38治理理論與公共行政學(xué)范式進(jìn)步

發(fā)布時間：2017-01-03 10:53

本文關(guān)鍵詞：治理理論與公共行政學(xué)范式進(jìn)步，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。

中國社會科學(xué)2010年第4期；到了發(fā)展；①此時的公共公共行政學(xué)科領(lǐng)域幾十年的學(xué)科積累,而；行政學(xué)經(jīng)典范式如果還沒有遭遇危機(jī),至少也是遭遇了；二戰(zhàn)后,公共行政學(xué)一直在努力尋求建立自己的學(xué)科身；流派；沃爾多認(rèn)為,,固然是公共行政的價值追求,但決不是；③效定的工作、更好的生活和勞動條件、共享文明化的；率顯然是手段而不是終極目標(biāo),終極問題應(yīng)該是“為何；④基于對價值念

中國社會科學(xué)　2010年第4期

到了發(fā)展�！芭懦庹闻c行政二分法是一次巨大的思想轉(zhuǎn)變(intellectualshift),基本上改變了

①此時的公共公共行政學(xué)科領(lǐng)域幾十年的學(xué)科積累,而且在某種程度上降低了該學(xué)科的地位�！�

行政學(xué)經(jīng)典范式如果還沒有遭遇危機(jī),至少也是遭遇了反常。

二戰(zhàn)后,公共行政學(xué)一直在努力尋求建立自己的學(xué)科身份和學(xué)理規(guī)范。如果說對政治—行政二分及價值與事實分離的普遍懷疑構(gòu)成了又一種“共識”,中,世紀(jì)40年代后期,兩位重要的公共行政學(xué)者赫伯特?西蒙(H.)Waldo)相繼出版了《行政行為》和《行政國家》。②,取向:實證科學(xué)取向與政治哲學(xué)取向。

流派。

沃爾多認(rèn)為,,固然是公共行政的價值追求,但決不是核心價值,,由于公共行政對于廣大公眾生活的各個方面,它應(yīng)努力通過和理想情境的溝通對話來促使公共行政與公眾誠摯互動,其根本目標(biāo)還是“人類幸�！�、“美好生活”。而“好的公共行政”應(yīng)該讓人們在為正義、保障、穩(wěn)

③效定的工作、更好的生活和勞動條件、共享文明化的成果而奮斗時,獲得來自于政府的幫助。

率顯然是手段而不是終極目標(biāo),終極問題應(yīng)該是“為何而有效率”?“描述性的或客觀的效率概

④基于對價值念是有根據(jù)的,并且是有用的,但僅在一個有意識地追求價值的框架中才有用�！�

與效率不可分的強(qiáng)調(diào),沃爾多理所當(dāng)然地反對政治與行政的二分法,主張政治與行政的清晰分

⑤為此,沃爾多后來還重申了民主制公共行政概念。他指界應(yīng)被一種“有機(jī)的相互關(guān)系”所取代。

⑥出,如果行政確實是“現(xiàn)代政府的核心”,那么在20世紀(jì),民主理論必然會來擁抱公共行政。

西蒙從價值與事實的關(guān)系角度,對政治與行政二分原則提出質(zhì)疑。受行為主義和邏輯實證主義的影響,西蒙主張嚴(yán)格區(qū)分價值問題與事實問題。身為邏輯實證主義者的西蒙指出,價值

⑦盡管政治(政策)與行政的區(qū)別命題與事實命題是截然不同的,事實命題可以通過經(jīng)驗驗證。

不能完全等同于價值與事實的區(qū)別,但它們之間有著密切的聯(lián)系,政治問題與行政問題都是既包含價值因素又包含事實因素的活動。西蒙提出管理首先是個決策過程,“決策行為是管理的核

⑧西蒙針對以往行政學(xué)心”,強(qiáng)調(diào)“管理理論的詞匯必須從人類抉擇的邏輯學(xué)和心理學(xué)中導(dǎo)出”。

的缺陷,指出任何組織的實踐活動都包含著“決策制定過程”和“決策執(zhí)行過程”,前者與后者一樣,也滲透在整個組織當(dāng)中,決策行為貫穿于整個組織管理活動的始終,因此,公共行政不只是消極的、技術(shù)性的被動執(zhí)行,而是包括了積極的、政治性的主動決策方面的內(nèi)容。

