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對電子政務績效評估的再認識:國際視角(一)

發(fā)布日期： 2012-02-26 發(fā)布：  

  2007年第7期目錄       本期共收錄文章10篇

　　摘 要：基于國際視角，從發(fā)展階段、評估模式、評估對象、發(fā)展趨勢等方面對國外電子政務績效評估理論和實踐進行評析，并提出加強電子政務績效評估的理論與制度建設、評估模式的選擇、注重電子政務的整體績效等建議與思考。
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　　關鍵詞：電子政務 績效評估 評估模式
　　
　　自20世紀70年代末英國撒切爾政府推行的雷納評審和1993年美國白宮發(fā)布《政府績效與結(jié)果法案》(The Government Performance and Results Act,GPRA)以來，政府績效評估已經(jīng)作為一種新的公共管理理念和實踐遍及世界各國。進入信息時代，電子政務績效評估成為政府績效評估中不可或缺的重要組成部分。本文通過對目前國際上具有代表性的評估實踐和理論的評析，探討國際電子政務績效評估實踐的特點、經(jīng)驗與教訓，為中國電子政務績效評估工作提供參考。
　　
　　一、國際社會電子政務績效評估實踐回顧
　　
　　目前，許多國家的政府部門、專業(yè)研究機構(gòu)和國際組織都開展了電子政務績效評估研究和相關實踐，發(fā)布了一系列研究報告。國內(nèi)已經(jīng)有很多文章對這些研究成果和實踐進展進行了詳細介紹，在此不做贅述。下面僅就這些理論與實踐進行簡要總結(jié)。
　�、泵绹骸翱冃⒖寄Ｐ汀保≒RM）
　　美國是最早倡導發(fā)展電子政務，也是最早推動電子政務績效評估的國家。2002年，美國政府推出了電子政務聯(lián)邦事業(yè)架構(gòu)（Federal Enterprise Architecture，F(xiàn)EA），包括了與政務活動相關的五大類參考模型：績效參考模型、業(yè)務參考模型、服務組件模型、數(shù)據(jù)參考模型以及技術(shù)參考模型�！翱冃⒖寄Ｐ汀笔钦麄�聯(lián)邦事業(yè)架構(gòu)中，最為重要和根本的一個模型，旨在建立一套標準化的電子政務項目評估體系，主要由六大評估領域（Measurement Areas）構(gòu)成，包括對任務和業(yè)務結(jié)果（Mission and Business Results）的評估、 對用戶結(jié)果（Customer Results）的評估、對業(yè)務流程及活動（Process and Activities）的評估、對人力資本（Human Capital）的評估、對技術(shù)（Technology）的評估以及對其他固定資本（Other Fixed Capital）的評估。
　　最近，美國問責署（Government Accountability Office，GAO）對過去幾年推進的25項電子政務工程項目進行了評價，結(jié)果是美國的電子政務未能實現(xiàn)預期的目標。為此，美國負責電子政務管理的管理與預算辦公室（Office of Management and Budget，OMB）近期提出，今后的注意力將逐漸從項目建設轉(zhuǎn)移到項目的績效和應用效果上，并且重新設計了項目的績效評估體系。新的評估體系主要包括三個指標：參與度、使用度和用戶滿意度（參見表1）。OMB將借鑒企業(yè)界的通行方法，采集數(shù)據(jù)用以建立各項目的績效基準標桿，并向公眾、政府部門等公布，經(jīng)客觀評估得出績效評估結(jié)果。目前，首批使用新績效評估體系進行績效評估的有18個電子政務優(yōu)先項目，包括福利援助資格在線審查、“一站式”娛樂服務、在線保稅服務等項目，而其余7個電子政務優(yōu)先項目和業(yè)務流程也將逐步開展這樣的績效評估。
