第 1 章   緒論

1.1  選題背景和意義

1.1.1  選題背景

環(huán)境作為國民經濟持續(xù)發(fā)展的基礎性條件之一，我國政府高度重視對生態(tài)環(huán)境的保護。尤其是在改革開放后，對生態(tài)環(huán)境的重視程度尤為明顯。如 20 世紀 80 年代初就將生態(tài)環(huán)境保護列為基本國策，到 90 年代中期將生態(tài)環(huán)境保護納入到可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，進入 21 世紀，又提出了科學發(fā)展觀和構建“資源節(jié)約型、環(huán)境友好型”社會，并制定和采取了一系列重大方針、政策和措施。同時，明確要求到 2020 年初步形成生態(tài)環(huán)境保護與資源能源節(jié)約型的產業(yè)結構和增長方式。主要表現(xiàn)在：經濟發(fā)展結構得到顯著優(yōu)化，資源利用效率獲得明顯提高，污染物排放得到有效控制，生態(tài)環(huán)境質量獲得明顯改善，生態(tài)文明觀念已深入人心。改革開放以來，我國生態(tài)環(huán)境保護工作已取得了積極進展，生態(tài)建設和環(huán)境保護獲得顯著成效。但由于我國人口眾多，經濟增長方式粗放以及生態(tài)環(huán)境監(jiān)管嚴重滯后等原因，我國所面臨的生態(tài)環(huán)境問題依然嚴峻。當前生態(tài)環(huán)境形勢主要有以下特征：

1.  生態(tài)環(huán)境總體趨穩(wěn)向好

近年來，我國加大了生態(tài)環(huán)境保護的力度，制定了一系列的生態(tài)環(huán)境保護政策，采取了突出源頭預防和生態(tài)保護，深入推進重點領域污染防治和強化環(huán)境執(zhí)法監(jiān)管等措施。通過這些政策和措施，生態(tài)環(huán)境有趨于穩(wěn)定、向開始改善方向轉化的態(tài)勢。具體表現(xiàn)在以下幾個方面：能源消費結構逐步優(yōu)化。盡管我國能源結構仍然以煤炭為主，但煤炭消費占能源消費的比重逐步下降，2003 年煤炭占能源消耗的占比從 70%降到 2013 年的 64%左右。由于煤炭燃燒是霧霾產生的重要原因之一。因此，可在一定程度上緩解霧霾的發(fā)生。同時，清潔能源的消費占能源消耗比日益提高，從 2003年的 6%升到 2013 年的 13%；部分有害氣體排放總體呈下降的趨勢。其中，氮氧化物排放總量為 2227.3 萬噸，比 2012 年下降 4.7%。二氧化硫排放總量為 2043.9 萬噸，比 2012 年下降 3.5%。氨氮排放總量為 245.7 萬噸，比 2012 年下降 3.1%�；瘜W需氧量排放總量為 2352.7 萬噸，比 2012 年下降 2.9%；土地整治和保護取得顯著成效。全國綜合治理水土流失面積達7000多萬公頃，土地污染和破壞的現(xiàn)狀得到根本扭轉；生態(tài)農業(yè)發(fā)展碩果累累。全國生態(tài)農業(yè)試點達 2000 多處，生態(tài)示范區(qū)建設工作穩(wěn)步推進；風景名勝區(qū)、自然保護區(qū)和森林公園的建設穩(wěn)步發(fā)展。截至 2013 年底，全國共建立各種類型、不同級別的自然保護區(qū) 2697 個，總面積約 14631 萬公頃，其中陸地面積約占全國陸地面積的 14.8%。國家級自然保護區(qū)總數(shù) 407 個，面積約 9404 萬公頃；森林總量持續(xù)增長，森林質量不斷提高。

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1.2  國內外研究綜述

隨著環(huán)境問題日趨嚴重和復雜，對政府環(huán)境責任問題的研究逐漸成為學術研究的一個熱點話題。但在已有的研究中，大多數(shù)文獻是圍繞政府應如何履行生態(tài)環(huán)境保護職責來展開，，很少涉及到對政府生態(tài)環(huán)境責任追究制度的研究。盡管在已有的文獻中尚缺乏對政府環(huán)境責任追究制度的深入研究，但依然有助于豐富我們對政府環(huán)境責任追究制度的認識。本章對已有的研究文獻做一個概要性的梳理和評價。