可以看到,沃爾多竭力反對效率與價值的分離,并因此倡導(dǎo)民主與行政的結(jié)合,⑨這開辟了①尼古拉斯?亨利:《公共行政與公共事務(wù)》,第58頁。

②顏昌武、劉云東:《西蒙—沃爾多之爭:回顧與評論》,《公共行政評論》2008年第2期。

③D.Waldo,TheAdministrativeState:TheStudyofthePoliticalTheoryofAmericanPublic

Administration,NewYork:TheRonaldPressCompany,1948,p.69.

④Ibid.,p.203.

⑤Ibid.,pp.2022205.

⑥D(zhuǎn).Waldo,“DevelopmentofTheoryofDemocraticAdministration,"AmericanPoliticalScienceReview,

vol.46,no.1,1952,pp.812103.

⑦赫伯特?A.西蒙:《管理行為》,詹正茂譯,北京:機(jī)械工業(yè)出版社,2004年,第49—50頁。

⑧赫伯特?A.西蒙:《管理行為》“前言”。

⑨沃爾多的這一主張后來得到了文森特?奧斯特羅姆的回應(yīng)。后者針對所謂“威爾遜范式的基本定理”,?92?

治理理論與公共行政學(xué)范式進(jìn)步

公共行政學(xué)的規(guī)范性研究路徑。與沃爾多相比,西蒙認(rèn)為由于行政包括積極的、政治性的主動決策,價值要素和事實要素可以結(jié)合在同一目標(biāo)中,因而價值問題可通過決策過程解決,只有單純的決策執(zhí)行過程才是純粹技術(shù)性的,公共行政學(xué)應(yīng)該對技術(shù)性過程展開實證研究。拋開其分歧不論,沃爾多與西蒙都敏銳地抓住了經(jīng)典范式的根本癥結(jié)———政治—行政二分法,而效率與價值在概念上或者過程上的分離(其背后是政治—行政二分),還是一種價值判斷,在他們看來都是不成立的。

以西蒙—沃爾多之爭為標(biāo)志,,公共政策、新公共行政(NPA)、公共管理(public)(NPM)等學(xué)派相繼出現(xiàn)。,但能否解決好

①政治與行政的關(guān)系、,。

1968年9月,,第一次明諾布魯克會議舉行,新公共行政學(xué)宣告誕生。NPA(H.G.Frederickson)認(rèn)為,傳統(tǒng)的公共行政學(xué)試圖回答的問題是,,或者如何在保持特定的服務(wù)水平前

②提下盡量少地使用資源。新公共行政學(xué)增加了一個新問題,即這種服務(wù)是否增進(jìn)了社會公平。

圍繞著社會公平這個核心,新公共行政提倡代表性、回應(yīng)、參與和社會責(zé)任感;還特別鼓勵公

③民以個體或集體的形式廣泛地參與公共行政,從而使公共行政更響應(yīng)公眾呼聲和以“顧客”為

中心。這一模型盡管引起了熱烈的討論,卻從來沒有被廣泛地接受,相反可能由于“缺乏概念上的連貫性、沒有明確的憲法基礎(chǔ),沒能生根立足,容易被反對者當(dāng)作僅僅是一種情感的爆發(fā)

④而不予理睬”。NPA的致命弱點(diǎn)在于,未說明如何將社會公平的理念通過一種可行的制度來實

⑤現(xiàn),即使到1988年第二次明諾布魯克會議時,這一弱點(diǎn)依舊存在。

價值導(dǎo)向歸于“沉寂”的同時,更有效率導(dǎo)向的“公共行政學(xué)”———新公共管理卻有了重大進(jìn)展�！芭c傳統(tǒng)官僚體制相關(guān)聯(lián)的術(shù)語是集權(quán)、內(nèi)部效率、規(guī)制、穩(wěn)定性等;與新公共管理相關(guān)聯(lián)的術(shù)語是分權(quán)、市場化、顧客導(dǎo)向、績效評估、靈活性等。然而在這些‘新鮮’術(shù)語背后,　　　　提出了“民主制行政范式的基本定理”,稱“民主制行政理論并不拒斥官僚制行政理論。但是接受民主

