一、 緒論

（一） 研究背景及意義

1.研究背景

1978 年農村改革以前，我國農村土地歸集體所有、集體統(tǒng)一經營，所有權和經營權合一。農村家庭聯產承包責任制的確立實現了“所有權”和“承包經營權”的“兩權分離”，釋放了巨大的制度優(yōu)勢。改革開放 35 年來，家庭聯產承包責任制作為基本的經營制度得到不斷地完善和發(fā)展。近年來，隨著我國經濟社會的快速發(fā)展，城鄉(xiāng)面貌發(fā)生巨大變化。在城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的背景下，農村大量勞動力轉移到城市，農地承包經營權流轉現象日益普遍，土地承包權同經營權主體相分離，成為我國農業(yè)生產關系變化的新趨勢。

2.研究意義

（1）現實意義

“兩權分離”后，由于土地的承包經營主體和實際的經營者是高度統(tǒng)一的，弊端并沒有暴露出來。但是，隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農業(yè)現代化的深入發(fā)展，農村勞動力大量轉移，承包主體和經營主體不斷分離，“兩權分離”農地產權制度的弊端日益凸顯，已不能適應生產力的發(fā)展，農地產權制度的創(chuàng)新日益迫切。土地產權制度是農村生產關系的核心，其創(chuàng)新與變革具有牽一發(fā)而動全身的功效。深入研究我國農村土地所有權、承包權、經營權的關系，構建“三權分立”新型農地產權制度具有十分重要的現實意義。

（2）理論意義

無論從法律層面還是現實情況來看，土地承包經營權都是一個包含了多重權利的組合。目前，相關法律文件中對農地流轉的正式提法均為農村土地承包經營權流轉，而現實中流轉的僅是承包經營權中的經營權部分，農地承包權并未發(fā)生轉移。土地承包經營權的各項權能既可由同一主體承擔，也可在不同主體之間分離并重新組合。各項權能在不同主體間的分割與界定，是決定農地資源配置效率的關鍵因素。因此，面對當前經濟社會環(huán)境的深刻變化，深入研究“三權分離”新型農地產權制度的內涵，正確把握所有權、承包權、經營權之間的相互關系，是產權研究領域的新命題，為學術界提供了新的研究方向  。

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（二）研究理論基礎

1.產權理論

（1）產權的內涵

產權的概念最早源于法學，西方經濟學家在借鑒和吸收英美財產法理論的基礎上創(chuàng)立和發(fā)展了產權經濟學。以亞當·斯密為代表的古典經濟學家首先展開了對產權的理論研究，但是研究沒有形成系統(tǒng)，直到新制度經濟學時期才形成了比較系統(tǒng)和完整的產權理論，并成為新制度經濟學的重要組成部分�！爱a權”作為新制度經濟學的重要概念范疇，由于社會經濟活動的多樣性與豐富性，學者從不同的角度出發(fā)對“產權”概念界定并不一致。美國產權經濟學家德姆塞茨從產權功能角度出發(fā)認為：產權是一種社會工具，有助于人們合理的預期到自己或他人受益或受損的情況。現代產權經濟學創(chuàng)始人阿爾欽從法律角度理解產權，在論文《產權：一個經典的注釋》給“產權”定義為：“產權是一個社會所強制實施的選擇一種經濟品的使用的權利”。張五常也是從產權功能的角度認為：“所有權”與產權不能簡單的等同起來，“所有權”是一個抽象的概念，應該進一步將其分解為使用、轉讓和取得收入的權利。

