第 1 章 緒論

1.1 選題背景和意義
我國(guó)是以公有制為主體的社會(huì)主義國(guó)家，國(guó)有資產(chǎn)的日益壯大和發(fā)展為我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展奠定了夯實(shí)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。至 2015 年末，僅經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)規(guī)模達(dá) 117 萬(wàn)億，且一直保持著不低比例在增長(zhǎng)①。數(shù)額如此巨大的國(guó)有資產(chǎn)，在社會(huì)經(jīng)濟(jì)中占有重要地位。然而一經(jīng)管理不善必然導(dǎo)致國(guó)有資產(chǎn)流失。這是國(guó)有資產(chǎn)管理引起廣泛關(guān)注的主要原因之所在。目前國(guó)內(nèi)這一方面的法律制度存在諸多的缺陷，管理者權(quán)責(zé)不明，管理手段乏力，一旦出現(xiàn)問(wèn)題未能夠追究責(zé)任等等。上述問(wèn)題一直得不到解決，使得國(guó)有資產(chǎn)流失現(xiàn)象不但沒(méi)有得到遏制反而愈演愈烈。我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的重點(diǎn)和難點(diǎn)都是集中在國(guó)有企業(yè)的改革上。國(guó)有資產(chǎn)管理無(wú)論是在方法還是體制方面都嚴(yán)重落后，國(guó)有企業(yè)改革得不到全面、有效的制度支撐，造成國(guó)有企業(yè)改革問(wèn)題一直存在。從某一層面來(lái)看，完善的法律制度是國(guó)有企業(yè)成功實(shí)現(xiàn)改革預(yù)期目標(biāo)的前提和基礎(chǔ)。國(guó)有資產(chǎn)管理法律制度如同一個(gè)系統(tǒng)一樣，要解決該系統(tǒng)的問(wèn)題，必須不斷完善制度。正基于此，應(yīng)對(duì)如今國(guó)有資產(chǎn)發(fā)展所呈現(xiàn)出的特征進(jìn)行總結(jié)，從完善國(guó)有資產(chǎn)管理法律體系、明晰我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)管理主體法律地位、以及對(duì)國(guó)有資產(chǎn)管理的法律責(zé)任及其追究機(jī)制等法律制度的設(shè)計(jì)出發(fā)，從根源上解決國(guó)有資產(chǎn)管理方面問(wèn)題的發(fā)生。采用實(shí)證考察的方法，摸清國(guó)有資產(chǎn)管理的實(shí)際情況，希望創(chuàng)新一些國(guó)有資產(chǎn)管理中具體法律制度，在國(guó)有資產(chǎn)管理中，法律能發(fā)揮更大的作用，推動(dòng)國(guó)有資產(chǎn)管理的科學(xué)化、法制化方向發(fā)展。所以，從法律尤其是經(jīng)濟(jì)法層面，針對(duì)國(guó)有資產(chǎn)管理展開研究和探討，無(wú)論是在理論層面還是在實(shí)踐角度都具有重要的意義。
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1.2 國(guó)內(nèi)外研究現(xiàn)狀
我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)管理理論研究起步于黨的十一屆三中全會(huì)，發(fā)展于黨的十四大，在國(guó)資委成立后日趨成熟，逐步進(jìn)入社會(huì)學(xué)、政治學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)等學(xué)科視野并成為這些領(lǐng)域研究的重點(diǎn)，學(xué)術(shù)成果如雨后春筍般涌現(xiàn)。在法學(xué)領(lǐng)域雖然有一些對(duì)國(guó)有資產(chǎn)管理的法律制度的論文，但是，或集中在國(guó)有資產(chǎn)法的一些概念和范圍等立法層面，或局限在司法層面的創(chuàng)新缺乏從立法、司法、執(zhí)法等整個(gè)法律層面來(lái)研究國(guó)有資產(chǎn)管理。然而要想全方位、全過(guò)程管理好國(guó)有資產(chǎn)其必然要求內(nèi)在以法律準(zhǔn)繩為約束，外在管理監(jiān)督到位。這不僅僅是國(guó)有資產(chǎn)管理的新形勢(shì)、更是縮小國(guó)有資產(chǎn)管理制度和時(shí)代發(fā)展步伐之間的差距的選擇。