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有效的政府與民主

作者：佚名編輯：studa9ngns

    【內容提要】為什么有如此多的第三次浪潮中的過渡國家陷入了困境之中呢？或者更一般地說，民主制度在什么樣的條件下才能堅持下來并發(fā)揮作用呢？這一問題答案在于，這些國家目前迫切需要一個緊湊而有效的政府。本文第一部分旨在重新闡述民主的概念；第二部分主要論述政府有效性的概念。除對政府作出定義之外，力求闡明一個有效的現(xiàn)代政府的方方面面。之所以這樣做，無非是為了對各個國家的政府有效性進行比較提供一個框架；第三部分致力于回答本文的核心問題：為什么民主在沒有一個有效政府的情況下仍然能夠發(fā)揮作用并持續(xù)下去；基于一個有效政府是高質量、可持續(xù)民主的前提條件這一科學論證，第四部分推出了六條關于民主過渡與強化過程中有利和不利情況的假設；最后部分是一個簡短的小結。本文所述論據的要點是：如果不能建立在政府機構的堅實基礎之上，民主就不可能得到發(fā)展。對于那些民主改革者來說，無論是有意還是無意地在民主化的進程中破壞或削弱政府機構的作用都無異于"自殺"，尤其是在那些政府根本不存在或極端脆弱以至于無法實行民主化的國家中更是如此。當然，在民主過渡期間，行使政府權力的方式必須改變，但政府權力本身卻不應被削弱。民主改革者不應一味地試圖限制政府的權力，而是應該更加努力地在原來屬于空白的領域建立起新的全國性政府機構，在原來薄弱的部門進一步加強政府能力。

    引言

    20世紀80年代末和90年代初，當?shù)谌蚊裰骰顺保℉untington 1991）開始從歐洲南部和拉丁美洲向東亞、東歐、蘇聯(lián)、撒哈拉以南以及其他地區(qū)蔓延時，許多人曾一度對涌動著的"世界性民主革命"浪潮的前景感到非常樂觀�，F(xiàn)在，十年過去了，這種樂觀主義已經有點明日黃花的味道。盡管美國政府一直在宣稱"民主政治贏得了最后的勝利"1，但那些曾努力估價第三次浪潮作用的人卻認為，現(xiàn)實并不像人們曾經期望的那般美好。在20世紀90年代初似乎日益擺脫了集權統(tǒng)治的近100個國家中，目前只有不到20個國家"明顯地有望實現(xiàn)日漸成熟、運轉良好的民主制度"（Carothers 2002）。除十數(shù)個國家遭受了"民主崩潰"或"民主倒退"（如巴基斯坦、肯尼亞、黎巴嫩、萊索托、尼日爾、秘魯、塞拉利昂、贊比亞以及幾個后蘇聯(lián)國家）之外，大多數(shù)的過渡政府似乎都處于戴蒙德所稱的"過渡區(qū)"（Diamond 1999b）或卡羅瑟斯所說的"灰區(qū)"（Carothers 2000）。由于介于完全的獨裁專制與穩(wěn)固的民主制度之間，這一類的政治體制近來貼上了各種各樣的新標簽，如"準民主"、"形式民主"、"選舉民主"、"表面民主"、"假民主"、"弱民主"、"部分民主"、"虛擬民主"（Collier & Levitsky 1997），"非自由民主"（Zakaria 1997）以及"不穩(wěn)定民主"（Rose & Shin 2001）等等。然而，無論加上什么樣的限制性形容詞來強調這些體制的特點，都只會造成誤導，因為它們大多數(shù)根本就算不上是什么民主。

    為什么有如此多的第三次浪潮中的過渡國家陷入了困境之中呢？或者更一般地說，民主制度在什么樣的條件下才能堅持下來并發(fā)揮作用呢？這一問題的標準答案通常指的是作為成功地邁入穩(wěn)定的民主道路的前提的三個關鍵參數(shù)，即相當高的經濟發(fā)展水平（與之相聯(lián)系的是諸如高生活水準、高文化程度和龐大而穩(wěn)定的中產階級等調整參數(shù)）（Lipset 1959； Fukuyama 1993, Barro 1999; Przeworski et al. 2000）、充滿活力的國民社會（Putnam 1993; Linz & Stepan 1996）2和強烈雄厚的國民文化（Almond & Verba 1963; Inglehart 1997; Diamond 1999）。毫無疑問，這些參數(shù)實際上表征了舊式、穩(wěn)定的民主制度的特點，但一般而言也正是大多數(shù)過渡國家所缺乏的。當然，第三次浪潮所波及的絕大多數(shù)國家所缺乏的并不僅僅是這些東西。這些國家目前迫切需要的另一樣東西似乎是一個緊湊而有效的政府。

