1導(dǎo)論

1.1問題的提出:地方政府創(chuàng)新的動(dòng)力何在？

創(chuàng)新與變革是時(shí)代的強(qiáng)音。20世紀(jì)70年代末以來,世界各國政府均普遍感受到經(jīng)濟(jì)社會(huì)的持續(xù)發(fā)展、么共危機(jī)事件的應(yīng)對(duì)、政府信任度的提升、公民社會(huì)的構(gòu)建、信息技術(shù)與政府管理等一系列問題的壓為。一方面,龐大而重要的政府在社會(huì)中的作用得以更大程度地凸顯,Wilson提出的"行政研究"(Thestudyofadministration)激發(fā)了學(xué)者對(duì)大規(guī)模、正式的、復(fù)雜的、任務(wù)專門化及目標(biāo)導(dǎo)向明確的官僚組織的思考。同時(shí),隨著現(xiàn)代化進(jìn)程的加快,公民對(duì)政府及其提供的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的要求顯著增加,行政機(jī)構(gòu)在組織規(guī)棋、服務(wù)質(zhì)量、王作效率和官僚責(zé)任方面都面臨了創(chuàng)新、變革和發(fā)展的化戰(zhàn)。無論是外部的壓為和公眾需求,還是行政領(lǐng)導(dǎo)者的推動(dòng)及政府組織本身的變革需要,政府創(chuàng)新已是當(dāng)前政府管理在"給定活動(dòng)范圍內(nèi)"的重要內(nèi)容之一。

自20世紀(jì)60年代中期以來,人們對(duì)政府的不信任指數(shù)不斷增加。有關(guān)數(shù)據(jù)顯示,美國相信"政府王作人員大量浪費(fèi)稅款"的人數(shù)從1964年的47%上升到了1991年的75%。基于社會(huì)公眾對(duì)政府提供公共服務(wù)的需求,政府職能轉(zhuǎn)變、政府機(jī)構(gòu)改革和政府治理工具創(chuàng)新己然成為政府"信任危機(jī)"的核記、應(yīng)對(duì)獵施。詹姆斯菲斯勒和唐納德凱特爾(JamesW.Fesler,DonaJdF.Kettl,1996)認(rèn)為,如果確實(shí)存在對(duì)政府的"信任危機(jī)",那么它的根源不一定在于"大政府"�，F(xiàn)代化會(huì)的發(fā)展和公眾對(duì)公共服務(wù)需束的提升使政府毫無疑問地更加龐大,要解決政府的"信任危機(jī)",其核尼'問題則是如何提高政府的治理能為和績效水平。在此背景下,如何通過政府創(chuàng)新的路徑實(shí)現(xiàn)公共行政的責(zé)任和提高么共治理績效,維持政府的持續(xù)增長力并提升公民對(duì)政府的信任度就成為信息時(shí)代政府管理改革的重要議題。

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1.2主要內(nèi)容與研究框架

論文的主要內(nèi)容包括七個(gè)部分:

第一部分,導(dǎo)論。在國內(nèi)外政府創(chuàng)新背景研究的基礎(chǔ)上,提出當(dāng)前地方政府創(chuàng)新動(dòng)力何在的基本問題,認(rèn)為就地方政府這一特殊的創(chuàng)新主體看,要深入研究地方政府創(chuàng)新這個(gè)議題,探究如何在新時(shí)期推動(dòng)地方政府創(chuàng)新和保護(hù)地方政府創(chuàng)新的持續(xù)力就需要進(jìn)一步研究地方政府在政府創(chuàng)新中扮演的具體角色和動(dòng)為機(jī)制問題,從而明確論文的研究目標(biāo)、研究方法和研究路徑,設(shè)計(jì)論文的研究框架。