國(guó)有資產(chǎn)管理制度的創(chuàng)新旨在實(shí)現(xiàn)更好地完善國(guó)有資產(chǎn)管理。國(guó)外關(guān)于國(guó)有資產(chǎn)的理論研究提前于我國(guó)相關(guān)法律制度也較為先進(jìn)。早在 19 世紀(jì)末西方發(fā)達(dá)國(guó)家通過(guò)投資經(jīng)營(yíng)來(lái)調(diào)節(jié)社會(huì)經(jīng)濟(jì)國(guó)有資產(chǎn)在社會(huì)經(jīng)濟(jì)中占有相當(dāng)?shù)谋壤�。如何解決國(guó)有資產(chǎn)管理中存在的問(wèn)題國(guó)外學(xué)者作了大量的研究并取得了豐碩的成果：比如以國(guó)會(huì)立法為核心的美國(guó)模式凡是和資產(chǎn)管理有關(guān)的法律變動(dòng)決策，最終的審批權(quán)都握在國(guó)會(huì)的手中。還有非常重視監(jiān)督的法國(guó)模式建立了國(guó)有資產(chǎn)公益訴訟制度擴(kuò)寬管理的渠道；再如以《托管法》和《公司法》為中心德國(guó)模式，為了能夠充分地利用法律武器，避免國(guó)有資產(chǎn)的流失，德國(guó)法律強(qiáng)制國(guó)有企業(yè)成立股份有限公司，這是德國(guó)國(guó)有資產(chǎn)管理最主要的特點(diǎn)之所在。發(fā)達(dá)國(guó)家在制定相關(guān)的法律制度并對(duì)國(guó)有資產(chǎn)管理進(jìn)行探討時(shí)，通常都會(huì)結(jié)合法制的實(shí)際情況，對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的投入、運(yùn)營(yíng)以及監(jiān)督進(jìn)行規(guī)定，給我們留下了寶貴的經(jīng)驗(yàn)。
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第 2 章 國(guó)有資產(chǎn)和國(guó)有資產(chǎn)管理的概述

2.1 國(guó)有資產(chǎn)的界定
國(guó)有資產(chǎn)，是個(gè)組合詞，它包括了“國(guó)有”和“資產(chǎn)”兩部分，只有認(rèn)識(shí)到這兩部分的含義后，才能更好地界定國(guó)有資產(chǎn)的概念①�！皣�(guó)有”的意思是所有權(quán)屬于國(guó)家，也就是國(guó)家所有。它和集體所有、個(gè)人所有是并列的名詞，根據(jù)《中華人民共和國(guó)憲法》可知，我國(guó)最根本的經(jīng)濟(jì)制度為生產(chǎn)資料的社會(huì)主義公有制，也就是全民所有制和勞動(dòng)群眾集體所有制。集體所有的含義即為所有權(quán)屬于若干勞動(dòng)者。從這一角度來(lái)看，國(guó)有指的就是所有權(quán)屬于全部的人民。作為一種所有制形式，社會(huì)主義全民所有制表示社會(huì)生產(chǎn)資料的所有權(quán)屬于全部的社會(huì)成員。中國(guó)是一個(gè)社會(huì)主義國(guó)家，從法律角度來(lái)理解這種所有制，就是國(guó)家所有權(quán)，它和國(guó)家作為人民代表的的性質(zhì)是分不開的。對(duì)于社會(huì)主義社會(huì)而言，全體人民要以整體的角色對(duì)屬于自身的生產(chǎn)資料進(jìn)行支配，唯一可行的方式就是通過(guò)國(guó)家實(shí)現(xiàn)，從而確保生產(chǎn)資料所創(chuàng)造的價(jià)值能夠轉(zhuǎn)換成為公眾的共同利益。根據(jù)法學(xué)可知，資產(chǎn)的表現(xiàn)形式有很多種，財(cái)產(chǎn)就是其中之一。資產(chǎn)指的是能夠被當(dāng)做是生產(chǎn)要素，被應(yīng)用到生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)后可以創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)收益的財(cái)產(chǎn)以及相應(yīng)的權(quán)利②。在美國(guó)學(xué)者約翰·康芒斯的觀點(diǎn)中，資產(chǎn)指的是能夠創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)效益的財(cái)產(chǎn)，但法學(xué)界對(duì)于財(cái)產(chǎn)的概念也并未統(tǒng)一。