1.2.1  國內研究綜述

近年來，政府生態(tài)環(huán)境保護責任追究問題逐漸引起了專家和學者的關注。但令人遺憾的是，對政府生態(tài)環(huán)境保護責任追究這一問題的研究仍處于初始階段，尚未形成系統(tǒng)的政府生態(tài)環(huán)境保護責任追究制度體系。已有的文獻中，大部分也是圍繞政府如何履行環(huán)境保護責任這一角度開展的，這些觀點雖然不是對政府生態(tài)環(huán)境保護責任追究的具體研究，但仍然有助于我們加深對政府生態(tài)環(huán)境保護責任追究這一問題的認識。為此，本文對已有的相關文獻做一個概要性的梳理和評價。

1.  關于政府如何履行環(huán)境保護職責的研究

政府如何履行環(huán)境保護職責一直是很多學者關注的焦點，并因此形成了大量的文獻，從這些文獻來看，對政府如何落實環(huán)境保護職責方面主要有以下幾種觀點：一種觀點認為，環(huán)保制度設計是政府環(huán)境保護職責的主要內容。如方世南和張偉平認為可以通過合理的制度設計來解決生態(tài)環(huán)境保護問題。并進一步指出，關于生態(tài)環(huán)境保護的制度設計，最重要的是如何制定和完善政府環(huán)境保護責任的相關制度。也有一種觀點認為，政府要履行好環(huán)境保護職責的基本前提是各級政府和部門之間有清晰合理的職責劃分。劉厚鳳、張春楠從環(huán)境的區(qū)域性特點出發(fā)，探討政府在環(huán)境保護上應加強橫向（同級政府之間）和縱向（上下級政府之間）上的合作。由于環(huán)境問題具有顯著的外部性特征，使環(huán)境污染不受地域和空間的限制，使環(huán)境污染能夠擴散到其它區(qū)域。因此，政府之間應在信息溝通、應急處置機制和環(huán)境治理等方面進行合作，使環(huán)境危害所帶來的損失最小。李文星在上述研究的基礎上，具體提出政府之間在區(qū)域環(huán)境保護上的合作機制：建立統(tǒng)一的生態(tài)環(huán)境監(jiān)測、協(xié)調與治理機制，具體而言，主要包括專門的生態(tài)環(huán)境保護協(xié)調機制、區(qū)域內污染整治工作的協(xié)作機制和生態(tài)環(huán)境保護合作的協(xié)商機制。在此基礎上，建立一個具有權威的生態(tài)環(huán)境區(qū)域保護組織機構。通過這些組織和機制，明確不同區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護的具體職責，對區(qū)域范圍內的環(huán)境問題進行協(xié)同解決。還有一種觀點認為，政府履行生態(tài)環(huán)境保護職責的前提是有一套相應的法律制度為依據。如錢水苗教授認為，強化政府生態(tài)環(huán)境責任是解決生態(tài)環(huán)境問題的關鍵，但必須有一套法律來規(guī)范政府生態(tài)環(huán)境責任。李摯萍教授從法律責任的角度來分析政府應如何履行生態(tài)環(huán)境保護職責，保護好生態(tài)環(huán)境質量。

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第 2 章   政府生態(tài)環(huán)境保護責任的理論闡釋

合理界定和了解政府生態(tài)環(huán)境責任的相關理論是研究政府生態(tài)環(huán)境責任追究制度的基本前提。本文在界定和了解政府生態(tài)環(huán)境責任的基礎上，簡要概述了政府生態(tài)環(huán)境責任的基本構成以及政府生態(tài)環(huán)境保護責任的理論依據。

2.1  政府生態(tài)環(huán)境保護責任的理論闡釋

2.1.1  生態(tài)環(huán)境保護責任的內涵

1.  責任

“責任”一詞被廣泛運用于政治學、經濟學、倫理學和日常生活語言中，且在不同學科和語境中，“責任”一詞在其內涵和外延上都會有一些差異。但從源頭上來解釋“責任”一詞，可以獲悉“責任”的一些共性。通過這些共性，我們可以將“責任”定義為因行為主體所處的崗位而形成相應的職責或義務并且由于沒有履行相應職責或義務而應承擔其后果。其主要包含了義務、責任追究和責任承擔三重涵義。具體而言，主要表現(xiàn)在：一是承擔某種職務和職責。這種職務或職責主要是角色的義務，要求其對一些事項的發(fā)生、發(fā)展、變化負有積極的推動義務，如崗位責任、職業(yè)責任等；二是指理應承擔或做的事，該含義主要表現(xiàn)為道德上或法律上的義務和責任；三是承擔因責任缺失所產生的所有后果，即因沒有履行好角色義務或是做好分內事而應承擔的強制性義務或不利后果。