    在曾經屬于前蘇聯(lián)和前南斯拉夫的大多數(shù)國家中，在開始過渡之前根本就沒有國家的政府機構。因而它們在獲得獨立之后，必須要從頭開始，首先克服組建政府方面的困難。目前，這些國家正在艱難地前進。對于非洲撒哈拉以南的廣大地區(qū)來說，雖然那里的國家都有現(xiàn)成的政府，但卻往往是松散的、無用的和不穩(wěn)定的。拉丁美洲國家的狀況也好不了多少。它們大多數(shù)雖然名義上已經進入了既定的民主過渡階段，但"政府機構卻依舊深深地刻著長期履職不力的糟糕印跡"（Carothers 2002）。在第三世界的其他各國，擺脫集權統(tǒng)治的過渡運動往往表現(xiàn)為一種極端脆弱的政府結構，不可能解決社會所面臨的從控制犯罪和腐敗到提供基礎公共設施（如健康、教育和社會保障）等一系列主要問題。幾乎所有政府不謀其政的國家都陷入了"灰區(qū)"之中，正在經歷著"無效的多元化"或"一元化權力政治"（Carothers 2002）綜合征。有意思的是，在第三次浪潮波及的國家中，正是那些似乎并未將其政府建設視為一項主要迫切任務的國家，其民主進程反而取得了很大的進展。它們主要是南歐和中歐以及波羅的海地區(qū)的一些國家，當然還有南美和東亞的幾個國家。這些國家是：西班牙、葡萄牙、希臘、波蘭、匈牙利、捷克共和國、愛沙尼亞、斯洛文尼亞、烏拉圭、智利和韓國等（Linz & Stepan 1996；Carothers 2002）。

    這一研究成果與對于20世紀80年代末和90年代初風行全世界的民主過渡浪潮產生的錯覺形成了強烈的反差。在當時，人們普遍認為，民主意味著小政府，所以民主與政府是互相對立的兩個方面。既然政府被視為政治開明的障礙，那么所謂民主化必然導致"非政府化"。為了提高民主繼續(xù)存在的可能性，人們廣泛地認為應該削弱而不是加強政府的能力。所以，在世界上的許多地方，在國內改革家與國際倡導者兩股力量的推動下，民主化的發(fā)端往往把基本的注意力集中于打碎政府的控制結構和降低政府干預經濟和社會的程度。只是在經過了十年的"縮小政府"實驗之后，越來越多的改革家才逐漸認識到擁有一個精干的政府的極端重要性。如果想要使民主有效地發(fā)揮作用并使這種作用得到鞏固，僅僅有一個最小的政府是遠遠不夠的（Grindle 1997）。

    同樣地，過渡理論在重新認識政府之前也走過了一段彎路。在一開始，對第三次民主化的研究幾乎完全忽視了政府的作用。當時研究的焦點主要集中在如下一些方面，如怎樣才能培育出一個強大的國民社會，怎樣讓競選制度化，何種形式的立法-行政關系更為理想，等等。而對于建立一個有效的政府，則或者看成是順理成章之事，或者認為是毫無意義之舉。然而，隨著時間的推移，具有民主意識的學者越來越認識到，在第三次浪潮波及的許多國家里，有某些東西被丟掉了。到底是什么東西呢？"簡而言之，就是現(xiàn)代政府的基本機構。"（丁學良 2000；Rose & Shin 2001）O'Donnell(1992)第一個提醒我們，民主化的進程取決于政府機構的活力和有效性。后來在20世紀90年代中期，Przeworski（1995）以及Linz & Stepan（1996）都得出了同樣的結論：沒有一個有效的政府，就不可能有民主。如今，有越來越多的學者贊成擁有一個有效的政府是民主的前提條件這樣一種觀點（Rose & Shin 2001; Carothers 2002）。對于那些研究非洲(du Toit 1995; Mengisterab & Daddieh 1999)和前蘇聯(lián)各加盟共和國(Holmes 1997; Kuzio, Kravchuk & D'Anieri 1999; Sperling 2000; Kopecky & Mudde 2000)的學者來說，就更堅持這種說法。

