15后危機時代金融監(jiān)管改革的制度創(chuàng)新研究
本文關鍵詞:后危機時代金融監(jiān)管改革的制度創(chuàng)新研究,由筆耕文化傳播整理發(fā)布。
良好開端;(一)制度完善之總體思路;國家對金融市場的干預雖然是以國家名義進行,但大多;第八條下列事項只能制定法律:;(八)基本經(jīng)濟制度以及財政、稅收、海關、金融和外;第九條本法第八條規(guī)定的事項尚未制定法律的,全國人;融經(jīng)營及監(jiān)管體制均由法律做出明確規(guī)定,且針對系統(tǒng);(二)制度完善之具體措施;1.宏觀審慎監(jiān)管制度;美英等西方國家以及歐盟在金融監(jiān)管體系改革方面均
良好開端。人們已經(jīng)接受一種觀念:市場經(jīng)濟其實就是一種法制經(jīng)濟。著名經(jīng)濟學家米勒在這方面曾給予中國很好的建議,他認為中國需要更多的是法律而不是經(jīng)濟學。在金融市場的發(fā)展和金融監(jiān)管改革方面,國家作為法律這一公共產(chǎn)品供給方,應當為金融市場的交換以及公共利益的維護確立基本規(guī)則,這樣才能帶來金融領域內(nèi)具有重要意義的規(guī)模效益。只有存在一種均衡的法律機制,國家干預的成本、當事人協(xié)商談判的費用才會不斷減少,這也正是強調(diào)市場經(jīng)濟是法制經(jīng)濟的意義所在。我國的經(jīng)濟發(fā)展中某些領域缺存在缺乏有效法律制度的情形,許多監(jiān)管部門往往自稱“依法監(jiān)管”,其所依據(jù)之法充其量不過是其部門或負責人意志。為擴大部門監(jiān)管權力,可以隨意收回憲法和法律框架內(nèi)的市場主體私權利,自行制定符合部門利益最大化的部門規(guī)章。筆者認為,這種“法制”實際上是帶有濃厚人治色彩的利益切分工具,是貼上國家意志標簽的立法侵犯私權的行為。那么,在東方對權力理解的個人和等級觀念下,如何構建行之有效、具有制約的宏觀審慎監(jiān)管制度?如何在權力、關系與交易的環(huán)境中尋求一個良好的制度開端?法律制度的供給無疑是最好的選擇。
(一)制度完善之總體思路
國家對金融市場的干預雖然是以國家名義進行,但大多情形下,國家不會直接參與到金融市場的干預活動中,通常是由法律明確規(guī)定的特定干預主體來進行干預。在應對系統(tǒng)性風險方面,成立專司宏觀審慎監(jiān)管的專門機構已為大多數(shù)人所接受。現(xiàn)代法治要求,監(jiān)管機構及其職權必須來自出法律的明確規(guī)定。根據(jù)我國立法法及權限劃分,國家立法權集中于全國人大和全國人大常委會,國家最高權力機關的立法權具有最高權威。中央統(tǒng)一立法的事項包括:“財政、稅收制度和稅收性收費,海關、邊境檢查,貨幣、金融、外匯、外貿(mào)制度”;屬于行政管理方面的事項,全國人大及其常委會尚未制定法律的,國務院根據(jù)實際情況需要可以制定行政法規(guī)。全國人大及其常委會根據(jù)實際需要可以做出決定將應該由法律規(guī)定的事項,授權國務院制定行政法規(guī)。103鑒于我國現(xiàn)行金103 《中華人民共和國立法法》
第八條 下列事項只能制定法律:
(八)基本經(jīng)濟制度以及財政、稅收、海關、金融和外貿(mào)的基本制度;
第九條 本法第八條規(guī)定的事項尚未制定法律的,全國人民代表大會及其常務委員會有權作出決定,授權國務院可以根據(jù)實際需要,對其中的部分事項先制定行政法規(guī),但是有關犯罪和刑罰、對公民政治權利的剝奪和限制人身自由