制行政理論,的確意味著拒絕這一觀點(diǎn),即官僚制理論對于所有類似的政府都是惟一良好行政的理論”,“民主制行政作為一種一般的公共行政,可以作為官僚制行政的替代類型,與官僚制行政相并列�！�(參見文森特?奧斯特羅姆:《美國公共行政的思想危機(jī)》,毛壽龍譯,上海:上海三聯(lián)書店,1999年,第116頁)不過,文森特?奧斯特羅姆的民主制行政理論盡管吸收了托克維爾的結(jié)社思想,但對于能夠容納這種行政“范式”的民主制度本身卻未能做更深入的探討。

①　參見郁建興、馮濤:《尋求效率與公共性的平衡:從公共行政學(xué)發(fā)展史來看》《思想戰(zhàn)線》,2010年第1期。②　H.G.Frederickson,“TowardaNewPublicAdministration,"inJ.M.ShafritzandA.C.Hyde,eds.,

ClassicsofPublicAdministration,4thed.,北京:中國人民大學(xué)出版社,2004年,第330頁。

③　有研究者指出,新公共行政的倡導(dǎo)者所強(qiáng)調(diào)的“顧客”這個術(shù)語在公眾與公共行政管理者中同樣帶來

了混亂。相比之下,“公民”這個概念更貼切地闡明了公眾在公共行政體系中的位置。參見康特妮、馬克?霍哲、張夢中:《新公共行政:尋求社會公平與民主價值》,《中國行政管理》2001年第2期。

④　戴維?米勒、韋農(nóng)?波格丹諾編:《布萊克維爾政治學(xué)百科全書》,鄧正來譯,北京:中國政法大學(xué)出

版社,1992年,第613頁。

⑤　與1968年第一次明諾布魯克會議相比,新公共行政似乎在平和地加固自己的核心價值觀、相關(guān)性以及

目的,對民主價值觀和社會公平的接受變得明朗。然而,在如何執(zhí)行公共服務(wù)和全球化經(jīng)濟(jì)時代如何管理方面卻沒有什么進(jìn)步。參見康特妮、馬克?霍哲、張夢中:《新公共行政:尋求社會公平與民主價值》,《中國行政管理》2001年第2期。

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中國社會科學(xué)　2010年第4期

①英國學(xué)者胡德(C.Hood)將新公共管理內(nèi)涵及特征刻畫‘效績’仍然作為重要的評判標(biāo)準(zhǔn)。”

為七方面內(nèi)容:向職業(yè)化管理的轉(zhuǎn)變、標(biāo)準(zhǔn)與績效測量、產(chǎn)出控制、單位的分散化、競爭、私

②貝維爾(M.Bevir)、羅茨(R.Rhodes)等也指出新公共管人部門管理的風(fēng)格、紀(jì)律與節(jié)約。

③顯然,新公共管理主要理的中心學(xué)說是:以管理而非政策為焦點(diǎn),以業(yè)績評估和效率為焦點(diǎn)。

指向是突破官僚體制的低效和僵化,但政治與行政(管理)、得到解決。如Lawton所指出的,盡管不同的國家存在著差異,相關(guān)聯(lián)的基本價值正在被改革所破壞。:1以更少的資源開展工作使管理人員的士氣大大受挫;(2)利益之間的沖突;(3);(4)過度的權(quán)力;(5)不斷擴(kuò)大的公共—私人