2.  政府責任

政府作為國家公共行政權力的象征、承載體和實際行為體，其責任是凸顯其合法性的基礎。一些學者基于不同視角對政府責任的內涵進行了解并取得了較為豐碩的成果。早在《國富論》中就有對政府責任的定義：所謂政府責任是指政府為本國公民提供必要的保護，以避免本國公民的生命和財產遭受其他社會組織及其組成成員的侵犯。如陳建先和王春利認為政府責任不是抽象的，而是一種具體的責任表現(xiàn)形式。在政府責任的具體形式中，政府作為唯一的責任主體，要根據所在崗位的要求認真履行好相應的職責。責任的承擔主要有法律責任、政治責任、行政責任和道德責任。張成福認為政府責任的內涵可以從三個層面上來理解，一是從狹義層面來看，政府責任主要是指政府公職人員在其具體崗位上應履行的職責并承擔相應的責任。二是從廣義的層面來看，政府責任是指政府及其公職人員所應履行的具體責任以及承擔相應的后果；三是從最廣義層面來看，政府責任主要指政府能夠主動地回應公民的訴求，同時采取必要措施，維護公民的合法利益和訴求。王成棟從法學的角度對政府責任進行了分析，在整個政府責任體系中，政府行政責任的內容包括三個方面，即行政違憲責任、行政法律責任和行政政治責任。具體而言，政府行政責任主要強調政府行政的法律責任。這些學者都是在細致且深入研究的基礎上提出了各自對政府責任的理解。然而截至目前為止，仍沒有一個能夠獲得普遍認同的定義。但從公共行政領域視角來看，我們可以使用最為普遍的定義，即政府及其公職人員必須履行法律所要求的責任和義務并承擔相應的職責。

政府責任的基本內涵可以根據其內容、性質和表現(xiàn)形式三個方面來理解。從其內容上來看，政府責任主要包括道德責任、行政責任、法律責任和政治責任四個方面，這四個方面的內容共同構成系統(tǒng)的責任體系。從其性質來看，政府責任可以劃分為消極責任和積極責任。兩種不同責任都是對政府履行具體職責時的情況反映，是對政府責任履行情況的基本判斷；從政府責任的具體形式來看，政府責任可劃分為客觀責任與主觀責任�？陀^責任與主觀責任存在明顯的不同，客觀責任主要是強調其政府責任的客觀特性，即政府履行責任的主要依據是由法律、制度等客觀因素來決定的，而主觀責任則是依據主觀判斷。簡而言之，政府責任是指政府不僅要做正確的是，而且要履行好其職責和義務。

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2.2  政府生態(tài)環(huán)境保護責任的構成

政府主動介入生態(tài)環(huán)境問題，既是其職責所在，也是經濟社會發(fā)展的客觀需要。政治責任、法律責任、行政責任和道德責任四個部分共同構成政府生態(tài)環(huán)境責任，這些要素共同組成政府生態(tài)環(huán)境責任體系。

2.2.1  生態(tài)環(huán)境保護的政治責任

政治責任是政府部門最為核心的責任，不僅是對政治責任主體的政治行為是否符合法律規(guī)范和程序的具體評價，更是對其政治性決策及其后果是否合理正當?shù)目疾臁τ谡鷳B(tài)環(huán)境管理而言，其政治責任主要表現(xiàn)在政府生態(tài)環(huán)境管理行為是否符合法律規(guī)范和程序規(guī)范。下面是關于生態(tài)環(huán)境政治責任的概率厘定、類型劃分及其保障機制。

