第一章  緒論

1.1  研究背景和意義

1.1.1  研究背景

“樹大有枯枝，族大有乞兒”從古至今、從國外到國內(nèi)流浪乞討現(xiàn)象一直都普遍存在著，作為一種嚴(yán)重失調(diào)的社會問題嚴(yán)重影響到社會健康有序的發(fā)展，更不利于和諧社會的構(gòu)建。而對社會流浪乞討人員的救助與幫扶也一直是社會救助的重要組成部分和構(gòu)成環(huán)節(jié)，是社會救助最早的內(nèi)容和發(fā)端。各國政府對此采取了一系列政策措施，從制度構(gòu)建到政策實(shí)施，取得了一定的成果，很好的保障了乞討人員的生存權(quán)利。我國更是經(jīng)歷了從收容遣送到社會救助的轉(zhuǎn)變歷程。盡管如此，大量乞討人員的存在已經(jīng)成為了各個城市不能回避的問題，現(xiàn)行制度的弊端在實(shí)踐中展露無遺。因此，深入研究城流浪乞討人員社會救助問題，探討有效合理的救助措施，具有重要的理論和現(xiàn)實(shí)意義。

1.1.2  研究意義

黨的十七大報告明確提出了“社會管理體系更加健全”的目標(biāo)。2011 年初在中央黨校舉行的省部級主要領(lǐng)導(dǎo)干部社會管理及其創(chuàng)新專題研討班開班式上，中共中央總書記胡錦濤更是作出了要求全黨加強(qiáng)社會管理工作的重要講話。中央緊鑼密鼓的系列部署，使社會管理工作成為了未來一個時期黨政部門工作的重點(diǎn)內(nèi)容。  作為社會管理的一項(xiàng)重要內(nèi)容，對城市流浪乞討人員實(shí)施社會救助和管理也是今后一段時間政府需要加強(qiáng)的重要職能，因而，進(jìn)行城市乞討人員社會救助研究能夠更加科學(xué)的探討整個社會的良性管理機(jī)制的建立健全，能夠更好的貫徹落實(shí)中央的方針政策。

1.2  國內(nèi)外研究現(xiàn)狀

1.2.1  國外研究現(xiàn)狀

西方早起流浪乞討救助問題的的研究與英、德兩國的社會救濟(jì)立法直接相關(guān)。

14 世紀(jì)開始，英國政府便通過頒布一些政令來對乞討人員進(jìn)行幫扶，這也是 1348年“黑死病”在英國蔓延后的直接結(jié)果，這種鼠疫在兩年的時間內(nèi)致使英國大部分莊園勞動力急劇短缺，國王愛德華三世頒布了《1349 年勞動法令》，規(guī)定不允許對由勞動能力的乞丐進(jìn)行施舍，無勞動資料的人們必須要接受雇傭。這一法令明顯禁止流浪乞討行為，英國最早最早涉及到救助流浪乞討人員的立法是《亨利八世法令》，教區(qū)要養(yǎng)活無法就業(yè)的窮人，并給他們發(fā)放在指定區(qū)域乞討的執(zhí)照。伊麗莎白女王在 1572 年簽署的國會法令，依據(jù)這一法令，  “教養(yǎng)院”、“救濟(jì)院”等眾多的慈善救濟(jì)機(jī)構(gòu)在全國各地相繼成立，直接由政府出力，著手解決流浪人員、窮人、殘疾人、無家可歸的老人、小孩等弱勢群體的生存問題。作為最早的救助政策，該法令留給后人最重要的財富就是明確了政府對流浪人員等無法生存的社會成員具有救助的責(zé)任和義務(wù)。1601 年，英國又頒布了更加嚴(yán)謹(jǐn)和全面的《濟(jì)貧法》，以法律條文推動英國社會救助體系的基本形成，也為全世界社會救助制度的發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。雖然英國的社會救助制度具有領(lǐng)先世界的重要地位，但英國著名的人口學(xué)家、政治經(jīng)濟(jì)學(xué)家馬爾薩斯則認(rèn)為 16 至 17 世紀(jì)英國的社會救助制度仍然存在許多缺陷和漏洞�！叭绻岣邼�(jì)貧院內(nèi)貧困人員的生活水平，那么就必然會讓濟(jì)貧院外貧困人員生活質(zhì)量下降”以及“社會救助制度侵害了國民自由，對勞動力市場產(chǎn)生不良影響，阻礙人們自立精神的發(fā)揮”是馬爾薩斯主要的批評觀點(diǎn)。他認(rèn)為救助不應(yīng)該是永久性的，不能使受助者喪失勞動能力和自由。因而，馬爾薩斯主張政府通過征收濟(jì)貧稅來修建收容院，解決真正極端貧困人口的基本生活，而接受幫助的人們也必須在暫時性的收容院勞動以解決溫飽。