　　
　�、布幽么螅骸耙越Y(jié)果為基礎”的評估體系
　　加拿大是全球電子政務發(fā)展成熟度非常高的國家，其電子政務發(fā)展水平連續(xù)多年被國際管理咨詢公司埃森哲（Accenture）評為全球第一。在電子政務建設的績效評估方面，加拿大政府主要著眼于用戶的滿意度和政府服務品質(zhì)的提升，并認為應采取更為寬泛的評估方法，而不是僅評測網(wǎng)站服務的可用性，還應同時考慮到效益的提升以及對公民傳遞的價值。為此，加拿大財政部于2002年與國際管理咨詢公司埃森哲展開合作，并吸納各政府部門廣泛參與，以共同制定出一個“以結(jié)果為基礎”（results-based）的評估體系。
　　⒊歐盟：基于電子歐洲戰(zhàn)略的評估體系
　　歐盟從2000年開始制定“電子歐洲（eEurope）2002”計劃，到2002年制定了“eEurope 2005”計劃，都配合制定了相關的發(fā)展測評指標。在制定以信息社會為目標的計劃的同時，也配合制定實施了衡量eEurope發(fā)展的測評指標，包含多種指標，最主要的就是SIBIS（Statistical Indicators Benchmarking the Information Society）。SIBIS主要針對在計劃中所設定的目標來對應設計，最終用于評估政策的結(jié)果、有效性以及評估信息社會的發(fā)展水平。
　�、绰�(lián)合國：綜合性的國家電子政務評估體系
　　聯(lián)合國從2002年就開始推出以全球范圍內(nèi)共144個聯(lián)合國成員國家為研究對象的電子政務測評報告，其目的是通過樹立標桿的辦法引導全球電子政務發(fā)展。該報告從三個方面評估世界各國電子政務發(fā)展水平：一是分析各國政府網(wǎng)站提供的內(nèi)容和一般公眾最經(jīng)常使用的在線服務情況；二是對各國IT基礎設施建設水平進行評價；三是評價人力資源能力。根據(jù)這些指標最后加權(quán)平均得出電子政務指數(shù)，從而對各國的電子政務環(huán)境（制度、人力、基礎設施等各方面）進行一個較為全面的衡量。從2003年開始，聯(lián)合國對于電子政務的測評主要根據(jù)兩個指標：電子政務準備度（E-Government Readiness Index）指數(shù)以及電子參與指數(shù)（E-Participation Index）。2004年與2005年所使用的方法基本上與2003年相同，只是根據(jù)測評的結(jié)果對電子政務的發(fā)展作出了不同的判斷和發(fā)展指引。2004年,針對數(shù)字鴻溝以及國家之間差異的擴大，聯(lián)合國提出如何縮小這種差異、共同面向機遇的途徑和方法，2005年提出“全球E家”，基本上是2004年的延續(xù)。
　�、蛋Ｉ埽阂浴翱傮w成熟度”考察政府網(wǎng)站績效
　　埃森哲公司從2000年開始，連續(xù)六年追蹤研究全球電子政務發(fā)展的最新動態(tài)，例行發(fā)布了6份電子政務年度測評報告。2000年，埃森哲第一次發(fā)布了全球電子政務年度測評報告，報告的主題為“夢想與現(xiàn)實”，該報告第一次提出了“想得要大、起步要小、擴展要快（Think big，Start small，Scale fast）”的電子政務發(fā)展理念。由于當時電子政務建設仍處于起步階段，埃森哲公司只提出了一套具有粗略框架的評價體系。到2005年，埃森哲的全球電子政務年度評估報告主題為“客戶服務領導力――新期望，新體驗”。該報告重點評價了政府在客戶服務方面的進展如何，為此對前幾年一直沿用的評估框架進行了較大修改，從以往的電子政務領導力轉(zhuǎn)變?yōu)榫劢箍蛻舴⻊盏念I銜程度。2006年的報告《客戶服務領導力――建立信任》，也明顯反映了這種評估的導向和偏重。
