第一章   緒論

1.1  研究背景、目的和意義

1.1.1  研究背景

事業(yè)單位是我國政治體制中存在的一種特殊的現(xiàn)象，具有中國特色，在經(jīng)濟社會發(fā)展中扮演著重要角色。作為我國特有的一種組織形式，承擔了國家向社會提供公益性服務的任務。事業(yè)單位在我國體制內單位中匯聚了大量人才，是實施科教興國戰(zhàn)略、不斷增強綜合國力的重要陣地。

從上世紀 80 年代開始的事業(yè)單位改革，多年來逐步推進，工作效率得到了普遍提升，改善了事業(yè)單位向社會提供公益服務的水平。分類后事業(yè)單位的定義更加準確，管理更加規(guī)范，運營更加科學，職能更加清楚，根據(jù)不同單位法律地位、履行職責等的不同，也要實行不同的人事管理模式。

西藏事業(yè)單位匯聚了全區(qū)各類人才，對人才興藏戰(zhàn)略至關重要。西藏自治區(qū)事業(yè)單位目前的選人用人機制主要呈現(xiàn)行政化明顯，實行身份管理、隊伍活力欠缺和退出機制不完善、人員上升空間受限的特點。按照西藏自治區(qū)事業(yè)單位分類改革、實行崗位管理工作安排，到 2020 年西藏所有事業(yè)單位應當全部完成分類管理，公益類事業(yè)單位也要完成崗位設置，全面推行崗位聘任制、實行崗位管理、逐步去行政化，將打破行政管理干部一經(jīng)任命基本定終身、專業(yè)技術干部一經(jīng)評聘基本定終身、工勤人員終身只能為工人的現(xiàn)行事業(yè)單位工作人員身份管理的體制，變?yōu)榘凑账笉徫贿M行管理，以崗定薪、崗變薪變；實行績效工資后，還會涉及憑工作業(yè)績、按績效考評結果確定績效薪資的問題。

然而，在改革過程中存在著諸多問號：如何聘？怎么管？取消行政級別的管理崗位聘任資格如何認定？不同崗位之間的轉聘如何銜接？等等。

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1.2  文獻綜述

1.2.1  國內相關研究

1.2.1.1  事業(yè)單位人事制度改革

國內學者關于事業(yè)單位人事制度改革的研究，主要集中于在涉及到人事制度創(chuàng)新的問題，在對事業(yè)單位改革現(xiàn)狀進行系統(tǒng)梳理的基礎上，剖析事業(yè)單位人事制度問題，并做出了理論和對策上的回應。

成思危先生主編的《中國事業(yè)單位改革——模式選擇與分類引導》，對事業(yè)單位改革的戰(zhàn)略政策、模式選擇以及分類引導問題進行了分析，認為事業(yè)單位改革的努力方向是非營利組織運作機制。趙立波認為事業(yè)單位人事改革必須解決用人機制、激勵機制、社會保險以及人才結構等問題。宋大涵等人撰寫的《事業(yè)單位改革與發(fā)展》以及范恒山的相關著述，也都在基于事業(yè)單位改革的總體框架對人事制度改革進行了探討。

對事業(yè)單位人事制度改革的總體分析方面，主要包括目標、戰(zhàn)略和途徑的研究分析。黃恒學提出了一種觀點，要對現(xiàn)行的干部人事制度進行改革，重點是對事業(yè)單位選人用人、工資收入分配、考核晉升獎懲、社會福利保障等制度的改進。張雅林的觀點是，事業(yè)單位人事制度改革是體制改革的配套，需要下放管理權限，對人員的“進出口”進行疏通，對分配激勵機制的形式多樣化、靈活化，事業(yè)單位人員也要實行分類管理。鄭國安等人認為需將事業(yè)單位與政府的關系由隸屬關系改為契約關系，并以此為基礎，設計人事制度。