另一個較早關(guān)注社會救助問題的歐洲國家是德國。1788 年，德國的漢堡市推行一種救濟(jì)制度，后人稱之為“漢堡制”，對英國的《濟(jì)貧法》做了很好的完善，不僅在市區(qū)設(shè)立了統(tǒng)一協(xié)調(diào)管理救濟(jì)事務(wù)的中央辦事處，而且還產(chǎn)生了先進(jìn)的救助理念“授之以魚不如授之以漁”——對貧困兒童進(jìn)行職業(yè)培訓(xùn)、要為流浪乞討者提供工作機(jī)會而不是施舍等一系列的做法對現(xiàn)代社會救助觀念的形成有著深遠(yuǎn)的影響。1852 年，德國的另一個城市，愛爾伯福市在漢堡制的基礎(chǔ)上進(jìn)行了修訂和改良，制定出更加機(jī)動靈活的救濟(jì)制度。

第二章  概念界定和理論概述

準(zhǔn)確的概念界定和充足的理論依據(jù)是現(xiàn)實(shí)研究的基礎(chǔ)條件。由于流浪乞討人員的社會救助和管理是一個與現(xiàn)實(shí)緊密聯(lián)系的問題，因而本文的基本概念解釋綜合考慮常規(guī)定義同政策性定義，結(jié)合研究內(nèi)容進(jìn)行適合界定。同時，本文以政府職能理論、羅爾斯正義論以及公共政策系統(tǒng)理論為理論基礎(chǔ)，增強(qiáng)實(shí)證研究的合理性。

2.1  相關(guān)概念解釋

2.1.1  救助與社會救助

社會救助是一種具體的社會保障制度，是國家以及社會對由于各種不同原因而導(dǎo)致生活極端困頓的社會成員，給予物資上的接濟(jì)和生活上的扶助，保證其最基本的生活不受損害。社會救助的這一定義主要包括三個方面的內(nèi)容：首先，社會救助對象特定化，僅限于因?yàn)槎喾N原因生活陷入困境，并且自身無力改變現(xiàn)狀的社會成員；其次，社會救助方式簡單化，主要是基本的生活幫扶和一定的物資資助，并沒有更多復(fù)雜的救助形式；再次，社會救助標(biāo)準(zhǔn)基本化，社會救助更多的是為了滿足受助人群的基本生活需要，因而救助標(biāo)準(zhǔn)也是較低層次的，多數(shù)不會高于當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ纤健?

2.1.2管理與救助管理 

管理（management）的含義一直以來都是人們的研究熱點(diǎn)，很多人基于實(shí)踐，對管理有著不一樣的定義。作為現(xiàn)代理論的創(chuàng)始人，法約爾認(rèn)為管理由計(jì)劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)及控制等職能組成；西蒙則堅(jiān)持管理就是決策；在我國，援引最多的管理定義是：管理是社會組織中，為了實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)，以人為中心進(jìn)行的協(xié)調(diào)活動。公共管理（public  management）是指政府和其他公共組織為適應(yīng)社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和滿足公眾要求，依法對社會公共事務(wù)進(jìn)行有效管理的活動。行政管理（administration）是指國家機(jī)關(guān)依法管理國家事務(wù)和社會公共事務(wù)，強(qiáng)調(diào)的是國家及其工作人員作為管理主體對國家和社會進(jìn)行的有效控制和管理。

救助管理是指在在社會救助領(lǐng)域所實(shí)行的管理活動。根據(jù)我國目前的救助管理現(xiàn)狀，筆者認(rèn)為，救助管理主要是指政府對社會救助事務(wù)進(jìn)行有效管理的過程。英國的《濟(jì)貧法》對救助管理的內(nèi)容做了最早的說明，包括救助主體、方式、內(nèi)容、機(jī)構(gòu)等。依據(jù)《救助管理辦法》的有關(guān)規(guī)定，我國救助管理的主題是中央政府和地方各級政府；客體是生活無著的流浪乞討人員；救助機(jī)構(gòu)以救助站為主；而具體的站內(nèi)管理制度則是由救助站完成，。救助管理的具體內(nèi)容則是由《辦法實(shí)施細(xì)則》進(jìn)行了細(xì)化——例如，，對受助者進(jìn)行嚴(yán)格的入站體檢，受助者有義務(wù)提供真實(shí)有效地個人信息，受助者不得協(xié)調(diào)有毒危險品入站，受助者擁有自愿出入站的權(quán)利等。 

2.2  社會救助的理論基礎(chǔ)