　　⒍布朗大學：特性指標檢測網(wǎng)站績效
　　由學術(shù)機構(gòu)進行的相關評測中較為有名的是美國布朗大學(Brown University) 公共政策中心，該中心在韋思特教授（Darrell M. West）的主持下從2001年開始連續(xù)5年對全球各國的主要政府網(wǎng)站進行數(shù)據(jù)采集和測評，所有樣本數(shù)據(jù)均通過互聯(lián)網(wǎng)上獲取。其方法主要是采用一些特性指標檢測網(wǎng)站的建設狀況。
　　此外，印度政府也提出了“電子政務評估框架（EAF）”。該框架針對不同類型的電子政務項目分別提供了包括總評、細評在內(nèi)的評價指標體系和計算模型，并為模型的應用提供了詳細的說明。該模型體現(xiàn)了發(fā)展中國家電子政務項目建設的主要問題，并給出了量化的評價指標和辦法。

　　還有許多咨詢公司和研究機構(gòu)（如TNS公司、Gartner公司、IBM電子政務研究院等）也對全球電子政務績效進行了評估。
　　
　　二、知名研究機構(gòu)對當前電子政務績效評估實踐的總結(jié)
　　
　�、盜BM政府事務研究中心：從技術(shù)導向向服務導向轉(zhuǎn)變
　　IBM政府事務研究中心于2007年提出一份《評估電子政務績效》（Measuring the Performance of E-Government）的研究報告，報告主要研究美國聯(lián)邦、州和地方政府的電子政務績效評估問題，其中州政府包括密西西比、弗吉尼亞、德克薩斯以及明尼蘇達。
　　該報告對電子政務績效評估的研究有兩個方面值得關注：第一，把電子政務績效評估平行分成三個部分，即投入（Input）、產(chǎn)出（Output）和效果（Outcome），這也是目前被學術(shù)界普遍認同的一種劃分方法。第二，報告認為電子政務績效評估在導向上有兩種評估體系，一個是技術(shù)導向型的評估，另一個是服務導向型的評估，而后者是今后電子政務績效評估的發(fā)展方向。IBM這份報告為我們研究和總結(jié)當前電子政務績效評估工作提供了一個基礎框架，限于篇幅，下面僅以表格方式對研究報告內(nèi)容進行簡要介紹（參見表2）。
　　
　　⒉CTG：電子政務績效評估應突出公共價值
　　美國紐約州立大學阿爾巴尼分校政府技術(shù)中心（CTG）是全球領先的電子政務專業(yè)研究機構(gòu)，曾因在電子政務領域的杰出貢獻被美國總統(tǒng)克林頓授予“政府創(chuàng)新獎”。CTG最近完成了一份電子政務績效研究報告，報告名稱為《政府IT投資回報分析：公共價值框架》（Advancing Return on Investment Analysis for Government IT：A Public Value Framework），報告認為目前的評估存在如下三個問題：一是對公共價值分析不完整，造成所考慮的公共回報的范圍過于狹窄；二是缺乏從公眾視角對政府IT投資如何產(chǎn)生價值的系統(tǒng)性關注；三是缺乏適于某特定背景與目標的政府IT投資的公共投入回報（Return on Investment，ROI）評估方法，現(xiàn)有的方法也能應對政府IT投資風險，但主要是從技術(shù)開發(fā)與實施的角度來看，涉及到公共投資受益者的風險應引起更多關注。
　　基于這樣的分析，CTG提出了電子政務績效評估的“公共價值框架”（如圖1所示），著重強調(diào)以公眾的觀點而不是政府的觀點作為評估的基礎。
　　
　　該框架的策略在內(nèi)容上看似簡單，但在應用中卻比較復雜：將政府所發(fā)生的事情（圖1左側(cè)的內(nèi)容）與對公共領域的利益相關者的影響（圖1中間一列的內(nèi)容）相聯(lián)系，然后報告并應用該結(jié)論。左邊的行動確定潛在的價值機制和產(chǎn)出目標。這些都與中間一列的利益相關者的利益、影響和風險相關聯(lián)。曲箭頭表明實際上這個過程很少是線性的，需要反映和跟蹤。整個報告提供了該示意圖的詳細解釋，顯示了這些行動之間的關聯(lián)。