第二部分,地方政府創(chuàng)新的理論分析。基于文獻(xiàn)回顧,通過創(chuàng)新、政府創(chuàng)新和地方政府創(chuàng)新等概念內(nèi)涵、外延及發(fā)展路猩分析,初步推演得出地方政府創(chuàng)新的基本恃點(diǎn)、功能、方式、影響因素及其發(fā)生機(jī)制等內(nèi)容。并深入分析組織變革與創(chuàng)新理論、新公共管理理論、新公共服務(wù)理論和治理理論等地方政府創(chuàng)新的理論淵源,為系統(tǒng)分析并建構(gòu)地方政府創(chuàng)新動(dòng)因分析的理論模型奠定理論基礎(chǔ)。最后,就國內(nèi)外目前關(guān)于地方政府創(chuàng)新與政府管理體制改革,地方政府創(chuàng)新的化值、特征、動(dòng)因、發(fā)展趨勢(shì)等方面的研究進(jìn)行回顧總結(jié),得出基本結(jié)論是地方政府創(chuàng)新其重要的問題是要解決其動(dòng)力機(jī)制的問題,從學(xué)科交叉的研究視角研究地方政府創(chuàng)新動(dòng)為系統(tǒng)問題不僅具有創(chuàng)新價(jià)值,也有助于建立較為完整的地方政府創(chuàng)新研究框架。

第三部分,國外地方政府創(chuàng)新巧比較分析。在分析圍外地方政府創(chuàng)新背景、現(xiàn)狀和發(fā)展趨勢(shì)的基礎(chǔ)上,通過歷史分析法和案例研究法得出國外地方政府創(chuàng)新的基本特點(diǎn)是得益于中央與地方政府關(guān)系改革、創(chuàng)新的重點(diǎn)領(lǐng)域是公共服務(wù)、以市場(chǎng)化和社會(huì)化手段為主要?jiǎng)?chuàng)新方及學(xué)習(xí)私營部口的經(jīng)驗(yàn)。論文重點(diǎn)考察了最為典型的198日年以來500個(gè)美國地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)項(xiàng)目的案例,對(duì)其創(chuàng)新主體、內(nèi)容、方式、動(dòng)因、特征及經(jīng)驗(yàn)綜合分析。通過提煉國外地方政府創(chuàng)新的基本動(dòng)因和地方政府創(chuàng)新績效的初步評(píng)估,總結(jié)出嚴(yán)格界定政府職能、明確市場(chǎng)化的限度,探索建立可持續(xù)的地方政府創(chuàng)新機(jī)制,通過有效的制度設(shè)計(jì)構(gòu)建良好的地方政府創(chuàng)新制度環(huán)境等有助于推動(dòng)我國地方政府創(chuàng)巧的經(jīng)驗(yàn)借鑒。

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2地方政府創(chuàng)新的基本理論分析

2.1地方政府創(chuàng)新的概念界定

2.1.1創(chuàng)新及其擴(kuò)展的概念

20世紀(jì)初,約瑟夫熊彼特首先提出了經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域"創(chuàng)新"的概念,認(rèn)為創(chuàng)新是將原始生產(chǎn)要素重巧排列組合為新的生產(chǎn)方式,求以提高效率、降低成本的一個(gè)經(jīng)濟(jì)過程,即"經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新"。熊彼特提出,這類經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新包括五種情況:(1)引入一種新產(chǎn)品;(2)引入一種新的生產(chǎn)方法;(3)開辟一個(gè)新的市場(chǎng),先前從來沒進(jìn)去過的市場(chǎng);(4)獲得原批料或半成品的一種新的供應(yīng)來源;(5)任一產(chǎn)業(yè)的新型組織的出現(xiàn)。熊彼特對(duì)經(jīng)巧創(chuàng)新的定又賦予"創(chuàng)新"以更為明確、可量化、可衡量的指標(biāo)、方法和內(nèi)容,該理論得到了克里斯托弗弗里曼、喬瓦尼《斯等人的支持和發(fā)展,分別提出了創(chuàng)新的國家系統(tǒng)、經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新和技術(shù)變化的關(guān)系及么司與合作治理。但是,熊彼特的"經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新"概念并不僅僅是經(jīng)濟(jì)或者市場(chǎng)方面的變化創(chuàng)新,他同時(shí)也提到在各種要素重薪排列組合過程中,由技術(shù)性變化產(chǎn)生的技術(shù)創(chuàng)新和非技術(shù)性變化產(chǎn)生的組織創(chuàng)新,這為組織創(chuàng)新理論研究提供了新的視角。