2.2.1  政府職能理論

政府職能反映政府管理活動的內(nèi)容、實(shí)質(zhì)和方向，是指政府在管理活動中的基本職責(zé)和功能作用。對城市流浪乞討人員實(shí)施救助管理是政府職能關(guān)于社會保障方面的具體體現(xiàn)。

安德森探尋了七項(xiàng)被其稱為“一般角色”的政府基本職能，具體表現(xiàn)為：提供經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、提供各種公共物品與服務(wù)、解決與協(xié)調(diào)團(tuán)體沖突、維持競爭、保護(hù)自然資源、確定個人獲得商品和服務(wù)的最低條件、保持經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定。其中，確定個人獲得商品和服務(wù)的最低條件指，市場運(yùn)行有時候會產(chǎn)生某些殘酷的或者社會難以接受的后果——貧困、失業(yè)、營養(yǎng)不良——這種影響是就全體人民而言的。其他一些人則由于疾病、年邁、缺少文化或者其他原因被排除在市場經(jīng)濟(jì)之外。人們對于政府救助的程度、總體成本以及可能存在社會成本的某些特殊計(jì)劃等問題常常難以達(dá)成一致。根據(jù)安德森的觀點(diǎn)，對于流浪乞討人員實(shí)行的社會救助屬于政府職能中“確定個人獲得商品和服務(wù)的最低條件”的主要內(nèi)容，也是市場失靈狀態(tài)下政府采取的積極干預(yù)政策，對于因貧困、疾病等原因流落街頭的社會成員，政府有職責(zé)將其進(jìn)行合理安置，提供能夠滿足其生存的基本條件。

針對我國的具體國情，夏書章在《行政管理學(xué)》中指出，我國目前正面臨著政府職能轉(zhuǎn)變的契機(jī)，要按照市場經(jīng)濟(jì)的要求，推進(jìn)政府職能的轉(zhuǎn)變，使政府正確履行職責(zé)和發(fā)揮應(yīng)有的貢獻(xiàn)。在更好的履行經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)和市場監(jiān)管職能的同時，要切實(shí)加強(qiáng)社會管理和公共服務(wù)職能。我國現(xiàn)行的城市流浪乞討人員救助管理正是政府履行社會管理和公共服務(wù)職能的重要方面，不僅是建設(shè)服務(wù)型政府的客觀要求，更是充分體現(xiàn)了保障人權(quán)、解決民生的職能要求。

第三章  廣州市流浪乞討現(xiàn)象分析 ....... 17

3.1  廣州市基本情況及流浪乞討現(xiàn)象調(diào)查概述 ............. 17

3.1.1  廣州市基本情況 ........ 17

第四章  廣州市流浪乞討人員社會救助與管理現(xiàn)狀................ 36

4.1  廣州市流浪乞討人員社會救助和管理取得的成效 ................ 36

第五章  廣州市流浪乞討人員社會救助管理對策研究 .............. 53

第五章  廣州市流浪乞討人員社會救助管理對策研究

中國是一個發(fā)展中的大國，人口最突出的特點(diǎn)是數(shù)量龐大并且流動性強(qiáng)，這從根本上決定了現(xiàn)今會有大量流浪乞討人員存在�；谶@樣的基本國情，中國流浪乞討人員的社會救助必須立足我國的現(xiàn)實(shí)，在深入研究我國流浪乞討人員問題的基礎(chǔ)上，不斷借鑒國外成功經(jīng)驗(yàn)，在實(shí)踐中探索適合我國國情的救助體系。