　　這個框架基于的原則是：政府IT投資的價值應該從它所服務的公眾的視角來進行評估。基于這個原則確定了兩個不同的但同等重要的公共價值：對公民傳遞的直接效益以及提升政府自身作為一種公共資產(chǎn)的價值。
　　該框架還確定了政府IT投資與公共價值相關聯(lián)的基本方式。最簡單的關聯(lián)，就是直接嵌入服務傳遞流程中的IT投資以提高其對公民或官員的價值的方式來實現(xiàn)的�？們r值可能是幾個獨立的測度的組合，比如成本節(jié)省、質(zhì)量、提高信任。
　　框架以中等通用性的形式提出，就是為了使之得到最廣泛的使用。每一個政府IT項目都有其自己的獨特目標、價值取向以及利益相關者。所以框架能與測量方法、分析工具以及特定情境下的報告技巧相結(jié)合，用于規(guī)劃和指導基于公共價值理念的電子政務績效評估。報告對與該框架相關的評估方法進行了更為詳細的評述,包括詳細的評估過程的流程圖、幾種ROI模型和方法的概述，以及對分析和結(jié)果報告的建議等，在此不做詳細介紹。
　　
　　三、當前國際電子政務績效評估理論與實踐發(fā)展的主要特點
　　
　�、睆陌l(fā)展階段看，電子政務績效評估總體上處于起步階段
　　從總體上看，推進電子政務績效評估是大勢所趨，是提高政務投入效益的重要手段。但是從績效評估工作本身的發(fā)展水平看，即使是在那些電子政務發(fā)展比較早、發(fā)展水平較高的國家和地區(qū)，電子政務績效評估工作也是在2000年后開始的，電子政務績效評估的理念和指標體系等都隨著電子政務的發(fā)展而有所變化、完善，并沒有形成一套“一統(tǒng)數(shù)年”的電子政務績效評估體系。
　　電子政務績效評估的進展主要受制于兩個方面的因素：一是政府改革推進的力度和方式。電子政務績效評估是政府績效評估的有機組成部分，而政府績效評估通常是各國推進政府改革的重要手段，因而電子政務績效評估推進的速度、方式從根本上取決于政府改革的需求拉動。二是信息技術(shù)對政治、經(jīng)濟和社會發(fā)展的貢獻度的衡量。如何衡量信息技術(shù)的貢獻度，必須要有重要突破，在經(jīng)濟發(fā)展領域有著名的“索洛悖論”，在政治生活領域面臨著難于界定和評價IT對公共價值的貢獻等問題。
　�、矎脑u估主體上看，電子政務績效評估關注重點各有不同
　　如果以評估主體來劃分，電子政務績效評估可以分為內(nèi)評估和外評估兩種模式。前者是指由政府自身開展的評估，后者是政府以外的第三方組織、咨詢機構(gòu)以及學術(shù)機構(gòu)開展的評估。
　　目前開展電子政務績效外評估的主要是咨詢公司和高校研究機構(gòu)兩類，埃森哲、TNS、Gartner等知名咨詢公司都開展過類似的評估和研究，美國布朗大學、紐約州立大學CTG、世界市場研究中心（WMRC）等高校和研究機構(gòu)也先后開展過電子政務評估的研究與實踐。從評價的投入、產(chǎn)出和效果這三個環(huán)節(jié)看，外評估主要是針對產(chǎn)出進行評價，這主要是由于非政府研究和咨詢機構(gòu)無法獲得準確有效的投入數(shù)據(jù)，也不可能對電子政務項目進行全程、全方位跟蹤造成的。因此，外評估往往從較容易獲取數(shù)據(jù)的政府網(wǎng)站入手，對各個國家進行綜合排名。以聯(lián)合國、埃森哲、布朗大學為代表，它們主要關注政府網(wǎng)站績效。政府網(wǎng)站作為電了政務的重要外在表現(xiàn)形式，如果把電子政務的中間流程假設為難以測評的“黑箱”，那么可以從易于量化的“產(chǎn)出”著手進行考核，并將此項考核結(jié)果看作整個流程的績效，這是目前大多數(shù)國際機構(gòu)進行此類電子政務評估時運用的原理。外評估的重大貢獻在于引導電子政務向以公眾為中心的“服務導向型”發(fā)展，但由于其自身體系的缺陷，外評估也存在很大局限性。
