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主任檢察官制度研究

發(fā)布日期： 2014-07-21 發(fā)布：  

  2014年14期目錄       本期共收錄文章20篇

　　摘 要 我國(guó)的檢察官辦案制度從“三級(jí)審批制”到“主訴（辦）檢察官制”，最后發(fā)展到現(xiàn)如今的“主任檢察官制”，歷經(jīng)了14年的探索。本文在回顧檢察官辦案制度改革過(guò)程的基礎(chǔ)上，探討現(xiàn)行主任檢察官辦案制度的優(yōu)點(diǎn)，并在此基礎(chǔ)上提出進(jìn)一步完善該制度的措施。
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　　關(guān)鍵詞 檢察官辦案 主任檢察官 改革
　　作者簡(jiǎn)介：黃娟華，福建省沙縣人民檢察院，廈門(mén)大學(xué)法學(xué)院法律碩士，研究方向：刑法、刑訴法；吳起江，法學(xué)本科，福建省沙縣人民檢察院紀(jì)檢組長(zhǎng)。
　　中圖分類號(hào)：D926.3 文獻(xiàn) 標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1009-0592（2014）05-116-02
　　黨的十八大報(bào)告提出，要進(jìn)一步深化司法體制改革，堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義司法制度，確保審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)依法獨(dú)立公正行使審判權(quán)、檢察權(quán)。從2000年全國(guó)檢察機(jī)關(guān)開(kāi)始實(shí)行主訴（辦）檢察官辦案制度開(kāi)始，在全國(guó)范圍內(nèi)掀起了檢察官辦案責(zé)任制度的改革浪潮，到現(xiàn)在已經(jīng)有14年。其中不少地區(qū)取得了較好的成效，進(jìn)一步促進(jìn)了檢察機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使檢察權(quán)。
　　一、主任檢察官制度的改革過(guò)程
　　在我國(guó)，長(zhǎng)期以來(lái)，檢察官辦案實(shí)行的都是“三級(jí)審批制”，即案件承辦人提出處理意見(jiàn)，部門(mén)負(fù)責(zé)人審核，檢察長(zhǎng)或者檢察委員會(huì)決定。這種制度在設(shè)立的當(dāng)時(shí)有其深刻的歷史背景。
　　在新中國(guó)成立初期，黨和國(guó)家確立了民主集中制的原則，即在廣泛民主的基礎(chǔ)上，進(jìn)行集中決策。民主集中制作為我黨的一項(xiàng)活動(dòng)原則，它適用于我國(guó)各個(gè)黨政機(jī)關(guān)的活動(dòng)。
　　檢察機(jī)關(guān)作為國(guó)家的一個(gè)重要機(jī)關(guān)，其活動(dòng)也必然要貫徹民主集中制原則。 但在當(dāng)時(shí)實(shí)行民主集中制確實(shí)也符合檢察機(jī)關(guān)的現(xiàn)實(shí)情況，由于檢察機(jī)關(guān)的人員來(lái)自各行各業(yè)，普遍缺乏法律知識(shí)，為了保障檢察權(quán)得以正確行使，在民主集中制原則的指導(dǎo)下，“三級(jí)審批制”應(yīng)運(yùn)而生。
　　隨著我國(guó)依法治國(guó)進(jìn)程的不斷推進(jìn)，檢查人員的素質(zhì)普遍提到，“三級(jí)審批制”也逐漸暴露出其效率低下、違背司法親歷性原則、權(quán)責(zé)不明、責(zé)任分散的弊端。
　　1996年《刑事訴訟法》的修改對(duì)檢察工作提出了更高的要求和挑戰(zhàn)，為了應(yīng)對(duì)該挑戰(zhàn)，一些地方檢察院開(kāi)始了對(duì)檢察官辦案制度的探索。
　　1999年，最高人民檢察院在各地探索的基礎(chǔ)上，采納了主訴（辦）檢察官辦案制度，并在北京、上海等十省市進(jìn)行了改革試點(diǎn)工作。
　　經(jīng)過(guò)一年試點(diǎn)，2000年1 月，最高人民檢察院于制定并下發(fā)了《檢察改革三年實(shí)施意見(jiàn)》，確定了六項(xiàng)改革措施，主訴檢察官制度改革是其中的一項(xiàng)重要內(nèi)容。所謂主訴（辦）檢察官制度，是指主訴（辦）檢察官在檢察長(zhǎng)的領(lǐng)導(dǎo)下，依照法律規(guī)定，獨(dú)立行使檢察權(quán)并承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任的制度。