    盡管就有效的政府機構對于成功的民主過渡與強化的必要性已經開始形成新的理論，但對兩者之間的確切聯(lián)系尚未進行系統(tǒng)的研究，所以許多關鍵性的問題仍然沒有明確的答案。開展本課題研究的目的就是要填補這一空白。本文的具體內容如下：第一部分旨在重新闡述民主的概念。鑒于大多數(shù)人將民主定義為一種政治體制，所以這一部分主要強調它也是一種公共權力的形式。這樣一來，它就需要擁有Michael Mann所稱的"基本權力"（Mann 1993: 59-61）。第二部分主要論述政府有效性的概念。除對政府作出定義之外，力求闡明一個有效的現(xiàn)代政府的方方面面。之所以這樣做，無非是為了對各個國家的政府有效性進行比較提供一個框架。第三部分致力于回答本文的核心問題：為什么民主在沒有一個有效政府的情況下仍然能夠發(fā)揮作用并持續(xù)下去。基于一個有效政府是高質量、可持續(xù)民主的前提條件這一科學論證，第四部分推出了六條關于民主過渡與強化過程中有利和不利情況的假設。最后部分是一個簡短的小結。本文所述論據的要點是：如果不能建立在政府機構的堅實基礎之上，民主就不可能得到發(fā)展。3

    一． 民主

    1． 作為一種政治體制的民主

    民主是一種政治體制。區(qū)別民主與其他各種形式的非民主政治體制的關鍵在于，民主使得人民能夠安排權力關系并因此而控制著統(tǒng)治者，而其他體制卻做不到這一點（Shapiro 2001）。420世紀最具影響力的研究權力關系的民主管理的方法是由Schumpeter(1942)開創(chuàng)的。根據Schumpeter的觀點，民主是一種"為作出政治決策而進行的機構管理，在這個過程中，個體獲得了通過為人民參加選舉而競爭作出決定的權力"（1942：269）。在這樣一種政治體制下，統(tǒng)治者受到公民的制約而必須為他們在公共領域的行為負責，但這種制約并非靠直接介入決策過程，而是間接地通過與他們當選代表的競爭與合作完成的（Schmitter & Karl 1993）。

    作為一種安排權力關系的手段，最低限度的民主必須同時滿足兩個條件，即Dahl所稱的"廣泛參與"和"公開競爭"。前者指的是參與程度，或者更準確地說，實際上是指所有成人參加選舉和競爭職位的權利。后者則指的是反對的權利，即為那些受到政府政策不利影響的人發(fā)表合理的反對意見提供一種制度化的渠道。如果一種政治體制不能同時具有參與的廣泛性與政治競爭性，就不能稱之為民主。例如，到18世紀末，英國雖然早已擁有一個高度發(fā)達的公開競爭機制，但卻只允許人口中的極少數(shù)人參與政治競爭。因此，盡管出現(xiàn)了競爭多元化，卻仍然不能稱19世紀的英國為民主社會，因為當時被普遍視為民主制度不可爭辯的前提的"一人一票制"并未能實現(xiàn)。在20世紀開始之前，即所有成年公民被賦予選舉權并"有權在同一個基本平等的平臺上參與控制和評判政府行為"（Dahl 1971:4）之前，英國還算不上是一個現(xiàn)代的政治民主國家。幾乎所有的西方民主國家都重復了這條"先公開競爭而后公眾參與"的民主之路。反過來說，在某些政治體制下，雖然也允許甚至有時還要求人民參與政治，但卻剝奪了他們反對政府政策的權利。這樣的體制同樣是不民主的，因為如果沒有合理的反對意見，人民就不可能控制和評判政府的行為。只有當競爭和參與兩方面結合起來時，人民才能真正地擺脫統(tǒng)治。那么，這樣的體制才稱得上民主。