融經(jīng)營及監(jiān)管體制均由法律做出明確規(guī)定,且針對系統(tǒng)性風險識別和防范的立法勢必涉及到對現(xiàn)有監(jiān)管職權的一定整合,為保證規(guī)范的銜接和執(zhí)行的統(tǒng)一與權威,所以宜由全國人大及其常委會制定《宏觀審慎監(jiān)管法》,而不宜授權國務院制定行政法規(guī)!逗暧^審慎監(jiān)管法》應明確金融系統(tǒng)性風險的監(jiān)管主體、監(jiān)管職責、監(jiān)管范圍、監(jiān)管工具選擇、宏觀監(jiān)管與微觀監(jiān)管的結合等內(nèi)容。這些具體制度,筆者將在接下來的論述中詳細展開。
(二)制度完善之具體措施
1.宏觀審慎監(jiān)管制度
美英等西方國家以及歐盟在金融監(jiān)管體系改革方面均構建了宏觀審慎監(jiān)管機構,識別和防范金融系統(tǒng)性風險,并在制度層面有效地處理宏觀審慎監(jiān)管與微觀審慎監(jiān)管的銜接配合,這種金融監(jiān)管改革的制度創(chuàng)新代表了后危機時代的最新發(fā)展趨勢。
筆者認為,在我國的宏觀審慎監(jiān)管委員會制度層面,應設計自上而下兩個層次的監(jiān)管協(xié)調(diào)機構。首先,,應成立系統(tǒng)性風險防范委員會。結合我國金融監(jiān)管的現(xiàn)狀,委員會的成員應當包括中國人民銀行、財政部、銀監(jiān)會、證券會、保監(jiān)會等機構的成員。委員會下可設常設性的理事會,負責監(jiān)管范圍內(nèi)的信息收集和早期風險預警以及監(jiān)管建議。委員會的主要職責是:負責宏觀審慎監(jiān)管,防范系統(tǒng)性金融風險;根據(jù)我國的經(jīng)濟發(fā)展和金融市場發(fā)展過程中的變動或可能存在的危險,監(jiān)控和評估涉及金融穩(wěn)定的各種金融風險;在對微觀審慎監(jiān)管信息進行充分研究的基礎上,針對監(jiān)管領域的重大風險發(fā)出及時警告并建議微觀監(jiān)管機構采取相應措施;為金融監(jiān)管立法和決策提供建議。其次,應成立金融監(jiān)管協(xié)調(diào)部門。該機構的主要職責是收集各微觀審慎監(jiān)管機構的監(jiān)管信息,促成金融監(jiān)管信息的交流與微觀監(jiān)管的趨同;指導銀監(jiān)會、證券會、保監(jiān)會等在銀行、證券、保險領域內(nèi)的監(jiān)管信息資源分享與意見交流。
審
慎
監(jiān)
管
微
觀
審
慎
監(jiān)
管
表7:宏觀審慎監(jiān)管框架
2.金融經(jīng)營風險擔保制度
上個世紀末迄今的兩次金融危機再次讓經(jīng)濟發(fā)展中周期性的經(jīng)濟擴展與市場緊縮交替循環(huán),給金融市場乃至整個全球經(jīng)濟造成了巨大的破壞。金融市場各經(jīng)營主體個人理性導致集體非理性,造成一種微觀金融行為有序而整個市場資源嚴重浪費和金融效率大為降低的缺陷狀態(tài)。金融市場的失靈需要政府來適當矯正,但政府在克服金融市場失靈時,同樣存在導入和利用機制的問題,甚至缺陷與市場一樣嚴重。誠如美國經(jīng)濟學者斯蒂格斯茨批判美國巨額財政救市方案所講,“金融市場政府監(jiān)管的角色已全面失靈”。人類在發(fā)展歷程中總是面臨這樣的選擇困境,關于國家與市場的關系以及國家對市場的干預是延續(xù)了兩個多世紀的爭論,此次金融危機讓這場爭論似乎變得異常激烈。流行的經(jīng)濟原理總是不停地搖擺,以至公眾的觀念也不停地改變(一會兒要求減少法規(guī),一會兒又呼吁更多的國家干預)。104但正如卡爾斯·弗里曼所說;“兩個世紀爭論的結果,變104 [美]斯蒂格利茨:《政府為什么干預經(jīng)濟》,中國物資出版社1998年版,第195頁。
革總比不變更好! 105面對金融市場的問題,人類不可能裹足不前,而是會從元理層面、方法論層面和經(jīng)驗論層面進行科學地探究問題。問題的探究之路注定是荊棘叢生,但人類的嘗試卻從未停息!爱斘覀冏非笊鐣䥇f(xié)調(diào)和秩序時,需要理性的指引以發(fā)現(xiàn)理想的途徑,盡管明白,只要我們是凡人而不是天使時,這種理想就不可能實現(xiàn)!