對事業(yè)單位人事制度改革的各個單項環(huán)節(jié)進行的研究方面，主要包括事業(yè)單位績效評估、事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革等。鄧國勝等人對事業(yè)單位績效評估進行了理論分析和實證研究，關注了一些熱點問題。葛延風等人在機關事業(yè)單位養(yǎng)老金制度方案設計研究中提出，事業(yè)單位要參照企業(yè)養(yǎng)老金制度。

國內學者關于事業(yè)單位人事制度改革的研究探索，提出了許多富有創(chuàng)見的意見，開闊了筆者思路。但是，從總體來看，國內相關研究缺乏獨立和系統(tǒng)化的理論框架，事業(yè)單位人事制度改革的基礎理論研究比較缺乏，已有的研究也多數(shù)不夠系統(tǒng)充分。西藏由于獨特的自然地理、人文社會等因素，經(jīng)濟社會發(fā)展相對全國各省市都比較落后，體制機制改革起步較晚、推進緩慢，事業(yè)單位改革工作也僅僅處于“不拖全國后腿”的狀況，學術界關于西藏事業(yè)單位人事制度改革的研究著述也很少，可參考資料不多。這使得本文研究難度增大，特別是理論上可能存在深度、廣度不夠的問題，但無疑也存在著廣闊的發(fā)揮空間，從某種意義上說也是一種機遇。

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第二章   事業(yè)單位實行崗位管理情況

2.1  事業(yè)單位現(xiàn)狀

2.1.1  事業(yè)單位定義

事業(yè)單位是我國政治體制中獨有的特殊現(xiàn)象，“事業(yè)單位”這一名詞最早出現(xiàn)在 1955 年 7 月第一屆全國人大第二次會議上，時任國務院副總理兼財政部長李先念同志在代表國務院所作《關于一九五四年國家決算和一九五五年國家預算的報告》中，首次使用“事業(yè)單位”的概念，從名稱上將國家財政預算內單位分為國家機關、事業(yè)單位、企業(yè)單位三大類，加以區(qū)分。一般理解為：受國家機關領導、不實行經(jīng)濟核算，其經(jīng)費例如事業(yè)費等開支由國庫支出的部門或單位，如學校、醫(yī)院、研究所等。此后，該叫法一直沿用至今，“事業(yè)單位”這一概念及事業(yè)單位涵蓋范圍也在學者專家的研究解讀以及我國體制機制改革過程中被不斷詮釋完善、定義規(guī)范。

在學者關于事業(yè)單位的諸多研究探索過程中，逐漸形成了關于事業(yè)單位的統(tǒng)一認識或者說共識，可以認為是學術界關于事業(yè)單位的定義。成思危先生主編《中國事業(yè)單位改革——模式選擇與分類引導》中關于事業(yè)單位定義的闡述：事業(yè)單位，特指受國家行政機關領導，沒有生產(chǎn)收入，由國家經(jīng)費開支，不實行經(jīng)濟核算，提供非物質生產(chǎn)和勞務服務的社會組織，包括科學、教育、文化、衛(wèi)生、體育等部門和單位，例如學校、醫(yī)院、演藝團體、研究機構等等。

作為中國政治體制內特有的一種特殊組織機構形式，筆者認為事業(yè)單位的真正范疇界定應當以中國政府官方解釋為準，也就是說，真正意義上的事業(yè)單位涵義，或者說定義，應當遵循中國政府官方文件的詮釋。官方關于事業(yè)單位的定義：事業(yè)單位是國家為了社會公益目的，由國家機關舉辦或者其他組織利用國有資產(chǎn)舉辦的，從事教育、科技、文化、衛(wèi)生等為國民經(jīng)濟和社會發(fā)展服務的社會組織。其人員使用事業(yè)編制，其經(jīng)費由國家事業(yè)費開支。