    2． 作為一種管理形式的民主

    大多數(shù)學者將民主僅僅定義為一種政治體制。我們認為有必要強調的是，民主也是一種政府管理的形式。民主之所以不同于其他的體制形式，就在于其獨特的管理方式，但是正如Bagehot (1949:3-4)所指出的那樣，每一種政治體制必須獲得權力，然后運用權力。換句話說，"必須先有權力，然后才談得上對它進行限制"（Huntington 1968:8）。如果一個政府不能履行基本的政府職能，那么不論它采取何種形式，這個國家的人民都不可能從中受益。從這種意義上說，"與政府有關的問題在邏輯上要優(yōu)先于政治體制方面的問題"（Przeworski 1995: 13）。沒有一個有效的政府，任何民主都是毫無意義的(Linz & Stepan 1996:17)。

    政治體制與政府的分離使我們能夠將民主的概念闡述為一種民主制度和政府機構的混合物（Rose & Shin 2001）。前者指的是與民主表現(xiàn)形式的四個階段即投票前、投票、投票后和選舉過程（Shapiro 2001）有關的制度。更詳細地說，民主制度包括與公民權相聯(lián)系的一系列權利與義務、利害關系的組織方法、選舉制度、權力分配和監(jiān)管的安排，等等。民主制度獨特的核心任務就是限制權力（Przeworski 1995）。至于政府機構，我們將在下文中討論。在這里先說明一點，即政府機構的主要目的就是賦予政府以權威，并因此而使政府能夠進行統(tǒng)治。

    在文學作品中，民主化往往被描述為政治體制演化的過程，主要談論的是制度化競爭的產生，以及如何將競爭的參與范圍擴大到曾經被排擠在政治生活之外的群體。將民主同時概念化為一種政治體制和一種管理形式更加清楚地凸顯出所謂民主化的真正含義。從這個角度來講，民主化包含了兩個獨立的過程：從一個非民主的政治體制向相對民主的政治體制的過渡過程和政府建設或重建的過程（Rose, 333）。同樣地，民主強化的概念也需要重新予以考慮。除了"常規(guī)性"的民主做法和內在化的民主價值(Linz & Stepan 1996：5)之外，一種強化的民主制度還必須能夠有效地統(tǒng)治自身要求擁有主權的全部領土。因此，政府建設（重建）應該是整個民主化和民主強化過程中的一項必不可少的任務。對于第三次浪潮波及的國家而言，在過渡期間破壞或削弱基本的政府權力決非明智之舉。無論何時何地，一旦政府的效力受到懷疑，一場管理危機便在所難免；而如果不能得到及時解決，這種管理危機可能最終演變?yōu)槊裰魑C。

    二． 政府的有效性

    由于政府的有效性對民主的過渡與強化至關重要，所以我們專門在這一部分中詳細討論這一問題。

    何謂政府？按照Weber的理論，政府可以定義為對力量的合法使用實施壟斷并在一定的領土內制定規(guī)則的一套機構。對物質力量的壟斷無疑是政府賴以存在的真正基礎，從而賦予政府作出權威的約束性規(guī)定以及履行其他職能的權力。5如果沒有權力，任何政府都不可能是有效的。

    當然，權力具有許多表現(xiàn)形式。如果追隨Mann(1993)的觀點，我們認為有必要區(qū)分兩種類型的政府權力：專制權力和基本權力。前者指的是政府精英"無須同國民社會群體進行正常的協(xié)商"（ Mann 1993：59）就可以實施的權力。政府的專制權力以其強制程度和廣泛性來衡量。這種權力非常寬泛，并且在非民主環(huán)境下有時難以節(jié)制，但是在民主制度下，它往往程度不同地受到更多的限制。另一方面，基本權力則以其有效性來衡量。根據Mann的定義，"基本權力指的是政府實際上能夠深入于國民社會并在整個管轄領域內合理地貫徹其政治決定的能力"（Mann 1986：114）。在今天西方的民主國家中，我們可以看到這種基本權力最為強大的政府，其深入日常生活的能力遠遠超過了歷史上任何國家和當代第三世界國家的政府。其他時代和其他地區(qū)的政府相比之下或許更專制和無情一些，但它們也往往在深入人民的社會和經濟生活方面遇到巨大的困難。不過，在西方民主國家中，政府的基本權力幾乎無處不在，以至于那里的公民甚至難以找到"一塊現(xiàn)代政府的基本權力未曾觸及的隱匿之地"（Mann 1986：114）。