有些學(xué)者指出，財(cái)產(chǎn)是由物及財(cái)產(chǎn)權(quán)利構(gòu)成的，，典型的有《布萊克法律詞典》，該詞典這樣解釋財(cái)產(chǎn)一詞：財(cái)產(chǎn)指的是使用能夠創(chuàng)造收益并擁有所有權(quán)的所有事物，比如物質(zhì)財(cái)富、不具有實(shí)物形態(tài)的債權(quán)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)等�！杜＝蚍▽W(xué)大詞典》指出，財(cái)產(chǎn)可以從三個(gè)角度來(lái)理解，第一種為所有權(quán)確定或不確定的事物，比如金錢、房屋等。第二種為所有權(quán)，也就是獨(dú)自擁有、使用某一事物的權(quán)利。第三種為屬于私人并得到法律承認(rèn)和保護(hù)的有形或無(wú)形的財(cái)產(chǎn)權(quán)，比如土地、創(chuàng)作權(quán)等③。法國(guó)學(xué)者指出，財(cái)產(chǎn)和物的含義是相同的，它是由動(dòng)產(chǎn)、不動(dòng)產(chǎn)以及無(wú)體物構(gòu)成的。還有學(xué)者指出，財(cái)產(chǎn)和物之間能夠劃上等號(hào)，權(quán)利并不屬于財(cái)產(chǎn)的一種。著名法學(xué)家梅因在對(duì)羅馬法進(jìn)行分析時(shí)指出，羅馬法將土地、努力、牲畜統(tǒng)歸于要式轉(zhuǎn)移物中，由此可見(jiàn)要式轉(zhuǎn)移物就是“物件或財(cái)產(chǎn)”。
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2.2 國(guó)有資產(chǎn)管理的界定
國(guó)有資產(chǎn)管理,是指在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)背景下，國(guó)有資產(chǎn)管理主體以提高國(guó)有資產(chǎn)的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)效益為目的，對(duì)所有權(quán)屬于國(guó)家的各類資產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)和使用,對(duì)這些資產(chǎn)進(jìn)行組織、指揮、協(xié)調(diào)、監(jiān)督和控制的一系列活動(dòng)的總稱①。其內(nèi)容的實(shí)質(zhì)是所有權(quán)管理,即保護(hù)中華人民共和國(guó)境內(nèi)和境外的全部國(guó)有資產(chǎn)的所有權(quán),組織實(shí)施與體現(xiàn)所有權(quán)的監(jiān)督管理權(quán)、投資和收益權(quán)、資產(chǎn)處置權(quán)。國(guó)有資產(chǎn)管理覆蓋國(guó)有資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)的各個(gè)環(huán)節(jié)、各個(gè)方面,主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:國(guó)有資產(chǎn)的投資管理、國(guó)有資產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)管理、國(guó)有資產(chǎn)的收益分配管理、國(guó)有資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)處置管理。除以上四個(gè)方面外,還有國(guó)有資產(chǎn)的界定、評(píng)估、登記、審核、統(tǒng)計(jì)等國(guó)有資產(chǎn)管理的基礎(chǔ)工作。首先國(guó)有資產(chǎn)管理制度是國(guó)有企業(yè)可持續(xù)發(fā)展的前提。長(zhǎng)期以來(lái)國(guó)有企業(yè)雖不斷發(fā)展但是仍存在資產(chǎn)流失嚴(yán)重現(xiàn)象資產(chǎn)作為企業(yè)發(fā)展的根本大量的流失勢(shì)必會(huì)制約著國(guó)有企業(yè)的發(fā)展進(jìn)程。究其流失原因是由于國(guó)有資產(chǎn)管理制度的不完善所造成的。