1.  政府環(huán)境政治責任：概念厘定

根據馬克思主義的觀點認為，政治責任是指國家機關及其公職人員為誰負責的態(tài)度和義務，并且由于態(tài)度和義務的缺失而應受到的相應的懲罰。生態(tài)環(huán)境保護作為一項重要的民生工程，離不開政治力量的廣泛而深入的參與，尤其是在生態(tài)環(huán)境管理的規(guī)劃、協(xié)調和監(jiān)督上需要政治力量的有效介入。因此，必須從政治的高度重視生態(tài)環(huán)境的保護。從此意義上來講，我們可將政府生態(tài)環(huán)境中的政治責任理解為國家及其政府機構通過領導與組織、貫徹與監(jiān)督以及規(guī)劃與實施作用于本國本地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護和建設的職責和義務，以及未履行好生態(tài)環(huán)境保護職責而應承擔的懲罰措施。一般而言，政府環(huán)境政治責任產生的主要原因是公共權力作用于環(huán)境，公共權力的基本屬性是服務民眾，這也決定了政府環(huán)境政治責任是所有環(huán)境責任中的首要責任。因此，在構建資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會的過程中，政府不僅要重視經濟的發(fā)展，更要履行好生態(tài)環(huán)境保護職責，維護好公民的長遠利益。

2.  政府環(huán)境政治責任：類型劃分

生態(tài)環(huán)境保護作為我國一項必須長期堅持的基本國策，各級政府有責任和義務履行好生態(tài)環(huán)境保護職責。為此，我們可將政府環(huán)境政治責任的構成劃分為兩個方面：一是積極意義上的政府環(huán)境政治責任，為了滿足公眾的生態(tài)環(huán)境保護預期和利益需求，政府應制定符合民意的生態(tài)環(huán)境保護政策并積極推動這些生態(tài)環(huán)境保護制度和政策的實施；二是消極意義上的政府生態(tài)環(huán)境政治責任，其主要表現(xiàn)在，雖然政府未履行好生態(tài)環(huán)境保護職責和義務時受到來自公民的追究和譴責，也體現(xiàn)在政府在生態(tài)環(huán)境管理上的結果與公眾預期不相符甚至是侵犯了公眾的環(huán)境利益。這將會影響公眾對政府生態(tài)環(huán)境保護的滿意度并侵蝕政府在生態(tài)環(huán)境管理上的公信力。

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第 3 章   政府生態(tài)環(huán)境保護責任追究制度的基本構架................37

3.1  政府生態(tài)環(huán)境保護責任追究的主體與客體 ........... 37

3.1.1  政府生態(tài)環(huán)境管理機構組成 ............ 37

3.1.2  政府生態(tài)環(huán)境保護責任追究的主體 ............ 40

3.1.3  政府生態(tài)環(huán)境保護責任追究的客體 .............. 41

第 4 章   我國政府生態(tài)環(huán)境保護責任追究制度建設的現(xiàn)狀、存在的問題及原因分析.......50

4.1  我國政府生態(tài)環(huán)境保護責任追究制度建設的基本現(xiàn)狀 .............. 50

4.1.1  我國政府生態(tài)環(huán)境保護責任追究制度建設的形勢 .............. 50

4.1.2  我國政府生態(tài)環(huán)境保護責任追究制度建設的進展 ...... 51

4.1.3  我國政府生態(tài)環(huán)境保護責任追究制度建設的主要成就 .......... 52

第 5 章   政府生態(tài)環(huán)境保護責任追究制度建設的域外經驗與啟示.............67

5.1  國外政府生態(tài)環(huán)境保護責任追究制度建設的主要經驗 ....... 67

5.1.1  美國的政府生態(tài)環(huán)境責任追究制度 ................ 67

5.1.2  日本的政府生態(tài)環(huán)境責任追究制度 .................. 69

5.1.3  荷蘭的政府生態(tài)環(huán)境責任追究制度 ................. 70

第 6 章   健全我國政府生態(tài)環(huán)境保護責任追究制度的實現(xiàn)路徑

6.1  完善我國政府生態(tài)環(huán)境保護責任法律約束機制

2014 年 4 月 24 日，《環(huán)境保護法》完成了自 1989 年正式頒布以來的首次修訂。新修訂《環(huán)境保護法》中的部分內容受到一些專家和學者的關注，其中最受關注的是關于政府生態(tài)環(huán)境責任的相關規(guī)定。從新修訂的內容來看，規(guī)定中更重視從法律上約束政府生態(tài)環(huán)境管理行為，強化政府尤其是政府官員在生態(tài)環(huán)境保護上的責任。 但這些規(guī)定大多是從原則和理論上來明確政府生態(tài)環(huán)境保護職責，缺乏可操作性，難以形成對政府生態(tài)環(huán)境責任的約束。為此，本文將結合新修訂《環(huán)境保護法》中涉及到的關于政府生態(tài)環(huán)境責任追究上的規(guī)定，從立法論的角度提出健全政府生態(tài)環(huán)境責任的約束機制。