早于科斯一百多年，馬克思已經有了關于產權思想的論述。其產權思想在《資本論》中做了詳細的闡述，集中體現在對土地產權理論的科學論述。馬克思認為：土地產權是由終極所有權及所有權衍生出來的占有權、使用權、處分權、收益權、出租權、轉讓權、抵押權等權能組成的一束權利。土地終極所有權表明了土地權屬關系，即無論土地產權權能如何分離與結合，土地始終都屬于土地所有權主體所有。土地占有權，指產權主體實際控制土地的權利。馬克思認為，占有權的產生要早于所有權，在原始公有制時期，經濟主體占有土地財產并對享有對土地的占有權，而沒有所有權。馬克思講到：“實際的占有，從一開始就不是發(fā)生在對這些條件的想象的關系中，而是發(fā)生在對這些條件的能動的、現實的關系中，也就是實際上把這些條件變?yōu)樽约旱闹黧w活動的條件�！庇纱丝梢钥闯�，占有權與所有權的區(qū)別在于占有權產生于現實的經濟關系中，而不是個人意志的體現。土地使用權即經濟主體實際利用土地的權利，占有權和使用權最開始是統(tǒng)一的，隨著土地占有者將土地轉讓出去，土地的使用權便開始獨立出來。馬克思認為，，土地收益權是指土地產權主體根據自己所享有的權能獲得收益的權利。地主可以憑借土地終極所有權獲得租金，租地的農戶可以在租用土地的時期內憑借對土地的占有、使用權能獲得一定的收益。關于土地處分權，馬克思講到：“法律觀念本身只是說明，土地所有者可以像每個商品所有者處理自己的商品一樣去處理自己的土地。”由此可以看出，土地處分權就是指土地所有者安排處置土地的權利。馬克思認為土地產權是可以繼承的，既可以對單一的終極所有權繼承，也可以對使用權、收益權等多重產權繼承。

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二、 “三權分離”新型農地產權制度的新構想

（一）農村土地與農地產權制度

1.農村土地

本文研究主題是“三權分離”新型農村土地產權制度研究，那么，首先就要對農村土地的概念進行界定。農村土地，簡稱農地，《中華人民共和國土地承包法》第二條規(guī)定：農村土地是指農民集體所有和國家所有依法由農民集體使用的耕地、林地、草地，以及其他依法用于農業(yè)的土地。這一概是從土地用途角度界定的，大大縮小了農村土地的范圍，它更接近于一般意義上的“農業(yè)土地”、“農用土地”，這些概念在內涵和外延上基本上都是相同的。

農村土地與我們平時所說的農村集體土地不是一個概念，也可以說不是一個范圍�！吨腥A人民共和國憲法》第十條規(guī)定：城市的土地屬于國家所有。農村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。由此可知，一般所說的農民集體所有的土地是指所有權歸集體的全部土地，這一概念是從土地所有權角度界定的。而農村集體土地又可以分為三類:農業(yè)用地、農村集體建設用地和宅基地。農業(yè)用地一般是指農業(yè)用的耕地、園地、林地、牧草地等用地范疇，而農村集體經營性建設用地主要是指用于鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體工業(yè)企業(yè)建設用地或鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共基礎設施的用地，農村集體建設用地的直接服務對象本鄉(xiāng)、本村范圍內的全體農民，宅基地則是基于農民個人為建造住宅而占用的土地。

2．農地產權制度

農地制度是指人們占有、支配、使用農地的過程中形成的各種關系的總和。農地產權是農地制度的核心。農地產權是指以農地所有權為基礎、以農地使用權為核心，農地的其他權利為補充的關于農地財產一切權利的總和。

對于土地產權究竟包含多少項權能，目前學術界眾說紛紜。韓德平（2005）認為土地產權是存在于農地中的完全權利束，包括農地所有權、占有權、使用權、收益權和處置權等權能。畢寶德（2010）認為：土地產權權能包括土地所有權、地上權、永佃權、地役權等在內的十余項權能。黃少安（2004）則認為：土地產權包括歸屬權、占有權、支配權和使用權四項基本的權能。

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（二）現行“兩權分離”農地產權制度的形成及其缺陷

1.“兩權分離”農地產權制度的形成

（1）土地改革時期：從封建土地制度到“耕者有其田”

從 1927 年大革命失敗到 1937 年抗日戰(zhàn)爭爆發(fā)的十年間，土地革命逐漸開展。這一時期的土地改革開展得快速徹底，地主階級得到了徹底改造，封建剝削制度被徹底消滅，廣大人民群眾迫切獲得土地的愿望得到了滿足。后來隨著全面抗戰(zhàn)的爆發(fā)，共產黨在抗日根據地實行減租減息政策，使社會階級關系發(fā)生重大變化，改善了地主階級和農民階級之間的矛盾�？箲�(zhàn)勝利后，隨著內戰(zhàn)的全面爆發(fā)，1947 年共產黨頒布  《中國土地法大綱》，正式宣布：“廢除封建剝削土地制度，實行耕者有其田的土地制度”。經過這一期的土地制度改革，解放區(qū)的人民生產積極性極大提高，人民政權得到了鞏固。新中國成立后，共產黨總結之前土地改革的經驗教訓，在全國范圍內有序推進土地改革。黨中央、國務院明確了土地改革的路線、方針和政策。各地成立了土地制度改革委員會和土改工作組，深入開展土地制度改革。1952 年底，全國范圍內的土地改革運動已基本結束。