    就分析而言，專制權力與基本權力分屬于兩個獨立的政府權力范疇。前者規(guī)定了政府的性質（政治體制），而后者則制約著政府的能力和有效性。根據定義，民主化勢必削弱政府的專制權力，但在這個過程中，同時間接地破壞政府的基本權力卻是不明智的。一個缺少強制的政府并不等于就是一個缺少效力的政府。甚至也可以這樣來論證：民主政府或許需要比其他政府形式更多的基本權力，以保證有效地、高能地和持續(xù)地發(fā)揮作用。

    凡基本權力明顯缺乏的政府，必須著力于建設其基本政府機構并強化其運作能力。文學作品中談到政府時，"政府建設"往往被模糊地描述為一個政府積累權力的過程。按照我們的理解，所謂政府建設，應該僅僅指的是積累基本權力，而不是專制權力。

    如上所述引出了本文的兩個根本問題：一個政府必須具有哪些特定的基本權力才是有效的？為什么一個有效的政府是可持續(xù)民主的前提條件？盡管越來越多的證據表明，政府的有效性是民主的基礎，但就我們所知，這些問題并沒有得到系統(tǒng)的研究。本部分的以下內容旨在回答第一個問題，而第三個問題則留待下一部分討論。

    隨著政府活動范圍的日益擴大和業(yè)務量的不斷增長，所謂政府的有效性顯然是一種復雜的、多元的現(xiàn)象。任何一個單一的指標都似乎無法涵蓋政府有效性的所有方面。因此，我們需要列明某些關鍵的政府職能，并通過政府的履職能力來測定各種不同政府的有效性。我們認為，有效的政府有能力履行的六項最重要的職能是（Pye 1966; Binder et al. 1971; Grew 1978）：

    （1）對暴力的合法使用實施壟斷
    （2）提取資源
    （3）塑造民族統(tǒng)一性和動員群眾
    （4）調控社會和經濟
    （5）維持政府機構的內部凝聚力
    （6）重新分配資源

    前兩項職能適用于任何政府，包括前現(xiàn)代時期的政府。根據Weber的理論，只要還有個體或群體通過使用或威脅使用物質力量追求其利益，政治權力就會存在。但是，直到有一個政治組織能夠壟斷物質力量的合法使用以便在一既定的領土上貫徹其命令之后，歷史上才出現(xiàn)了政府。甚至前現(xiàn)代時期的政府也是通過建立起常規(guī)軍隊和賦稅制度來表征的（Weber 1978I:54-56）。后四項職能是現(xiàn)代統(tǒng)一民族國家的特點，即增加了更廣泛意義上的"常規(guī)性、標準化、合理化機構"，不僅能夠對其公民而且能夠在很大的程度上對其管轄區(qū)域內發(fā)生的所有行為行使職權（Mann 1993:56）。

    如果一個政府能夠順利地履行如上所有的職能，我們便稱它是一個有效的政府；如果一個政府僅能履行其中的某些職能，我們稱它是一個無能的政府；而如果一個政府根本不能履行其中的任何職能，我們則可以合理地稱它是一個失敗的政府。通過對照有效的政府與無能的政府或完全失敗的政府之間各自不同的特征，我們就能夠確定一個有效的政府必須具備的根本的基礎性權力。盡管有效政府的具體表現(xiàn)形式在各個國家之間可能有所不同，但它們卻具有某些基本的共性。

    下面就讓我們對政府的六項能力稍為詳盡地逐一進行討論。

    1． 對暴力的合法使用實施壟斷的能力

    根據Weber的定義，一個國家存在的基本標志就是其國民政府能否表明在其管轄的領土上實行力量壟斷的主張。顯而易見，對政府來說，力量的壟斷只是一種"手段"而不是"目的"。其目的是為了對付外部對國家主權的威脅和內部對社會秩序的威脅。為了達到這一目的，所有的政府都必須建立并部署自己的軍事力量和警察力量，前者主要是為了防御可能的外來侵略，而后者則是為了防止、懲罰非正常行為和鎮(zhèn)壓社會動亂。對于政府權力來說，這一類機構是至關重要的。在這里，我們要強調維持和發(fā)展一支職業(yè)化的、具有應變能力的、樂于奉獻的、紀律嚴明的和協(xié)調統(tǒng)一的警察隊伍的重要性。鎮(zhèn)壓式體制通常被稱為"警察國家"，但這實際上是一個錯誤的標簽。事實上，警察在總人口中的比例與自由的程度密切相關。換句話說，這一比例在所謂的"警察國家"中往往偏低，而在所謂的"自由國家"里反而高得多（史天健 2001）。