綜上，筆者總結認為，關于事業(yè)單位應當作如下描述：事業(yè)單位是獨具中國特色的組織機構，是國家機關或者其他組織、機構為了社會公益目的，依法利用國有資產(chǎn)或國有資產(chǎn)與社會資本共同舉辦的，在政府機關領導和業(yè)務指導下從事教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育、后勤服務等公益性服務活動的社會服務機構，具有法人資格、承擔法人權責，是包含在我國公有制體制內的一種組織機構存在形式。

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2.2  事業(yè)單位改革簡述

2.2.1  全國事業(yè)單位改革背景

事業(yè)單位的改革，，伴隨著改革開放開始，一般以 1978 年黨的十一屆三中全會召開為起點，至今大致有四個階段：一是從 1978 到 1992 年，二是從 1992 年到 2002年，三是從 2002 年到 2007 年，四是從 2007 年至今。筆者從事業(yè)單位改革工作進展情況特別是人事制度改革視角研究，認為事業(yè)單位改革所經(jīng)歷的四個進程還可按照下述方式劃分：

第一階段，1978 年—1988 年，摸索推進階段；主要指黨的十一屆三中全會至十三屆三中全會期間，“摸著石頭過河”的過程。

第二階段：1988 年—1993 年，逐步推進階段；從黨的十三屆三中全會召開到1992 年十四大召開，探索逐步推進改革的過程。

第三階段：1993 年—2000 年，全面推進階段；中共中央 1993 年明確提出推進事業(yè)單位社會化，政事分開。 第四階段：2000 年—2006 年，深化推進階段。以人發(fā)〔2000〕78 號文件和國辦發(fā)〔2002〕35 號文件為標志，兩個文件對事業(yè)單位人事制度改革進行了全面規(guī)劃，提出了明確要求，吹響了事業(yè)單位人事制度改革深化推進的號角。

第五階段：2006 年—今，全面推進崗位管理階段。《事業(yè)單位公開招聘人員暫行規(guī)定》和國人部發(fā)〔2006〕70 號文件印發(fā)的《事業(yè)單位崗位設置管理試行辦法》推進事業(yè)單位實行崗位管理。此后，中央出臺了一系列關于事業(yè)單位實行崗位管理的配套文件，并于 2008 年決定在山西、上海、浙江、廣東、重慶進行試點。

通過一系列的管理體制、經(jīng)營模式、人事制度等方面的改革，激發(fā)了事業(yè)單位面向社會提供公益服務的活力，事業(yè)單位的工作效率得到了普遍提升，社會形象大大提高。但仍存在諸多問題，中發(fā)〔2011〕5 號文件已明確指出。文件還明確今后 5 年內對公益類事業(yè)單位在人事管理、收入分配、社會保險、財稅政策和機構編制等方面改革取得明顯進展等規(guī)劃。隨后，國務院于 2011 年 7 月印發(fā)了與中發(fā)〔2011〕5 號相配套的 9 個文件。中發(fā)〔2011〕5 號及其配套文件的發(fā)布，標志著我國深入推進事業(yè)單位人事制度改革全面推開。

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第三章   西藏事業(yè)單位用人機制現(xiàn)狀 ...................... 17

3.1  西藏干部人事體制概述 ............. 17

3.2  西藏事業(yè)單位用人的政策環(huán)境 ................. 21

第四章   事業(yè)單位崗位管理案例 .................. 26

4.1 G 省事業(yè)單位人事制度改革 ............ 26

4.2  西藏 G 大學崗位設置管理 .......... 28

第五章   西藏事業(yè)單位用人面臨的問題 .................. 35

5.1  條件苦待遇低留不住人 ................. 35

5.2  仍未完全擺脫身份管理的影響........... 37

第五章   西藏事業(yè)單位用人面臨的問題

對照事業(yè)單位崗位管理的基本要求，通過對西藏事業(yè)單位人事制度改革、推進崗位設置管理的分析，以及對事業(yè)單位人事制度改革案例的分析總結，筆者發(fā)現(xiàn)西藏事業(yè)單位實行崗位管理后，選人用人面臨的問題主要表現(xiàn)在五個方面。