通過土地改革，土地所有權主體發(fā)生了轉移，土地所有權及其他權能由地主享有變?yōu)檗r民享有。所有權主體規(guī)模迅速擴大，極大地改善了廣大農民的社會經濟地位，推動了生產力的快速發(fā)展。

（2）農業(yè)合作社和人民公社時期：集體所有、集體經營

隨著土地改革的完成，農民的生產積極性大大提高。但是  由于戶均土地規(guī)模小、農地條塊分割、碎片化嚴重，同時牲畜、農具等生產工具缺乏，政府財政極度匱乏，嚴重阻礙了生產力的發(fā)展。黨中央決定成立農業(yè)互助合作組織，并在此基礎上發(fā)展土地入股形式的農業(yè)生產合作社。隨著廣大農民參與互助組的積極性高漲，農業(yè)生產環(huán)境得到改善，農業(yè)生產得到恢復。1953年底全國開始宣傳過渡時期的總路線，“冒進”的思想傾向開始在全國蔓延。農業(yè)生產合作社數量得到了快速增加，1954 年合作社的總量比 1953 年增加了15 倍。初級農業(yè)生產合作社比互助組的范圍更廣，計劃性更強，統(tǒng)一程度更高。農業(yè)合作化的完成，實現了土地的集體所有，在農村地區(qū)建立起了社會主義集體所有制經濟。1955 年 10 月 4 日，黨中央提出要在 1958 年之前在全國大范圍內基本上實現半社會主義的合作化并于1959年基本完成合作化的高級形式。1958 年黨中央決定把高級農業(yè)合作社普遍升級為大規(guī)模、以政社合一為主要特點的人民公社。

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三、承包權和經營權分離的內部動因分析 ....... 23

（一）外部效應內在化 ....... 23

（二）降低交易費用 .......... 24

（三）規(guī)模經濟 ............ 26

（四）規(guī)避風險 ............ 27

四、承包權和經營權分離的外部動因分析 ................ 30

（一）農村勞動力的轉移 ............ 30

（二）國家權力的推動 .............. 32

（三）新的經營形式的出現 .............. 33

（四）農業(yè)產業(yè)結構的調整 .............. 33

五、構建“三權分離”新型農地產權制度的基本路徑 .......... 37

（一）開展農地確權登記，完善法律制度建設 .......... 37

（二）堅持農地產權公有性質，落實集體所有權 ........... 37

（三）穩(wěn)定農地承包關系長久不變，建立承包權退出機制 ............... 39

（四）推進農地流轉，確保經營權實現形式多元化 ........... 40

四、承包權和經營權分離的外部動因分析

作為一種誘致性的制度變遷，外因在承包權與經營權再分離的過程中起著至關重要的作用。在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農業(yè)現代化快速發(fā)展的形勢下，國內外環(huán)境均發(fā)生了深刻變化。影響農地產權制度變遷的外因錯綜復雜，主要包括農村勞動力的轉移、農業(yè)產業(yè)結構的變化、新的經營形式的出現和生產技術的發(fā)展等方面，這些外因為農戶、集體、國家、農地經營者創(chuàng)造了追求利益的機會，并與內因結合共同發(fā)生作用，最終引起承包權與經營權的分離。

（一）農村勞動力的轉移

由劉易斯的二元經濟結構理論可知，在農業(yè)部門人口眾多且增長速度快的情況下，由于農業(yè)中存在著邊際生產率非常低甚至為零的剩余勞動力，因此城市現代化部門只要能夠提供稍微大于農村人口最低生活標準的工資，農村剩余勞動力就會大量涌入城市，為現代化部門提供無限的勞動力供給，出現大規(guī)模的勞動力轉移現象。