④。

,影響力。,公共管理中“政策管理”、“政治管理”或“戰(zhàn)略管理”的研究提供了一個整合政治與管理的框架或機(jī)會,⑤公共管理(學(xué))既強(qiáng)調(diào)實證,也強(qiáng)調(diào)規(guī)范;⑥不過,混合了多個傳統(tǒng)、論域極為廣泛、觀點(diǎn)龐雜的公共管理并未專注于政治與行政的整合,整合的實際進(jìn)展也是有限的。公共管理學(xué)派的主要貢獻(xiàn)在于明顯地拓寬了公共行政學(xué)的研究論域和問題。然而,一方面“公共管理的出現(xiàn)實際上是在政策學(xué)派內(nèi)復(fù)活了公共行政的研究”;另一方面公共管理“沒有形成統(tǒng)一的廣泛被接受的研究范式、研究方法和研究角度。在關(guān)于公共管理的學(xué)科性質(zhì)等問題上,存在的分歧仍然很大,爭論也很激烈�！补芾硎且婚T藝術(shù)、科學(xué)還是職業(yè),

⑦由此可見,公共管理學(xué)派更多迄今并無定論。此外,在研究方法上,也存在著很大的分歧”。

地暴露出公共行政學(xué)范式危機(jī)時期內(nèi)部規(guī)則的“松弛”現(xiàn)象。

NPA和NPM等流派盡管在眾多論點(diǎn)及方法上有所創(chuàng)新,經(jīng)典范式卻仍是問題依舊。西蒙—沃爾多之爭或許并不是非此即彼,但公共行政學(xué)卻經(jīng)常在工具與價值之間顧此失彼。事實上,NPA和NPM等諸流派中還沒有任何一種理論和方法得到公共行政學(xué)界與實踐界大多數(shù)人士的支持,也都未能沖破效率與價值的悖論。在庫恩的意義上,當(dāng)今公共行政領(lǐng)域正缺乏一個

⑧我們這個學(xué)科大多數(shù)人認(rèn)同和支持的范式。

如前所述,既然效率與價值的悖論植根于政治與行政二分,那么新的公共行政學(xué)范式如何可能的問題,便可轉(zhuǎn)化為政治(民主)與行政如何實現(xiàn)“擁抱”的問題。通常說來,出于控制的需要,管理只有在集權(quán)條件下才會更有效;出于民意表達(dá)和實現(xiàn)的目標(biāo),政治過程則更需要

①王麗莉:《新公共管理理論的內(nèi)在矛盾分析》,《社會科學(xué)研究》2004年第6期。

②C.Hood,“APublicManagementforallSeasons?"PublicAdministration,vol.69,no.1,1991,pp.

3219.

③M.Bevir,R.RhodesandP.Weller,“TraditionsofGovernance:InterpretingtheChangingRoleofthe

PublicSector,"PublicAdministration,vol.81,no.1,2003,pp.1217.

④A.Lawton,EthicalManagementforthePublicServices,NewYork:OpenUniversityPress,1998,

p.20.

⑤馬駿、郭巍青:《公共管理:新的研究方向》,《武漢大學(xué)學(xué)報》(社會科學(xué)版)2002年第1期。

⑥陳振明:《公共管理范式的興起與特征》,《中國人民大學(xué)學(xué)報》2001年第1期。

⑦馬駿、郭巍青:《公共管理:新的研究方向》,《武漢大學(xué)學(xué)報》(社會科學(xué)版)2002年第1期。

⑧J.S.朱恩:《行政管理新視維:解釋和批判理論》,《北京行政學(xué)院學(xué)報》1999年第3期。

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治理理論與公共行政學(xué)范式進(jìn)步

①但也有論者認(rèn)為,“民主在政治—民主;這樣政府就處在兩難之間。行政的二分法(現(xiàn)在可以

②如果一種新的理論可以描述民主怎樣穿透認(rèn)為這是一種神秘的方法)中是可以雙向流動的”。

政治與行政的壁壘,那么二分法的消解及效率和價值的融合均將成為可能,范式更替就可能發(fā)生。就此而論,治理理論確實作出了重要貢獻(xiàn)。

三、治理理論:?