比如由于法律制度的不健全導(dǎo)致對(duì)于一些造成國(guó)有資產(chǎn)流失的犯罪行為的定罪無(wú)法可依無(wú)法受到法律的制裁由此使得違法犯罪行為肆意猖獗國(guó)有資產(chǎn)流失現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮；由于訴訟制度制度的空白，面對(duì)國(guó)有資產(chǎn)流失時(shí)只能束手無(wú)策而無(wú)法通過(guò)法律的武器來(lái)保護(hù)國(guó)有資產(chǎn)捍衛(wèi)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)和自身的權(quán)益；由于國(guó)有資產(chǎn)管理人員缺乏制度的約束導(dǎo)致國(guó)有資產(chǎn)的管理不盡人意不作為、亂作為現(xiàn)象層出不窮。上述種種問(wèn)題都制約了國(guó)有企業(yè)的持續(xù)發(fā)展。因此唯有依靠完善國(guó)有資產(chǎn)管理制度方可保證國(guó)有企業(yè)實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)期穩(wěn)定健康發(fā)展。
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第 3 章 我國(guó)國(guó)資產(chǎn)管理法律制度的演變及現(xiàn)狀......8
3.1 我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)管理法律制度的演變....8
3.2 我國(guó)現(xiàn)行國(guó)有資產(chǎn)管理法律制度中存在的問(wèn)題......12
3.2.1 國(guó)有資產(chǎn)管理法律體系不完善.....12
3.2.2 所有權(quán)主體不明晰，所有者缺位現(xiàn)象嚴(yán)重.....14
3.2.3 監(jiān)督國(guó)資委問(wèn)題.......14
第 4 章 國(guó)外國(guó)有資產(chǎn)管理法律制度及其借鑒....... 16
4.1 國(guó)外國(guó)有資產(chǎn)管理法律制度.......16
4.2 國(guó)外國(guó)有資產(chǎn)管理法律制度對(duì)我國(guó)的啟示.......20
第 5 章 我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)法律制度的完善........23
5.1 完善國(guó)有資產(chǎn)管理法律體系........23
5.2 明晰我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)管理主體....28
5.3 完善國(guó)有資產(chǎn)的民事法律責(zé)任 .....31
5.4 通過(guò)訴訟程序推進(jìn)國(guó)有資產(chǎn)管理........33

第 5 章 我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)管理法律制度的完善

5.1 國(guó)有資產(chǎn)管理法律體系的完善
我國(guó)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)表明，對(duì)于國(guó)家的管理通常要依托權(quán)力及必不可少的行政措施，政府權(quán)力影響著社會(huì)的方方面面，與所有人的日常生活息息相關(guān)。對(duì)于社會(huì)經(jīng)濟(jì)的管理通常是依托黨和國(guó)家頒布的法律、媒體的報(bào)道、領(lǐng)導(dǎo)人的報(bào)告及會(huì)議精神等形式來(lái)展開的，是執(zhí)政黨來(lái)負(fù)責(zé)管理的。法律棄之不顧，雖說(shuō)有“統(tǒng)治手段”之名，卻沒(méi)有很好地落實(shí)。自國(guó)家堅(jiān)持對(duì)外開放路線起，中央開始意識(shí)到法律的重要性，但受傳統(tǒng)思想的制約，權(quán)力仍舊發(fā)揮著重大的作用，導(dǎo)致了在立法活動(dòng)中不重視法律的強(qiáng)制性作用，而一味地呼吁法律的保護(hù)功用。很多法律要求企業(yè)及公眾必須對(duì)國(guó)家盡責(zé)，但對(duì)于其自身的權(quán)利卻沒(méi)有詳細(xì)說(shuō)明。從全球角度來(lái)看，相較于其他國(guó)家，我國(guó)的國(guó)有資產(chǎn)在總資產(chǎn)中的占比是非常高的，奇怪的是從新中國(guó)成立至今，我國(guó)對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的監(jiān)督管理依舊遵循的是建國(guó)時(shí)的舊規(guī)章，截至目前還沒(méi)有專門的法律法規(guī)，且那些陳舊的規(guī)章制度的確立，也是為了保護(hù)管理機(jī)構(gòu)的權(quán)力，并未代表民眾的意志和維護(hù)民眾的權(quán)利。