(biāo)準(zhǔn)，此處不再贅述。
　　（一）農(nóng)村宅基地使用權(quán)的無償退出
　　《農(nóng)村宅基地管理條例》規(guī)定，農(nóng)村宅基地使用權(quán)的無償退出的情形包括：不合規(guī)定的“一戶多宅”或超出標(biāo)準(zhǔn)建房的;自批準(zhǔn)建房之日起滿二年未動工興建的;非法轉(zhuǎn)讓宅基地或住房的;④筆者增加一種情形，村民在取得宅基地使用權(quán)后擅自改變土地用途的。第一種情形下應(yīng)鼓勵村民主動退出，違法占用的宅基地?zé)o償收回，地上建筑物及其他附屬設(shè)施給予適當(dāng)補償，面積超標(biāo)且超標(biāo)部分房屋滅失的不在補償之列。后三種情形報經(jīng)縣級人民政府批準(zhǔn)，由村民委員會或村經(jīng)濟(jì)合作社直接無償收回宅基地使用權(quán)。
　　（二）農(nóng)村宅基地使用權(quán)的有償退出
　　農(nóng)村宅基地使用權(quán)的有償退出的前提是解決資金來源問題，建立宅基地退出補償基金。但是我國目前的現(xiàn)狀是作為集體土地所有權(quán)人的村集體大多沒有相關(guān)資金來源。 宅基地退出補償基金的資金來源應(yīng)以“誰投資，誰受益，誰受益，誰投資”為原則，以國家財政撥款為基數(shù)，鼓勵村辦經(jīng)濟(jì)和集體組織成員加入，在土地收益實現(xiàn)的情況下，按照基金份額分配收益。
　　在市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，農(nóng)民都是理性人，，若要讓其自愿退出原本無償取得、擁有無期限使用權(quán)的宅基地，應(yīng)積極探索宅基地退出激勵補償機(jī)制，包括制訂符合市場行情的補償標(biāo)準(zhǔn)，擴(kuò)大補償范圍，探索賠償金的發(fā)放方式和建立城鄉(xiāng)一體化的社會保障體系等。
　　除貨幣化補償外，廣東、重慶、天津等地已經(jīng)開始試點“宅基地?fù)Q房”，即農(nóng)民自愿以其宅基地，按照規(guī)定的置換標(biāo)準(zhǔn)，換取小城鎮(zhèn)內(nèi)的一套住宅，遷入小城鎮(zhèn)居住。這種以宅基地使用權(quán)換取房屋所有權(quán)的方法看似美好，卻存在不少現(xiàn)實問題。由于小城鎮(zhèn)住宅建設(shè)成本較大，這種置換必須成規(guī)模、大面積進(jìn)行，集體成員內(nèi)部意見不一致時，少部分村民的利益恐難以保障。遷入小城鎮(zhèn)也為日后從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)帶來不便，在以傳統(tǒng)粗放型耕作為主的農(nóng)村，“宅基地?fù)Q房”模式難以推廣。

本文編號：61580