從觀念創(chuàng)新到實(shí)踐創(chuàng)新,創(chuàng)新是指通過新技術(shù)新方法的應(yīng)用能夠促進(jìn)生產(chǎn)力發(fā)展和社會(huì)持續(xù)發(fā)展的一種過程。應(yīng)該說,第一層次創(chuàng)新意義指向技術(shù)性涵義,可以稱之為本源;第二層次和第五層次的創(chuàng)新意義則指向應(yīng)用型涵義,是創(chuàng)新的價(jià)值所在。因此,從創(chuàng)新的概念和內(nèi)涵來看,創(chuàng)新所覆蓋的是包括企業(yè)、政府和社會(huì)在內(nèi)的整體。1987年,Feema首先明確提出并使用國家創(chuàng)新體系的概念,認(rèn)為國家創(chuàng)新體系就是一個(gè)由公私部門共同組成的網(wǎng)絡(luò),嚴(yán)調(diào)政府政策、企業(yè)、教育研究機(jī)構(gòu)及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等四方面因素對(duì)國家創(chuàng)新的作用。據(jù)此,學(xué)者陳勁、陽銀娟2012年提出協(xié)同創(chuàng)新的驅(qū)動(dòng)因素,協(xié)同創(chuàng)新整合了創(chuàng)新的技術(shù)含義、應(yīng)用價(jià)值和創(chuàng)新主體的概念,是企業(yè)、政府、知識(shí)生產(chǎn)機(jī)構(gòu)中介機(jī)構(gòu)和用戶等為了實(shí)現(xiàn)重大科技創(chuàng)新而開展的、知識(shí)增值為核心的、大跨度整合的創(chuàng)新組織模式。

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2.2地方政府創(chuàng)新的理論潮源

2.2.1組織變革與組織創(chuàng)新埋論

化府創(chuàng)新歸根到底是化府作為特殊的組織(區(qū)別于企業(yè)組織)所進(jìn)行的變革創(chuàng)新活動(dòng)。組織本身就是社會(huì)變遷的積極參與者無論從組織內(nèi)部政治的角度還是組織生命周期的角度,組織變革的現(xiàn)象是始終存在的。ChildandKieser(1981)指出,競(jìng)爭(zhēng)、公共需求和政府政策等外部條件的變化要求姐織采納新戰(zhàn)略與新的工作方法,并使組織處于一直變革的狀態(tài)。根據(jù)資源一依賴模型,組織在影響其環(huán)境方面是積極地(或爭(zhēng)取是積極的),這也就促成了組織有意識(shí)、有計(jì)劃地針對(duì)環(huán)境而可進(jìn)行權(quán)宜應(yīng)變的改革。隨著現(xiàn)代組織環(huán)境的日趨復(fù)雜,狙織及其管理者面臨的挑戰(zhàn)更為艱巨,他們需要持續(xù)地改進(jìn)組織績效。在這種改進(jìn)績效的過程中,組織及其管理者開發(fā)了很多創(chuàng)新活動(dòng),如水平型組織結(jié)構(gòu)變革,質(zhì)量管理,基于時(shí)間的競(jìng)爭(zhēng),業(yè)務(wù)流程再造＆等管理創(chuàng)新活動(dòng)。組織變革既是組織創(chuàng)新的原動(dòng)為,也是現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下組織的必然選擇。

格林納(Greiner,1972)提出了組織成長與發(fā)展的五階段模型,認(rèn)為一個(gè)組織的成長大致可以分為創(chuàng)業(yè)、聚合、規(guī)范化、成熟、再發(fā)展或衰退五個(gè)階段。毎一階段最后都可能面臨某種危機(jī)或管理問題,這就需要采用一定的變革策略以達(dá)到成長的目的。在組織生命周期理論和巴納德系統(tǒng)動(dòng)態(tài)平衡理論基礎(chǔ)上,卡斯特和羅森茨韋克(1970)的系統(tǒng)方法和權(quán)變理論更明確了組織的開放性和變革需求,"組織必然地要進(jìn)行變革,因?yàn)榻M織是一個(gè)不斷地與其環(huán)境發(fā)生作用的開放系統(tǒng)……這使得新的要求、技術(shù)、技藝和價(jià)值可以對(duì)系統(tǒng)發(fā)生影響"。組織就"不再被看作是一個(gè)孤立的個(gè)體,而是更容易受到其環(huán)境的影響"。