    顯而易見，如果一個國家的領土被外國軍事力量所瓜分，其政府當然不可能再自稱為一個有效的政府（例如巴勒斯坦）。同樣地，如果幾個內部的敵對集團在一個國家中同時并存，并且各自擁有一定規(guī)模的暴力組織，那么任何一個集團都不可能對四分五裂的領土實行永久性的控制。凡是出現(xiàn)這種情況的地方，我們便稱之為"無政府狀態(tài)"（例如阿富汗以及安哥拉等許多非洲國家）。

    2． 提取資源的能力

    政府對物質力量的壟斷并非"無本生意"。為了實現(xiàn)壟斷，政府需要"每年從人口的經濟活動的產品中提取一定的份額"（Poggi 1990: 66）。因此，早在16世紀，當現(xiàn)代統(tǒng)一民族國家剛剛成形之初，Jean Bodin就已經意識到，"財政手段是政府的神經"(引自Kugler & Domke 1986: 45)。不久之后，Esmund Burke得出了同樣的結論："政府的稅收就等于政府本身。實際上政府的一切都依賴于它……"(引自Levi 1988: 122)。

    的確，正如一個人沒有血液不能存活一樣，一個政府沒有稅收也不能發(fā)揮作用。正是由于資源的可用性，才使得政府能夠完成其他的使命。從這種意義上說，一個有效的政府必須具有良好的財政機制。說得更明白一些就是，一個不能生成豐富的資源以實現(xiàn)其政策目標的政府不可能是有效的政府。反過來說，如果一種政治制度能夠從社會中提取豐富的資源，然后把這些資源集聚到國庫中并用于國家目的，則它必定是有效的。

    上個世紀以來，，政府運作的范圍得到了相當大的擴展。為支撐越來越大的政府，國家需要開發(fā)生產率更高的提取手段。在過去，政府的收入主要是通過諸如軍事侵略和殖民地冒險、出售辦公樓、耕地稅、壟斷企業(yè)、社會捐贈甚至利用國家精英的私人財富等機制實現(xiàn)的（Poggi 1978: 97）。如今，"對現(xiàn)代化經濟過程中的各個不同階段和方面進行固定的、非侵犯性稅收"已經在很大程度上取代了如上種種效率不高的手段(Poggi 1990: 66)。所以，在西方的民主國家，政府支出在20世紀即使不算太高但也提高了3-5倍就是典型的例證（Poggi 1990: 109-110）。目前，這些國家中的政府支出一般占國內生產總值（GDP）的1/3-1/2，而西方人也已經基本上習慣了政府的這種高稅收政策。

    在其他地方，政府收稅的能力在國家之間起伏很大，但普遍都低得很多。在20世紀50年代對第三世界國家進行了一系列的個案研究之后，英國經濟學家Nicholas Kaldor得出了如下結論：對于提高政府的財政稅收比例問題，并不存在任何內在的障礙。然而，出于多方面的原因，發(fā)展中國家大多沒有采納他的建議（Waldner 1999：45）。所以，很久以前在西方發(fā)明的經濟"良方"在大多數(shù)第三世界國家中并未得到認可。

    3． 塑造民族統(tǒng)一性和動員群眾的能力

    在提取資源能力的支撐下，強制能力是政府權力最基本的內容。但是，僅僅通過強制手段來維持國內的和平，其代價是極其昂貴的。對于任何政治體制，如果要想有效地運作，都必須具有某些共同的特點和共同的價值，在復雜多變的社會中尤其如此。下面首先討論民族統(tǒng)一性的必要性。