我國農村人口數量多，人均耕地少，農業(yè)收益低，呈現明顯的二元經濟結構。農村剩余勞動力向城市的大規(guī)模轉移是當前我國經濟發(fā)展的必然規(guī)律，如圖 9 所示，近年來我國城鎮(zhèn)化率快速增長，2014 年達到 54.8%。隨著經濟規(guī)模的增加和經濟結構的調整，農村勞動力轉移的進程日益加快。根據國家統(tǒng)計局發(fā)布數據顯示，2014 年我國城鎮(zhèn)常住人口 74916 萬人，比上年末增加1805 萬人，鄉(xiāng)村常住人口 61866 萬人，減少 1095 萬人，城鎮(zhèn)人口占總人口比重為 54.77%。規(guī)模龐大的農村人口，遠遠超過了農村經濟發(fā)展的需求，導致大量農村剩余勞動力的出現。

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五、構建“三權分離”新型農地產權制度的基本路徑

“三權分離”農地產權制度是繼農村家庭聯產承包責任制后我國土地制度改革的又一次重大創(chuàng)新，是在我國工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化與農業(yè)現代化快速發(fā)展的新形勢下，對我國現有農地制度和農村基本經營制度的繼承和發(fā)揚。構建以“集體所有、農戶承包、多元經營”為基本方向的新型農地產權制度，前提是堅持農村土地所有權集體所有，關鍵是穩(wěn)定家庭承包經營關系長久不變，最重要的意義在放活農地經營權。                                  

（一）開展農地確權登記，完善法律制度建設

發(fā)揮“三權分離”新型農地產權制度優(yōu)勢，關鍵是要合理界定農地所有權、承包權、經營權的權能邊界。作為農村土地產權的核心，農村土地承包經營權長期以來存在利益主體不明確、權屬邊界模糊、土地流轉不穩(wěn)定等諸多問題，嚴重阻礙了農業(yè)現代化進程。農村土地承包經營權確權登記、頒發(fā)權證工作是當前農村工作的一項重要任務，為所有權、承包權、經營權的權能范圍的界定奠定基礎。利用定位和勘測等專業(yè)技術，通過對農戶承包地的面積、位置等全部信息準確采集整理，確權登記、頒發(fā)權證，并建立信息登記系統(tǒng)，明確土地的權益歸屬和權益邊界，有助于從根本上解決土地糾紛，推動土地流轉，促進農業(yè)的轉型發(fā)展。

2014 年中央一號文件發(fā)布，將承包權和經營權分離，成為我國土地制度改革的一項重大突破。承包權與經營權再分離，打破了原有的農地權利結構體系。為此，《土地管理法》  、《農村土地承包法》  、《物權法》等律法需要做出調整，以及有必要加快出臺專門關于農地經營權流轉、抵押、擔保等方面的法律，重構承包權、經營權，對其占有、使用、收益、處分的權能進行明確的界定，才能保證承包權主體和經營權主體的切實利益。

我國現行的法律制度所確定的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、村民小組三個層次的所有權主體，代表不同的利益訴求，在實踐中造成多樣性和重疊性，使農民的權益得不到有效的保護。在新一輪的土地改革中必須對土地所有權主體進行明確，才能切實維護農民的權益。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為國家政權的組成部分代表地方政府的利益，管理范圍大且不能深入農地和農村，不能很好的代表和維護農民的利益，因此不宜作為土地所有權的主體。村民小組是農業(yè)合作社和人民公社時期的生產隊遺留和發(fā)展的產物，但是隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展，農村的組織形式已發(fā)生很大變化，村民小組逐漸淡化，基本演變?yōu)橐源鍨閱挝坏慕M織形式，因此將村民小組作為所有權的主體不符合農村的實際情況。村委會雖然也是基層自治組織，但其一般受到上級部門的行政指導，具有較強的行政性，且遇到重大事宜經常由村支書、村長、會計等少數人決定，容易滋生腐敗和侵害村民利益。因此村委會可以成立由村民代表組成的村民代表委員會作為土地所有權的主體，其具有較強的靈活性，不受行政干預，可以采取“一事一議”方式處理重大事宜，能更好的代表絕大多數農民利益。

參考文獻（略）