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3國外地方政府創(chuàng)新與動(dòng)因分析............56

3.1國外地方政府創(chuàng)新的背景與現(xiàn)狀..............56

3.1.1政府創(chuàng)新的興起.............56

4中國地方政府創(chuàng)新與動(dòng)因分析——基于地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)的文本分析.............84

4.1中國地方政府創(chuàng)新的社會(huì)條件................84

4.2中國地方政府創(chuàng)新的演變路徑..............87

5地方政府創(chuàng)新動(dòng)因的實(shí)證研究:以浙江省為例................110

5.1浙江省地方政府創(chuàng)新的制度環(huán)境...............110

5.1.1市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的浙江模式.............111

6從動(dòng)力機(jī)制角度推進(jìn)地方政府創(chuàng)新的基本思路與政策建議

6.1地方政府創(chuàng)新的動(dòng)力機(jī)制

所謂動(dòng)力機(jī)制(Mechanismofimpetus),是在明晰地方政府創(chuàng)新動(dòng)因的基礎(chǔ)上,就如何控制這些動(dòng)因形成驅(qū)動(dòng)創(chuàng)新的管理機(jī)制。這首先是基于旨振控制理論的假設(shè),任何組織創(chuàng)新都有前因后果。創(chuàng)新受到環(huán)境、創(chuàng)新本身的特點(diǎn)等諸多條件約宋,雖然管理者未必能夠完全預(yù)測(cè)創(chuàng)新的結(jié)果,但無論是公共部門管理人員還是一般業(yè)務(wù)主管,狙織領(lǐng)導(dǎo)者在采納和推行創(chuàng)新時(shí)都己預(yù)先設(shè)置了目標(biāo),視創(chuàng)新為組織變革、發(fā)展和效益的來源。因此,創(chuàng)新其實(shí)是帶有目的或目標(biāo)導(dǎo)向的,這就為"控制"創(chuàng)新,巧究椎動(dòng)創(chuàng)新的形成機(jī)制提供了理論范式。其次新制度主義的研究支捧了地方政府創(chuàng)新動(dòng)力機(jī)制的建立。新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的基本命題是制度是經(jīng)濟(jì)增長的源泉。諾思認(rèn)為,在一個(gè)不確定的世界中,制度一直被人類用來使其相互交往具有穩(wěn)定性,是社會(huì)的博弈規(guī)則,并且會(huì)提供特定的激勵(lì)框架,是經(jīng)濟(jì)績效的決定性因素。同樣,具有一定目標(biāo)導(dǎo)向的地方政府創(chuàng)新應(yīng)致為于構(gòu)建推動(dòng)創(chuàng)新的基礎(chǔ)性規(guī)則,為激勵(lì)創(chuàng)新提供特定的激勵(lì)方式,從而推動(dòng)和保護(hù)地方政府創(chuàng)新。最后,從"機(jī)制"的本源意義看,機(jī)制側(cè)重于對(duì)"構(gòu)造和工作原理、相互關(guān)系及變化過程"的闡釋。地方政府創(chuàng)新的動(dòng)力機(jī)制不僅需要解釋驅(qū)動(dòng)地方政府創(chuàng)新的因素和相互關(guān)系,還要構(gòu)建良好的機(jī)制,使地方政府在面對(duì)不同的條件變化能迅速作出創(chuàng)新策略,實(shí)現(xiàn)組織發(fā)展目標(biāo)。

地方政府創(chuàng)新動(dòng)因的實(shí)證研究表明,現(xiàn)階段中國地方政府創(chuàng)新受到的主觀因素影響頗大,從巧成路徑上看,主要仍是環(huán)境驅(qū)使內(nèi)部需求,繼而由內(nèi)部因素驅(qū)動(dòng)政府創(chuàng)新,其作用機(jī)制如圖6.1所示。從總體講,由于體制原因和政府行政文化因素,地方政府創(chuàng)新的動(dòng)為和能力還嚴(yán)重不足。為此,本文從動(dòng)因和動(dòng)力源的角度提出各類動(dòng)因相互作用推動(dòng)地方政府創(chuàng)新的動(dòng)為機(jī)制。