　　自 2007 年以來(lái)，北京市人民檢察院第一分院、上海市閔行區(qū)人民檢察院、上海市浦東新區(qū)人民檢察院等地方檢察機(jī)關(guān)，在總結(jié)主訴（辦）檢察官辦案責(zé)任制經(jīng)驗(yàn)和利弊得失的基礎(chǔ)上，先后進(jìn)行了主任檢察官制的有益實(shí)踐和探索。 以上海閩行院為例，主任檢察官的辦案責(zé)任組織形式分為兩種，成員均包括主任檢察官、檢察員（或助理檢察員）和書(shū)記員，其中大組為6至7人，小組為3至4人。
　　相應(yīng)地，辦案責(zé)任制也分為兩種：
　　第一種是主任檢察官審批決定制，對(duì)于一般的風(fēng)險(xiǎn)較低的案件，由主任檢察官辦理，或者由具有檢察官資格的承辦人辦理，并提出承辦意見(jiàn)交由主任檢察官審批，如果主任檢察官不同意，可以更改決定，但是必須符合正當(dāng)?shù)某绦颍枰獣?shū)面說(shuō)明理由并簽字。
　　第二種是對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)較高的案件，由主任檢察官親自辦理，提出承辦意見(jiàn)后報(bào)分管檢察長(zhǎng)決定或者由分管檢察長(zhǎng)報(bào)檢察委員會(huì)討論決定。
　　二、主任檢察官制度的優(yōu)點(diǎn)
　　經(jīng)過(guò)多年的實(shí)踐與探索，現(xiàn)階段的主任檢察官制度解決了“三級(jí)審批制”模式下存在的問(wèn)題，在提高案件辦理效率、突出檢察活動(dòng)的司法屬性、明確職責(zé)界限等方面都取得了顯著的成效。
　�。ㄒ唬┐蠓岣邫z察辦案活動(dòng)的效率
　　在傳統(tǒng)的“三級(jí)審批制”模式下，任何案件都需要經(jīng)歷部門(mén)負(fù)責(zé)人審核、檢察長(zhǎng)決定等層層審批環(huán)節(jié)，辦案周期長(zhǎng)，效率低下。主任檢察官制度有效地轉(zhuǎn)變了執(zhí)法辦案方式，實(shí)現(xiàn)了“放權(quán)”與“限權(quán)”相互制衡。對(duì)于大部分事實(shí)清楚，證據(jù)充分，無(wú)太大爭(zhēng)議的案件，省去了部門(mén)負(fù)責(zé)人審核和檢察長(zhǎng)決定兩個(gè)環(huán)節(jié)，直接“放權(quán)”于主任檢察官，減少了案件積壓，切實(shí)提高了辦案效率。
　　對(duì)于少部分疑難、復(fù)雜的高風(fēng)險(xiǎn)案件，則又進(jìn)行了相應(yīng)“限權(quán)”，加入提請(qǐng)檢察長(zhǎng)決定或由檢察長(zhǎng)提交檢察委員會(huì)討論決定的環(huán)節(jié)，回歸“二級(jí)審批制”。同時(shí)，對(duì)于事實(shí)不清、證據(jù)不足的案件，主任檢察官認(rèn)為確有必要的，還可以提交主任檢察官聯(lián)席會(huì)議討論決定， 平衡了檢察官獨(dú)立辦案與強(qiáng)化監(jiān)督管理之間的關(guān)系，充分保證了案件辦理質(zhì)量。
　�。ǘ┩怀鰴z察活動(dòng)的司法屬性
　　傳統(tǒng)的“三級(jí)審批制”行政化色彩濃厚，而主任檢察官制度則實(shí)現(xiàn)了檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部權(quán)力的扁平化運(yùn)行模式，主任檢察官及其領(lǐng)導(dǎo)的辦案小組直接對(duì)檢察長(zhǎng)負(fù)責(zé)，受檢察長(zhǎng)的直接領(lǐng)導(dǎo)，擁有了更多的自主權(quán)，大大削弱了檢察辦案的行政化色彩。同時(shí)解決了“審者不定，定者不審”的問(wèn)題，司法活動(dòng)不同于行政活動(dòng)，講究親歷性原則，在傳統(tǒng)模式下，直接接觸案件第一手信息的承辦人提出的處理意見(jiàn)往往會(huì)被僅僅只了解案情梗概的領(lǐng)導(dǎo)所改變，承辦人的意見(jiàn)難以得到體現(xiàn)。而主任檢察官對(duì)案件則具有直接的決定權(quán)，體現(xiàn)了“審定合一”的親歷性原則，大大強(qiáng)化了檢察辦案活動(dòng)的司法屬性。
　�。ㄈ┟鞔_職責(zé)界限，強(qiáng)化責(zé)任追究機(jī)制