6.1.1  增強政府環(huán)境保護法律責任的預防性

法律作為一種行為規(guī)范準則，既要對當前違法行為進行約束，也要對未來可能發(fā)生的違法行為產生威懾，這就要求法律法規(guī)具有預防性的特征。在政府生態(tài)環(huán)境管理中，政府環(huán)境保護法律責任的預防性尤為重要，但令人遺憾的是，當前政府生態(tài)環(huán)境責任的相關法律法規(guī)在預防性上稍有不足。針對這一不足，本文通過明確政府生態(tài)環(huán)境責任的立法定位、從法律上明確政府生態(tài)環(huán)境保護的基本原則以及政府生態(tài)環(huán)境責任的核心地位三個方面來強化政府生態(tài)環(huán)境保護法律責任的預防性。

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結論與展望

本文的研究是立足于構建“資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會”這一戰(zhàn)略目標，以政府生態(tài)環(huán)境保護責任的內涵、基本構成和相關理論為依據，從政府生態(tài)環(huán)境責任追究制度的重要性、責任追究制度的基本構成以及當前中國政府生態(tài)環(huán)境責任追究制度的總體性情境切入，深入分析了中國當前政府生態(tài)環(huán)境責任追究制度存在的問題及原因，并在借鑒美國、日本、荷蘭以及俄羅斯四國在政府生態(tài)環(huán)境責任追究制度上成功經驗的基礎上，系統(tǒng)地提出健全我國政府生態(tài)環(huán)境責任追究制度的實現(xiàn)路徑。在全文的結論部分，將對本文的研究內容作一次簡單的回顧和總結，并提出全文中還有待深入研究和思考的問題。

結論一，政府生態(tài)環(huán)境責任追究的主體必須具備多元性。一直以來，我國政府生態(tài)環(huán)境責任追究都是以政府為唯一主體，缺乏第三方主體的監(jiān)督。這種政府既當“裁判員”，又當“運動員”的責任追究模式，不僅難以很好地履行政府生態(tài)環(huán)境責任的監(jiān)督和管理職能，也容易損害政府生態(tài)環(huán)境責任追究的客觀性、公正性和權威性。從發(fā)達國家的實踐經驗來看，第三方主體能夠在政府生態(tài)環(huán)境保護責任的監(jiān)督方面發(fā)揮不可替代的作用。但令人遺憾的是，我國第三方主體在政府生態(tài)環(huán)境責任監(jiān)督方面遠未發(fā)揮其應有的作用。當然，這其中也有第三方主體發(fā)展不成熟、關鍵信息難獲取等方面的原因，難以獨立承擔對政府生態(tài)環(huán)境保護行為進行監(jiān)督和問責的職責。為此，我們應培育好政府生態(tài)環(huán)境責任追究的第三方主體，將同體問責與異體問責相結合，確保問責主體的多元性。

結論二，政府生態(tài)環(huán)境責任追究需要一套科學合理的績效評價體系�？冃гu價體系的一個重要目標是通過績效評價和考核檢查政府公職人員職責的履行情況，督促相關公職人員按照相關法律制度的要求履行好相應的職責，對未按要求完成的實施某種程度的懲處措施，是政府生態(tài)環(huán)境責任追究的基本前提，一套科學合理的績效評價體系能夠細致、客觀地分析出政府生態(tài)環(huán)境責任的履行情況，其分析結果有助于政府生態(tài)環(huán)境責任的評價和追究。由于當前我國政府生態(tài)環(huán)境責任績效評價存在指標體系不科學和評估程序不合理等方面的問題，使部分政府生態(tài)環(huán)境責任追究缺乏相應的依據，導致責任追究難以落實。因此，政府生態(tài)環(huán)境責任追究應有一套科學合理的評價體系。

結論三，科學合理的制度需要靠執(zhí)行來保障。制度的生命力在于執(zhí)行。當前我國涉及到政府生態(tài)環(huán)境責任追究的相關法律法規(guī)并不少，但由于制度執(zhí)行不力，一些規(guī)定并沒有落實到位。如在修訂前的《環(huán)境保護法》中詳細規(guī)定了政府在生態(tài)環(huán)境保護上應履行的一些職責，但這些環(huán)境保護職責并沒有在執(zhí)行中得到很好地落實。因此，一項科學合理的制度也需要靠執(zhí)行來保障。

參考文獻（略）