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7結(jié)論與展望

7.1主要結(jié)論

動(dòng)為源和動(dòng)力機(jī)制是我國地方政府創(chuàng)新發(fā)展中的關(guān)鍵問題。正如國內(nèi)學(xué)者俞可平所說,"任何改革都需要?jiǎng)訛?政府改革尤其如此。我們?cè)谠u(píng)選"中國地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)"的過程中一方面高興地看到,地方政府不時(shí)有一些為群眾帶來實(shí)際利益,因而深受群眾歡迎的創(chuàng)新舉撤;但另一方面又十分遺憾地發(fā)現(xiàn),不少這樣的創(chuàng)新舉措慢慢因動(dòng)為不足而最終偃旗息鼓了……"。區(qū)域間和區(qū)域內(nèi)地方政府創(chuàng)新的不均衡及創(chuàng)新方式選擇的差異都促使我們思考地方政府創(chuàng)新的動(dòng)力源問題,以研究中國當(dāng)前特殊的政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)背景下激發(fā)地方政府創(chuàng)新的因素,并分析這些因素推動(dòng)地方政府創(chuàng)新的相互作用機(jī)制,從而推動(dòng)地方政府創(chuàng)新的可持續(xù)發(fā)展。本文在比較國內(nèi)外地方政府創(chuàng)新案例和以浙江省為典型的地方政府創(chuàng)新實(shí)證研究基礎(chǔ)上,運(yùn)用結(jié)構(gòu)方程模型對(duì)四大類86個(gè)地方政府創(chuàng)新影響因素進(jìn)行分析,旨在回答下問題;(1)哪些驅(qū)動(dòng)因素能夠激發(fā)地方政府創(chuàng)新(2)這些驅(qū)動(dòng)因素如何相互作用椎動(dòng)地方政府創(chuàng)新(3)如何解釋地方攻府間的區(qū)域性差異(4)如何進(jìn)一步推動(dòng)地方政府創(chuàng)新通過綜合研究,本文得出如下結(jié)論:

社會(huì)正義既是地方政府創(chuàng)新的價(jià)值導(dǎo)向,是貫穿創(chuàng)新毎一個(gè)過程的基本理念,也是�；胤秸畡�(chuàng)新合乎道德的基本行為準(zhǔn)則。堅(jiān)持地方政府創(chuàng)新的社會(huì)正義準(zhǔn)則一方面意味著實(shí)施政府創(chuàng)新的程序么正、機(jī)會(huì)公平和分配公正,與政府創(chuàng)新的利盜相關(guān)者或所有受到政府創(chuàng)新影響的個(gè)人與團(tuán)隊(duì)都組應(yīng)具有公平參與政府創(chuàng)新過程和表這意見的權(quán)力,其資源的配置則更應(yīng)以公平正義的原則進(jìn)行分配,確保地方政府創(chuàng)新不損害任何相關(guān)利益。另一方面,杜會(huì)正義也是地方政府及其領(lǐng)導(dǎo)者的倫理準(zhǔn)則,表現(xiàn)為主動(dòng)解決問題和提高管理績效的職業(yè)道德、回應(yīng)公眾需求的責(zé)任、提供高質(zhì)量么共服務(wù)的義務(wù)等。因此,該原則直接影響到化方政府創(chuàng)新方式的選擇,如以內(nèi)部出發(fā)的管理創(chuàng)新還是以外部需求為主的么共服務(wù)創(chuàng)新。地方政府創(chuàng)新需謹(jǐn)守社會(huì)正義原則,才能通過創(chuàng)新理念、創(chuàng)新方式、創(chuàng)新方法實(shí)現(xiàn)么共行政的責(zé)任和提高公共治理績效,維持政府的持續(xù)增長為并提升公民對(duì)政府的滿意度和信任度。

參考文獻(xiàn)（略）