　　在過(guò)去的辦案模式下，案件都是集體討論決定或者由檢察委員會(huì)決定，承辦人對(duì)案件的事實(shí)和證據(jù)負(fù)責(zé)，檢察長(zhǎng)、檢察委員會(huì)行使案件的決定權(quán)并承擔(dān)責(zé)任。雖然實(shí)現(xiàn)了民主集中原則，卻導(dǎo)致錯(cuò)案追究很難落到實(shí)處。而主任檢察官制度下，明確了主任檢察官作為其辦案小組的第一責(zé)任人，不僅對(duì)案件的事實(shí)和證據(jù)負(fù)責(zé)，還要對(duì)案件的定性、法律適用等問(wèn)題全面負(fù)責(zé)。當(dāng)發(fā)生錯(cuò)案時(shí)，可以明確案件的責(zé)任人，，通過(guò)過(guò)錯(cuò)追究機(jī)制有效地落實(shí)“國(guó)家賠償法”。 　　三、完善主任檢察官制度的措施
　　當(dāng)前主任檢察官制度雖然取得了一定的成效，但在職業(yè)發(fā)展前景、不同人員關(guān)系的處理以及監(jiān)督制約機(jī)制方面還有待完善。
　�。ㄒ唬⿲�(shí)行分類管理，明確主任檢察官職業(yè)前景
　　目前，檢察官的管理、晉升仍參照公務(wù)員模式，但是檢察官的數(shù)量較大，從事的崗位各不相同，對(duì)檢察官隊(duì)伍實(shí)行分類管理非常有必要。具體而言，可以設(shè)置行政類和司法類兩種不同的序列，在職業(yè)保障、晉升模式、管理機(jī)制上采取不同的管理方式。對(duì)于司法類的主任檢察官走專業(yè)化路線，增強(qiáng)其司法官的職業(yè)榮譽(yù)感和認(rèn)同感�？梢栽跈z察長(zhǎng)之下設(shè)置若干職級(jí)，為優(yōu)秀的檢察官留下足夠的晉升空間，使之取得與相應(yīng)行政級(jí)別對(duì)應(yīng)的地位和待遇，保證優(yōu)秀的檢察官可以終身從事檢察業(yè)務(wù)。比如，德國(guó)將檢察官職級(jí)分為檢察長(zhǎng)、主任檢察官、檢察官、事務(wù)檢察官（屬國(guó)家公務(wù)員，從事檢察官工作但地位低于檢察官）。 這種做法值得我們借鑒。
　�。ǘ┩咨铺幚碇魅螜z察官與其他人員之間的關(guān)系
　　首先，主任檢察官與檢察長(zhǎng)之間的關(guān)系實(shí)質(zhì)是授權(quán)與被授權(quán)的關(guān)系，主任檢察官是代理檢察長(zhǎng)行使權(quán)力的執(zhí)行者，所以授權(quán)的界限必須要予以明確，哪些案件主任檢察官可以自行決定，哪些案件又必須提請(qǐng)檢察長(zhǎng)或檢察委員會(huì)決定，都必須出臺(tái)明確的規(guī)定。
　　其次，主任檢察官與部門(mén)負(fù)責(zé)人之間的關(guān)系則趨向于分工負(fù)責(zé)、互相監(jiān)督。部門(mén)負(fù)責(zé)人無(wú)需對(duì)案件事實(shí)認(rèn)定和法律適用負(fù)責(zé)之后，可以將更多的精力投入到案件分配、流程監(jiān)控和日常行政管理事務(wù)中。同時(shí)對(duì)主任檢察官辦理的案件有不同意見(jiàn)時(shí)，可以通過(guò)提請(qǐng)檢委會(huì)討論的方式進(jìn)行監(jiān)督，但是否更改結(jié)論仍由主任檢察官自行決定。
　　最后，主任檢察官與其小組承辦人員之間的關(guān)系，則是一種指導(dǎo)與最終決定的關(guān)系。主任檢察官對(duì)案件的指導(dǎo)應(yīng)著重于法律適用的統(tǒng)一，而不是過(guò)于繁瑣的、常態(tài)的具體案件的處理。與承辦人的意見(jiàn)不一時(shí)，可以通過(guò)正當(dāng)?shù)某绦蜻M(jìn)行更改。
　　（三）建立監(jiān)督制約機(jī)制
　　通過(guò)“放權(quán)”，主任檢察官擁有了較大的自主權(quán)，不同于以往案件的事前監(jiān)督模式，在“放權(quán)”的同時(shí)需要加強(qiáng)對(duì)案件的事后監(jiān)督。部門(mén)負(fù)責(zé)人雖然不再具有辦案指導(dǎo)權(quán)，但是在分案和辦案質(zhì)量方面卻擁有了更大的權(quán)力和責(zé)任，需要對(duì)主任檢察官辦理的案件進(jìn)行日常監(jiān)督管理。同時(shí)，案件管理部門(mén)可以在現(xiàn)有的案件質(zhì)量評(píng)查基礎(chǔ)之上，根據(jù)主任檢察官辦案的特點(diǎn)，創(chuàng)立相應(yīng)的考評(píng)標(biāo)準(zhǔn)，定期對(duì)辦案的質(zhì)量進(jìn)行檢查、考核和評(píng)估，并制定相應(yīng)的懲處機(jī)制，充分保障案件的辦理質(zhì)量。
　　注釋：
　�、俨萄牌�.主任檢察官制改革探索調(diào)查.人民檢察.2013（14）.
　�、谂俗嫒�.主任檢察官制度的實(shí)踐探索.人民檢察.2013（10）.
　�、坂囁记�.主訴（辦）檢察官制度改革回顧及啟示.人民檢察.2013（14）.

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