5.1  條件苦待遇低留不住人

這應當是西藏全區(qū)面臨的共同問題。西藏作為一個特殊的邊疆少數(shù)民族地區(qū)，平均海拔超過 4000 米，高寒缺氧，自然環(huán)境及條件十分惡劣，對人們的身體、生活及工作造成了極大的影響。從生活上講，由于自然條件的限制，物質生活相當貧乏，特別是下基層事業(yè)單位工作人員，種菜難，買菜又很貴，甚至買不到菜，一些高海拔地區(qū)的干部，寒冬季節(jié)連續(xù)幾個月吃不到蔬菜，那曲地區(qū)居民包括干部職工連日常用水都全靠購買，自來水管就是個擺設。文化生活單調，日常生活枯燥；交通不方便，信息不通暢，與外界的通訊聯(lián)絡及應有的交往也很少，年輕人找對象成家不容易，到中年上不能向父母盡孝、下不能呵護教育子女，心理與精神承擔著難以想象的負荷。

事業(yè)單位不同于行政機關，事業(yè)單位工作人員也不同于公務員，因此留不住人的問題在事業(yè)單位表現(xiàn)尤為突出。有的事業(yè)單位數(shù)年甚至十數(shù)年來一直在大量引進人才，卻從未出現(xiàn)編制告急的現(xiàn)象，甚至有的單位空編反倒越來越多，主要就是因為每年引進人才的同時，也伴隨著已有人才的大量流失。

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第六章   應對問題的思路暨政策建議

6.1  事業(yè)單位選人用人應當區(qū)別對待

不同于機關、企業(yè)，尤其不同于行政機關用人。事業(yè)單位工作人員總體上都可歸為專業(yè)技術型人員，包括管理人員、專業(yè)技術人員、工勤技能人員，都是在利用自身掌握的一些專業(yè)、技術、知識履行職責，這一點對專技和工勤人員而言容易理解，爭議在管理人員身上。有人把事業(yè)單位管理人員等同于行政機關干部，這也是一直以來的事實，因為事業(yè)單位的管理人員也是有級別的，以縣級干部為例，和機關里面的處級干部沒什么兩樣，總的稱呼都是縣處級干部；此外鄉(xiāng)科級干部、地廳級干部總之都能找到對應。但在崗位管理體系下，事業(yè)單位管理人員行政級別將被取消。從管理上講，事業(yè)單位和行政機關的運行模式也顯然不同，行政機關的運行靠行政命令來維系，管理者和被管理者就是一層一層的上下級關系，是金字塔型的管理模式，各部門的小金字塔共同組成整個機關的大金字塔。事業(yè)單位若采用行政命令來管理，就容易陷入“外行指揮內行”的境地，因此不能套用金字塔管理模式。事業(yè)單位管理人員和其他人員是管理服務的關系，一方面是行政人事上的管理關系，另一方面又是專業(yè)上的后勤服務保障的關系。同樣都是管理人員，事業(yè)單位管理崗位工作人員不同于行政機關領導，他也是在通過自身的聯(lián)系協(xié)調來履行對單位的管理和服務雙重職責。因此，事業(yè)單位管理人員不是領導，而是職員，不是發(fā)號施令者，而是管理服務者。

總之，基于崗位管理的事業(yè)單位三類崗位工作人員的選用，應當有別于行政機關，要想真正去行政化，就必須打破行政化的思維定式。一種理念是，破除人員身份限制的基礎上，也要打破三類崗位之間的壁壘，不僅要以崗位選人，還要能夠給一些人選擇崗位的機會。國家和自治區(qū)都已經(jīng)出臺機關事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革的政策方案，退休養(yǎng)老金將只和繳費以及繳費年限有關，不再和人的身份關聯(lián)，已經(jīng)為事業(yè)單位完全破除身份管理、實行崗位管理掃除了障礙。

參考文獻（略）