、全球化等現(xiàn)實挑戰(zhàn)的回應(yīng)。但是,治學(xué)主張:(1)去中心化,,向地方分權(quán)、向社會分權(quán),;(2)多中心,政府之外,政府與其他組織的共治、社會的自治成為一種常態(tài);(3),但認(rèn)同并倡導(dǎo)等級、網(wǎng)絡(luò)和市場的組合及相互滲透;(4)多種層次的治理與多種工具使用的并存,治理可以在跨國家、國家、地方等多個水平上進(jìn)行,在實踐上則可以“通過規(guī)制、市場簽訂合約、回應(yīng)利益的聯(lián)合、發(fā)展忠誠和信任的紐帶等”不同的工具,③并借助于市場、層級和網(wǎng)絡(luò)的結(jié)構(gòu)使用這些工具。另外,治理理論強(qiáng)調(diào),在治理中,國家(政府)和公民雙方的角色均要發(fā)生改變,國家能力將主要體現(xiàn)在整合、動員、把握進(jìn)程和管制等方面,公民則不再是消極被動的消費(fèi)者,而是積極的決策參與者、公共事務(wù)的管理者和社會政策的執(zhí)行者;在公民參與中,第三部門成為主要的組織載體。治理理論的一些具體論點(diǎn)經(jīng)常與新公共管理(NPM)、公私伙伴關(guān)系(PPP)等思潮混同,治理一詞的含義也十分廣泛,以至于弗里德里克森感慨:“治理,到處是治理。”(“Governance,GovernanceEverywhere")然而,如果治理理論的民主層面得到更多重視,混同現(xiàn)象便較容易得到澄清。治理理論的民主論點(diǎn)不僅使治理理論在當(dāng)代民主理論、公共行政學(xué)理論中獨(dú)樹一幟,也是它得以突破經(jīng)典行政學(xué)范式的關(guān)鍵。

眾所周知,強(qiáng)勢民主、協(xié)商民主等理論都認(rèn)為公民參與是克服代議制民主局限的良方。治理理論同樣強(qiáng)調(diào)公民參與,它由于主張多層次和多中心的治理結(jié)構(gòu),因而其參與式民主模式更加具有現(xiàn)實性,也更加容易滲透到行政過程中。治理理論關(guān)于民主的基本觀點(diǎn)包括:第一,民主的核心制度并非民族國家。民主的實現(xiàn)需要地方、區(qū)域、民族國家乃至國際層次的協(xié)同實踐。在公共服務(wù)提供中,中央政府應(yīng)當(dāng)扮演一種推動者、規(guī)制者以及標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定者的角色,而非直接的供給者或決定具體方向或服務(wù)內(nèi)容的角色。第二,公共服務(wù)提供本身必須是多元的,以便公民有機(jī)會參與到有關(guān)公共服務(wù)以及不同機(jī)構(gòu)提供服務(wù)之能力的決策之中。第三,民主的組織形式既可以是全國性的也可以是區(qū)域性的。某些特定服務(wù)的使用者,關(guān)注特定政策議題的公眾形成的政治社區(qū)與那些基于特定地區(qū)形成的政治社區(qū)一樣具有合法性。最后,問責(zé)是一種更全面的過程。選民選擇他們的代表很重要,但是人們應(yīng)當(dāng)擁有更多的機(jī)會與公共服務(wù)提供者進(jìn)行直

①張康之:《對政治與行政二分原則的審查》,《國家行政學(xué)院學(xué)報》2001年第4期。

②查爾斯?J.�？怂�、休?T.米勒:《后現(xiàn)代公共行政》,楚艷紅等譯,北京:中國人民大學(xué)出版社,

2002年,第17頁。

③杰瑞?斯托克:《地方治理研究:范式、理論與啟示》,《浙江大學(xué)學(xué)報》(人文社會科學(xué)版)2007年第

2期。

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①接對話,并對后者的績效進(jìn)行直接監(jiān)督。