　　與側(cè)重政府網(wǎng)站分析、橫向排名比較的政府外評估體系相比，政府內(nèi)評估體系相對更為復雜，也更為全面；內(nèi)評估要綜合考慮投入、產(chǎn)出和效果三個環(huán)節(jié)；內(nèi)評估帶有明顯的行政強制性，一般有法規(guī)和制度上的保障；由于內(nèi)評估的評估過程和結(jié)果相對封閉，使用內(nèi)評估的社會影響力不如外評估大。表3簡要比較電子政務績效評估的兩種評估方式。
　　
　�、硰陌l(fā)展趨勢看，強調(diào)“效果”是電子政務績效評估的發(fā)展方向
　　從電子政務績效評估開展較早和電子政務發(fā)展水平較高的美國、加拿大的經(jīng)驗看，電子政務績效評估總體上朝簡化指標和強調(diào)評價效果方面發(fā)展。加拿大政府認為需要從更寬泛的角度來衡量電子政務實際應用效果，比如在政府網(wǎng)站建設方面，在線服務數(shù)量的多少并不意味著公民就能夠順利訪問這些服務，而在線服務的復雜程度也并不意味著公民就喜歡和愿意使用。要認識到在線服務傳遞這種形式并不是電子政務建設的全部，它不過是政府進行電子服務傳遞的一種渠道；而且提供在線服務只是一個過渡過程，政府的目的不是“為上網(wǎng)而上網(wǎng)”，而是要最終提高政府的服務品質(zhì)和讓公民受益。為此，加拿大提出了包括“產(chǎn)出”、“結(jié)果”和“影響”3個一級、11個二級指標的“以結(jié)果為基礎”的全面評估體系。美國政府最近也將評估重點從過程（Process）和產(chǎn)出（Output）轉(zhuǎn)變到結(jié)果（Results）和收效（Outcomes），并將其電子政務原6大領域評價指標體系改為3大領域，更加突出實際使用效果和用戶滿意度。IBM和CTG的研究成果也說明，更加注重服務導向和公共價值是下一步電子政務績效評估的重點。

　　
　　四、借鑒與思考
　　
　　基于上述分析，結(jié)合中國的電子政務建設實踐，提出如下建議與思考。
　�、蓖晟齐娮诱⻊湛冃гu估制度保障體系
　　從國際經(jīng)驗看，電子政務績效評估工作的推進依賴于相對完善的外部制度環(huán)境，尤以美國2002年通過的《電子政務法》為標志。目前，美國已經(jīng)構(gòu)建了一套全球范圍內(nèi)最為全面和最具代表意義的電子政務法律體系，有力地推動了電子政務建設的順利進行，也為電子政務績效評估提供了法律依據(jù)。為保證電子政務績效評估工作的順利推進，美國國會和聯(lián)邦政府制定、調(diào)整了一系列直接或間接與電子政務績效評估相關的法律、法規(guī)和政策。加拿大政府為保證政府網(wǎng)站建設的質(zhì)量，在啟動加拿大政府在線工程不久即推出了相關的標準規(guī)范和績效考核辦法。中國應逐步建立電子政務建設的法規(guī)體系，切實加強電子政務評估相關制度建設，加大對政府財政預算內(nèi)支出的監(jiān)管，完善相應的激勵和約束機制，逐步制定和完善相關法律法規(guī)，使電子政務績效評估工作逐步納入制度化、規(guī)范化的軌道。
　�、步⒖茖W完整的電子政務績效評估框架
　　從國際趨勢來看，電子政務績效評估已從原來的僅重視技術(shù)或基礎設施的評估轉(zhuǎn)為對產(chǎn)出、結(jié)果與影響的全面關注。目前國內(nèi)的“電子政務績效評估”多是對政府網(wǎng)站的評估，這類評估主要存在兩類問題，一是政府網(wǎng)站只是電子政務的一部分，網(wǎng)站績效不能代表電子政務的整體績效，將電子政務績效評估完全集中在政府網(wǎng)站上，是不完善的；二是當前對政府網(wǎng)站的評估主要是針對“產(chǎn)出”的評估，，而不能對投入效率和應用效果進行評價，從而使得評價結(jié)果的可信性大打折扣。基于這兩方面原因，當前的電子政務績效評估還很不完善。