我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)管理立法中，并不注重從憲法的角度來(lái)思考國(guó)有資產(chǎn)的立法問(wèn)題。憲法是制定其他法律的保障，制定其他法律必須在憲法允許的前提下進(jìn)行。所有相關(guān)的經(jīng)濟(jì)、政治、文化制度政策的推行都必須依靠憲法的效力，其對(duì)于國(guó)家各項(xiàng)制度的發(fā)展具有舉足輕重的作用。此外，就法的公正及平等價(jià)值而言，法是由規(guī)范及價(jià)值系統(tǒng)組成的體系，憲法作為我國(guó)的根本法律，是制定其他法律的基礎(chǔ)；憲法正義是所有規(guī)章、制度、策略、司法正義的先決條件，而規(guī)章、制度、策略及司法正義的實(shí)現(xiàn)完全要依賴于憲法。換言之，當(dāng)具體的規(guī)則、制度、策略及司法缺乏正義或其受到挑戰(zhàn)時(shí)，那憲法的權(quán)威性就會(huì)受到威脅�？梢�(jiàn)，在進(jìn)行國(guó)有資產(chǎn)專項(xiàng)立法時(shí)要按照憲法的要求來(lái)建設(shè)科學(xué)的法律制度。
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結(jié)束語(yǔ)

當(dāng)前，國(guó)內(nèi)社會(huì)的一個(gè)現(xiàn)實(shí)狀況是，盤踞已久的權(quán)力經(jīng)濟(jì)的地位正在逐漸被法制經(jīng)濟(jì)所代替，站在法律立場(chǎng)，對(duì)國(guó)內(nèi)現(xiàn)行與國(guó)有資產(chǎn)管理有關(guān)的制度法規(guī)等加以了分析，探討了其發(fā)展趨勢(shì)，希望能促進(jìn)其法制化進(jìn)程的加快。就如何進(jìn)一步完善現(xiàn)行國(guó)有資產(chǎn)管理法律制度提出了一些意見(jiàn)和建議。針對(duì)國(guó)有資產(chǎn)管理中存在的問(wèn)題，從法律體系、司法救濟(jì)程序、對(duì)國(guó)資委法律管理分別來(lái)論述制度完善。進(jìn)而提出了具體一些法律制度設(shè)計(jì)，通過(guò)這些創(chuàng)新來(lái)完善國(guó)有資產(chǎn)管理法律制度在本論文中提出了公益訴訟制度進(jìn)一步完善外部監(jiān)督明確了外部監(jiān)督的主體是一大創(chuàng)新點(diǎn)。國(guó)有資產(chǎn)的身上向來(lái)集中著比較多的目光，諸多的專家、學(xué)者紛紛用自己的視角對(duì)之反復(fù)研究。課題的研究立足法學(xué)立場(chǎng)，專門探討了處于轉(zhuǎn)型階段的中國(guó)適合什么樣的國(guó)有資產(chǎn)管理法律制度。其次，主要以經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)研究為主并沒(méi)有設(shè)計(jì)一個(gè)包含行政事業(yè)性國(guó)有資產(chǎn)、資源型國(guó)有資產(chǎn)的管理體系。再次，由于篇幅有限，關(guān)于如何更合理地設(shè)計(jì)相關(guān)的法律制度并未過(guò)多地探討，有些制度還有待后續(xù)深入論證。當(dāng)前，我國(guó)的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)正在日益健全，國(guó)有資產(chǎn)在其中發(fā)揮的調(diào)節(jié)作用也越來(lái)越被人們所關(guān)注，關(guān)于其安全與保護(hù)也漸漸被提上日程，可以肯定，國(guó)內(nèi)有關(guān)其管理的法律制度會(huì)一步步完善。受能力及本文篇幅所限，本課題的研究還是有不少有待改進(jìn)的地方，因此在今后多多學(xué)習(xí)，并且會(huì)一直關(guān)注國(guó)內(nèi)國(guó)有資產(chǎn)管理制度的發(fā)展態(tài)勢(shì)，據(jù)此持續(xù)完善自己的課題。在此懇請(qǐng)各位專家學(xué)者指出不足之處。
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參考文獻(xiàn)(略)