治理理論不否定國家的功能和代議制民主的作用,但不認(rèn)為存在著適用于所有尺度的民主形式,也不認(rèn)為民主只可能存在于政治領(lǐng)域,這構(gòu)成了治理理論與其他政治民主理論的主要區(qū)別。較低層次上的、更直接的民主的主要作用正在于行政方面,它們與民族國家的代議制民主相互支撐,代議制民主提供了大規(guī)模社會民主化所需要的憲政秩序,議制民主在行政領(lǐng)域中的“無能”。、企業(yè)有效連接在一起,形成種種新的有機(jī)組合,、多層次的民主圖像及其運(yùn)行機(jī)理,,,即,并將民主的功能范圍擴(kuò)大到行政領(lǐng)

②這樣,,治理理論為如何更新自上而下的科層制域。

。治理實踐活動也表明,行政未必一定與民主相排

③。斥。

如果說治理理論中的參與民主論點(diǎn)已然突破了政治與行政的二分法,那么其直接效果在于應(yīng)對了傳統(tǒng)公共行政范式難以應(yīng)對的效率和價值悖論。治理理論家對單純的效率追求表示了警惕,但也沒有把價值追求抽象化。斯托克曾在他的著作中明確批評了NPM的管理主義傾向,即

④的意義上,斯托克等也針對某些論者將治理的觀點(diǎn)理解為“多水平、非等級使在“新治理”

化、協(xié)商和無關(guān)政治的,包含了公私網(wǎng)絡(luò)和準(zhǔn)自治執(zhí)行機(jī)構(gòu)的治理”提出批評,認(rèn)為如果將政策制定的動力學(xué)理解為無關(guān)政治的,將政治理解成無關(guān)權(quán)力的,那么治理的觀點(diǎn)中將沒有任何固定的東西;如果將社會選擇的動力理解成無關(guān)政治的或管理主義的,那么治理的觀點(diǎn)也將是

⑤科勒—錯誤的�？坪�(B.Kohler2Koch)等根據(jù)對歐盟和歐洲國家的研究也指出,治理轉(zhuǎn)型(governanceturn)同時表現(xiàn)為兩個方面的發(fā)展,一是治理研究開拓了一個精致的過程維度,用于探索政策形成和執(zhí)行的類型、工具和條件以及各種不同的行動者;二是治理體現(xiàn)了各種層次

⑥彼得斯(B.G.Peters)則不僅注意的制度轉(zhuǎn)變并對解決問題的能力和民主責(zé)任形成了沖擊。

⑦可到治理與政治、民主的相關(guān)性,還認(rèn)為治理的民主功能可提高政府進(jìn)行有效管理的能力。

見,治理理論家看到了民主、價值與效率的同一性。治理理論關(guān)于多中心、多層次、多種治理

①P.Hirst,“DemocracyandGovernance,"inJ.Pierre,ed.,DebatingGovernance,NewYork:Oxford

UniversityPress,2000,pp.13235.

②P.Frissen,Politics,GovernanceandTechnology:APostmodernNarrativeontheVirtualState,MA:

EdwardElgarPublishingLimited,1999,p.122.

③SeeinJ.PierreandB.G.Peters,Governance,PoliticsandState,NewYork:St.MartinπsPress,2000,

Chapter7.

④“新治理”即治理理論中描述的那些以網(wǎng)絡(luò)為主要特征的治理,它是相對于“老治理”(即NPM)而言

的。參見R.Rhodes,“TheNewGovernance:GoverningwithoutGovernment?"PoliticalStudies,vol.44,no.4,1996,pp.6522667.

⑤V.ChhotrayandG.Stoker,GovernanceTheoryandPractice:ACross2DisciplinaryApproach,

London:PalgraveMacmillan,2009,p.19.

⑥B.Kohler2KochandB.Rittberger,“ReviewArticle:The‘GovernanceTurn’inEUStudies,"Journalof

CommonMarketStudies,vol.44,no.1,2006,pp.27249.

⑦B.G.Peters,“GovernanceandComparativePolitics,"inJ.Pierre,ed.,DebatingGovernance,New

York:OxfordUniversityPress,2000,pp.36253.

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38治理理論與公共行政學(xué)范式進(jìn)步