FDIC改進法案對存款人資金安全的制度保障無疑值得借鑒。金融危機的根源主要在于銀行機制系統(tǒng)性風險以及銀行債權證券化所擴散的衍生市場風險,最好的防治方法莫過于防范和識別系統(tǒng)性問題,解決銀行機制中信貸結構不合理、信貸規(guī)模集中等系統(tǒng)性泡沫風險,引導金融經(jīng)營者的理性信貸行為,通過擔保機制直接限制信貸規(guī)模集中的系統(tǒng)性風性經(jīng)營經(jīng)濟結構。模購買國債的量化寬松政策不僅在美國國內(nèi)激起了強烈的公對意見,更有可能提高市場的長期通貨膨脹預期,甚至流動性過剩將造成很多實體經(jīng)濟泡沫,泡沫破裂時出現(xiàn)破壞性價格下跌最終會影響金融資產(chǎn)的收益與安全。
風險是人類社會生活的常態(tài),有很強的不確定性,因此,人類創(chuàng)造了許多制度如保險制度來規(guī)避風險。隨著社會生活的多元化,單個個體接觸不安全因素的可能性日益增大,促使個人轉(zhuǎn)移風險和社會分攤風險,風險社會化的原理被社會廣泛認同。人們試圖建立一種社會化的風險分散機制,以保證自己正常的生活秩序不因事故而受到影響,商業(yè)保險正是這種觀念的產(chǎn)物。風險分散的機制在制度創(chuàng)新中逐漸被應用到支持政府的特定政策以及實現(xiàn)社會秩序、實施公平正義的政治意圖。世界上絕大多數(shù)國都利用保險的原理,通過立法強制建立社會保障制度,對在一定范圍內(nèi)遭受勞動風險的勞動者提供基本生活保障。為實現(xiàn)國家的經(jīng)濟政策和目標,很多國家創(chuàng)設專門機構來對某些重要行業(yè)或經(jīng)濟行為實施政策性保險,如我國已經(jīng)建立的出口信用保險和農(nóng)業(yè)保險制度;美國的聯(lián)邦存款保險制度等。在國際層面,各國也試圖協(xié)作構建多邊風險分散擔保制度。其中,有重要影響的是關于國際投資風險擔保的《漢城公約》。1061985年10月,在漢城召開的世界銀行年會上,與會各國就國際投資中貨幣匯兌、違約以及征收、戰(zhàn)爭等風險擔保達成《多邊投資擔保機構公約》(Multilateral Investment Guarantee Agency),創(chuàng)建多邊投資擔保機構,并授予其與會員國投資者開展投資風險的承保與理賠權利。 105
106 [美]斯蒂格利茨:《政府為什么干預經(jīng)濟》,中國物資出版社1998年版,第195頁。 陳安主編:《國際投資法》,北京大學出版社1999年版,第625頁。
如前所述,F(xiàn)DIC改進法案旨在規(guī)制銀行吸收存款行為中的道德偏差風險,通過保險的機制來直接改變銀行經(jīng)營中的利益選擇,保障存款人不至于因為銀行破產(chǎn)而損失資金的風險。各種各樣的風險識別與防范可以說一直是各國金融監(jiān)管以及制度構建中的重心所在。系統(tǒng)重要性金融機構以及系統(tǒng)重要性金融業(yè)務的風險防范與識別、信貸結構風險的甄別、信貸損失的早期確認,如何降低信貸的順周期性風險都要求各國構筑預先的風險預警和分散制度。應對金融經(jīng)營風險,創(chuàng)建金融經(jīng)營風險擔保制度無疑是一種大膽的策略嘗試和有效審慎監(jiān)管制度的理論探索。因為,筆者堅信,闡明金融法應有的制度功能,不僅僅局限于現(xiàn)存金融法律、法規(guī)的研究,更不能企望通過簡單的法律移植實現(xiàn)金融制度的現(xiàn)代化。而應通過對現(xiàn)有金融法律制度體系、功能分析,并結合金融市場的各種風險和市場法則,在假設的前提下探究金融危機的解決之道。
在機構的法律地位方面,金融經(jīng)營風險擔保機構應由專門的法律來確定其主體資格。創(chuàng)制金融風險擔保制度在于為金融經(jīng)營風險擔供保險,并識別和有監(jiān)管金融經(jīng)營中的重要金融業(yè)務風險、信貸結構風險以及信貸損失風險,限制金融經(jīng)營者在經(jīng)營困難或倒閉時對金融體系和整個經(jīng)濟的影響,以維持金融秩序穩(wěn)定、金融消費者的權益和信心,確保金融市場的繁榮。在資金來源方面,金融經(jīng)營風險擔保機構主要應通過對參保金融經(jīng)營者按風險程度收取的保費以及所籌資金安全運營的收益作為主要經(jīng)營保障。當然,作為矯正金融市場失靈的一種政策性保險制度,政府的財政補助也十分必要。可考慮在設立金融經(jīng)營擔保機構時,由政府財政撥款提供一筆經(jīng)費用于該機構的法定資本。在該機構運作期間,將法定資本和金融經(jīng)營風險保險費以基金的方式運作,可投資于政府債券等風險系數(shù)相對很低的金融工具,用于基金的保值、增值。當然,該基金也可成為社會公眾投資的選擇。事實證明,此類性質(zhì)的基金在運營方面都有良好的市場效益。以美國1969年成立的海外私人投資公司(Overseas Private Investment Corporation)為例,該公司從成立一直遵循“謹慎的商業(yè)和風險管理原則標準”進行經(jīng)營,營業(yè)后年年都贏利,該公司的積累在1991年財政年度已超過16億美元。107
金融經(jīng)營風險擔保機構的主要任務是評估金融市場及金融經(jīng)營者的經(jīng)營風險情況以及對其自身擔;鸪渥阈院土鲃有栽斐傻挠绊懀⒏鶕(jù)這樣的風險識別和評估來調(diào)107 陳安:《美國對海外投資的法律保護及典型案例分析》,鷺江出版社1985年版,第35頁。
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