    在西方政府發(fā)展的早期階段以及在當今的第三世界中，政府是許許多多培養(yǎng)人的忠誠的自治權力中心（家庭、村落、地域、種族集團、宗教組織以及政府）之一。因此，政府強制和提取能力的建設必須要以權力和國民建設的理性化為后盾。前者指的是政治權力的集中化，即以一種單一的、世俗的、國家的權力取代所有傳統(tǒng)的家庭、地域、宗教和種族權力(Huntington 1966)。后者則意味著"內部同一性"（Tilly 1975: 661），即"將人民對分散的小部落、小村落或地方小'諸侯'的信仰和忠誠轉移到更大的中央政治系統(tǒng)之上，從而營造一種共同的國民忠誠與信仰的文化"(Almond & Powell 1966: 36)。

    形成一種民族統(tǒng)一性是非常重要的。前蘇聯(lián)、前南斯拉夫和捷克斯洛伐克的解體，印度尼西亞、斯里蘭卡以及許多非洲國家的種族沖突都生動地說明，民族統(tǒng)一性的缺失可以產生強大的離心作用。一旦人口中有一股龐大的勢力發(fā)覺自己在種族、文化、語言或宗教方面與生活在同一片領土上的其他人群截然不同時，他們就會發(fā)動起來建立自己獨立的政府或投向其他的政府。

    顯而易見，多種族和多元文化的國家要想贏得并維持各色人口的忠誠往往面臨著更大的困難。但是這一相對普遍的現(xiàn)象不應把我們引向如下的結論：種族、文化、宗教或語言特性是原始時代造成的，任何試圖在這種多元社會中塑造民族統(tǒng)一性的努力因此都注定是徒勞的。事實上，幾乎所有的國家都是在復雜的多元文化、語言、宗教或種族基礎上形成的。在某些國家（但并非所有國家）存在著強烈的民族統(tǒng)一性，這一事實本身就意味著這種統(tǒng)一性是可以改變的。所有國家都有一種通過教育以及其他的社會化渠道將一定領土范圍內的人口同化為單一民族的傾向。6因此，對民族統(tǒng)一性的形成最為恰當?shù)睦斫�，應該將其視為政府有目的地努力克服社會中的相異性而得到的成果，當然某些外部的歷史事件也可能產生過一定的影響作用。盡管一個社會解體之后，那些機會主義政治家或許可以通過激化這類矛盾所造成的小插曲去追求其個人利益，"但這更像是制度上失敗的一種結果，而不是造成失敗的原因"（Przeworski et al. 1995：21）。

    除了塑造民族統(tǒng)一性之外，政府還要努力塑造其公民的價值與信仰。之所以這樣做，是為了進一步降低統(tǒng)治的成本。Emile Durkheim曾一再強調在一個社會中形成一套共同價值和信仰的重要性。他主張，只有當社會中的大多數(shù)成員共同享有這樣一套核心價值時，才能實現(xiàn)道德上的統(tǒng)一。如果沒有這種道德上的統(tǒng)一，任何制度都遲早會墮落下去(Durkheim 1951)。（Ritzen）

    把人民引向一套共同核心價值，這一目標可以通過一系列的戰(zhàn)略手段而得以實現(xiàn)。凡是人民的價值和信仰與政府的導向相一致或產生共鳴的國家，其政府往往更注重于維護和加強社會的凝聚、尊敬和平和之風，以防止出現(xiàn)背離政府的價值和觀念取向。而一旦政府與社會的價值取向相背離，政府就可以運用各種手段來改變社會的價值和信仰，使之與自身相一致或產生共鳴（Nordinger 1981: 74-117）。并且不僅如此，各國政府都在努力向兒童灌輸某些價值和信仰，以便使這些未來的公民更忠心不二和更奉公守法（Creveld 1999: 210-217）。

    一旦政府所擁有的價值和象征在整個社會中成為廣泛認可、毫無異議的價值和象征，那么政府就可以輕而易舉地用這些價值和象征把自己的權力行為包裝起來。這樣一來，公民就會感到有義務遵守政府的政策（Poggi 1978:101）。

    倘若政府不能塑造出自己的民族統(tǒng)一性并將官方的價值體系貫徹到群眾中去，則這樣的政府就不可能是有效的。因為在這樣的情況下，大量的或更多的資源和力量將不得不轉過頭來同離心勢力作斗爭，壓制異端邪說，以及鎮(zhèn)壓敵對行為。

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