5.1  分層救助和管理

5.1.1  救助管理對象的身份界定

第一，身份甄別。目前流浪乞討現(xiàn)象十分復(fù)雜，人數(shù)眾多，求乞動機(jī)復(fù)雜，流浪乞討的成因多元，《救助管理辦法》等現(xiàn)行的救助管理制度將流浪乞討人員進(jìn)行統(tǒng)一定義，泛指一切城市生活無著的流浪乞討人員。但是由于流浪乞討人員這一群體職業(yè)身份不定、行為方式詭異、利益訴求差異較大，簡單粗暴的進(jìn)行單一的救助管理，無法從根本上解決問題，因而流浪乞討人員進(jìn)行身份界定勢在必行。救助管理對象的身份界定，不僅是區(qū)分救助和管理的先決條件，而且是分層救助管理機(jī)制建立的前提基礎(chǔ)。對于如何有效甄別流浪乞討人員的身份，可以做到以下幾點(diǎn)：首先，更新技術(shù)手段、積極運(yùn)用現(xiàn)代化的甄別技術(shù)。廣州市目前對于流浪乞討人員的身份認(rèn)定主要依靠流浪其他人員接受救助時自愿登記進(jìn)行，完全由人工操作完成，技術(shù)含量低，每年都有大量的無法進(jìn)行身份識別的人員。應(yīng)該綜合運(yùn)用人臉識別系統(tǒng)、指紋鑒定技術(shù)等高新技術(shù)手段，通過電腦化、網(wǎng)絡(luò)化，降低流浪乞討人員身份甄別的難度。其次，利用公安、醫(yī)院等相關(guān)機(jī)構(gòu)的資源，協(xié)助甄別工作。救助管理機(jī)構(gòu)的行政權(quán)限有度，對很多新增的流浪乞討人員無法進(jìn)行準(zhǔn)確的身份認(rèn)定，因而應(yīng)該同公安部門的戶籍查詢系統(tǒng)、醫(yī)院的出生登記系統(tǒng)、醫(yī)療保險系統(tǒng)聯(lián)系起來，同時，充分利用民政部門低保系統(tǒng)，對流浪乞討人員進(jìn)行全網(wǎng)式身份甄別。北京市較早開始利用聯(lián)動機(jī)制進(jìn)行救助管理——為防止“騙住”，北京市救助管理部門同公安聯(lián)網(wǎng)，對流乞人員進(jìn)行指紋采集。指紋輸入系統(tǒng)后，救助平臺可顯示流乞人員的情況，及被救助“履歷”，救助管理部門將視具體情況酌情解決，如果流乞人員被認(rèn)定故意“騙住”，救助站可能終止救助，并由民警介入調(diào)查。目前，北京各區(qū)縣救助部門已形成同公安、城管等部門的聯(lián)動機(jī)制。

結(jié)論

流浪乞討現(xiàn)象從古至今一直存在，不同時代、不同國家都努力探尋有效解決這一問題的良藥佳方。改革開放以后，隨著我國經(jīng)濟(jì)社會的全面發(fā)展，流浪乞討現(xiàn)象愈演愈烈，成為了困擾社會管理者的一大難題。從《收容遣送制度》到《救助管理本辦法》，不同的制度背景下，中國的流浪乞討現(xiàn)象以及對流浪乞討人員的救助管理都呈現(xiàn)出不同的特點(diǎn)，在解決實(shí)際問題的同時中也引發(fā)出許多矛盾和弊端。本文旨在通過對廣州市流浪乞討社會救助和管理的研究，探求現(xiàn)階段救助管理所遇到的問題，提出合理的解決方案。

本文綜合運(yùn)用理論研究和實(shí)證調(diào)研，現(xiàn)有的理論進(jìn)行梳理、對現(xiàn)實(shí)情況進(jìn)行調(diào)查取證。通過走訪廣州主要的流浪乞討人員聚集地，了解這一群體的特征和生存狀況，解釋廣州成為“流浪者之家”的原因；通過對廣東省民政廳、廣州市救助管理站等機(jī)構(gòu)進(jìn)行調(diào)研，總結(jié)出廣州市流浪乞討人員救助管理現(xiàn)狀，追究出現(xiàn)困難的原因；基于現(xiàn)狀和原因的雙重分析，本文結(jié)合國內(nèi)外救助管理的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，提煉出適合廣州流浪乞討人員救助管理的對策建議。

雖然本文以廣州市作為研究樣本，但是由于廣州是全國流浪乞討現(xiàn)象最為集中的城市之一，因而本文的研究結(jié)論對于研究全國城市流浪乞討人員的社會救助和管理有較強(qiáng)的借鑒意義。

學(xué)界對于相關(guān)主題的研究已有長足的發(fā)展，本文貴在收集到了內(nèi)容詳實(shí)的第一手資料，對現(xiàn)狀有了較為深入的了解。通過對流浪乞討人員、救助相關(guān)機(jī)構(gòu)工作人員、社會民眾進(jìn)行三方取證，傾聽不同利益訴求方的聲音，客觀、真實(shí)的反映了廣州市流浪乞討救助管理的情況。而廣州市流浪乞討現(xiàn)象受氣候因素影響較大、救助與管理混為一談、救助工作人員壓力大、救助過程遇到身份甄別難等問題、公眾對救助參與熱情不高等結(jié)論都得益于實(shí)地調(diào)研工作，也是本文相較于其他研究的新發(fā)現(xiàn)；同時，關(guān)于區(qū)分救助和管理的論述是本文的對策創(chuàng)新之處，利用多種手段進(jìn)行的身份甄別更是本文順應(yīng)時代發(fā)展步伐，提出的與時俱進(jìn)的創(chuàng)新性手段。 

參考文獻(xiàn)（略）