　　筆者認為，全面的電子政務績效評估應該至少包括四個方面：一是對電子政務投入產(chǎn)出效率，包括電子政務的資金、人力、物力等投入，以及包括網(wǎng)絡設施、應用系統(tǒng)、信息資源、安全體系等的產(chǎn)出，總體原則是成本控制；二是內(nèi)部提升，包括組織流程優(yōu)化、管理體制完善、人力資源建設，以及可持續(xù)發(fā)展能力等；三是電子政務在公共領域產(chǎn)生的價值，包括政治、經(jīng)濟、社會、文化等各個方面；四是用戶滿意，包括服務成熟度、用戶滿意度、對政府信任度等。
　�、承纬蛇m應國情的電子政務績效評估模式
　　從國際電子政務績效評估實踐看，按照評估主體的不同，電子政務績效評估有內(nèi)評估和外評估之分，兩者各有優(yōu)勢，是互為補充的關系。從美國、加拿大政府電子政務管理的實踐看，應當以內(nèi)評估為主，輔之以外評估，這樣既能夠保證評估的完整、全面和權(quán)威性，又能夠動員社會力量，增強評估的開放性。目前我國電子政務績效評估采取了以外評估為主的方式，只有個別省市采取了以內(nèi)評估為主的方式。當前應該將內(nèi)評估和外評估充分結(jié)合起來，今后逐步轉(zhuǎn)向以內(nèi)評估為主，外評估為輔的發(fā)展模式上來。內(nèi)評估主要用以評估政府內(nèi)部電子政務建設情況和電子政務對政府產(chǎn)生的內(nèi)部收益情況，外評估主要評估電子政務對社會產(chǎn)生的收益以及社會用戶對電子政務的滿意程度。
　�、辞袑嵓訌婋娮诱⻊湛冃гu估的理論研究和國際合作
　　通過國際案例分析，可以發(fā)現(xiàn)，各評估體系都是基于一定的理論基礎和指導思想，有什么樣的電子政務理論基礎和指導思想，就有什么樣的電子政務實踐。作為全球推行電子政務建設的創(chuàng)始者和領先者，美國和加拿大的電子政務績效評估取得的成功很大程度上源于其背后一整套的電子政務發(fā)展理論，比如成形于20世紀70年代的信息管理和政府信息資源管理理論，政府預算常規(guī)程序的投資項目費用效益分析理論和方法，政府改革的新公共管理理論及相應的“服務型政府”理念，等等。從目前我國電子政務績效評估情況來看，這項工作推進所依賴的理論體系和指標設立過程中所依賴的價值觀念都還沒有形成，這方面的工作需要特別加強。
　　學習借鑒西方的先進經(jīng)驗非常重要，電子政務績效評估的基礎理論研究也應當走國際合作的道路。需要指出的是，電子政務的績效評估需要與各國的實際情況相結(jié)合。國外電子政務績效評估已經(jīng)有一套較為成熟的支撐體系，他們開發(fā)的一些評估模式以及取得的經(jīng)驗可以供我們參考，但絕不能照搬。中國的電子政務績效評估必須根植于中國特定的政治、經(jīng)濟與文化土壤。否則，直接引進國外的模式或做法，要么缺乏可操作性而流于形式，要么應用過程中呈現(xiàn)出水土不服的病癥，或者是由于對國外制度背景研究不夠透徹而產(chǎn)生潛在的副作用。我們在分析、借鑒國外經(jīng)驗時應該特別注意這些問題。
　　
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　　作者簡介：
　　于施洋，男，1974年生，國家信息中心信息化研究部處長，北京大學政府管理學院在職博士生。研究專長為電子政務與政府治理創(chuàng)新、信息化發(fā)展戰(zhàn)略與規(guī)劃。近年來致力于電子政務政策、管理研究，積極推動跨國合作，主持過多項部委級電子政務、信息化研究課題。
　　楊道玲，男，1979年生，武漢大學信息管理學院2005級博士生。主要研究領域：信息資源管理、政府信息化與電子政務。在國內(nèi)外核心期刊發(fā)表論文20余篇。
　　(本文責編：張建輝)

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本文編號：150236