論文摘要：受教育權(quán)是我國憲法規(guī)定的公民享有的基本權(quán)利之一，其應(yīng)平等地為每個(gè)公民所享有；《義務(wù)教育法》規(guī)定了流動(dòng)人口子女平等受教育的保障條款；現(xiàn)實(shí)中隨遷子女的受教育權(quán)受到遷入地政府的多方面限制，遷入地政府對(duì)隨遷子女的受教育權(quán)進(jìn)行限制時(shí)自由裁量權(quán)過大，其具體的限制措施在很大程度上突破了比例原則；受教育權(quán)的社會(huì)權(quán)屬性要求國家履行積極的給付義務(wù)，現(xiàn)實(shí)中這種給付義務(wù)有著很大程度的缺失�；緳�(quán)利語境下的受教育權(quán)平等保護(hù)需要限制地方政府的自由裁量權(quán)，其具體措施應(yīng)兼顧比例原則；需要國家的物質(zhì)給付義務(wù)充分履行。

　　論文關(guān)鍵詞：平等受教育權(quán)；法律保留；比例原則；行政給付

　　中國經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展帶來了城市對(duì)勞動(dòng)力的巨大需求，由此催生了進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民工群體。近年來，這些群體由最初獨(dú)自前往城市尋求工作轉(zhuǎn)變?yōu)榕e家入城，便又產(chǎn)生了另一個(gè)群體——隨遷子女群體，這些受教育適齡群體需要城市為其提供教育。但實(shí)際上卻有其無法在城市接受同等教育的現(xiàn)象。尤其是近年來隨遷子女的規(guī)模不斷擴(kuò)大使得我們不得不對(duì)如何保障這些群體平地接受教育的問題加以思考。接受教育對(duì)于人的發(fā)展的重要意義是不言自明的，正是因?yàn)槠涫侨绱酥匾�，故而憲法�?duì)其做出了回應(yīng)�！稇椃ā返谒氖鶙l規(guī)定：“中華人民共和國公民有受教育的權(quán)利和義務(wù)�！被緳�(quán)利是指由憲法作為必要權(quán)利予以保障的公民權(quán)利，其中主要是憲法明確規(guī)定的公民權(quán)利。據(jù)此可以說受教育權(quán)在我國是公民的基本權(quán)利之一。但這種基本權(quán)利在現(xiàn)實(shí)中卻呈現(xiàn)出與應(yīng)然的巨大反差。故而，筆者擬以農(nóng)民工隨遷子女在遷入地受教育為例，以基本權(quán)利的視角，分析其平等享有受教育權(quán)的基礎(chǔ)，指出現(xiàn)實(shí)中存在的問題以及嘗試著提出應(yīng)對(duì)措施。

　　一、平等受教育權(quán)的法理基礎(chǔ)

　　接受教育對(duì)于人的發(fā)展無疑是非常重要的，梁?jiǎn)⒊瑢⒔逃斫鉃殚_啟民智的工具，蔡元培將教育視為做培養(yǎng)個(gè)人獨(dú)立之精神、自由之傳統(tǒng)的自我技術(shù)�！且�?yàn)槭芙逃绱酥匾�，故而將之�?quán)利化，產(chǎn)生了受教育權(quán)，尤其是近代以來該項(xiàng)權(quán)利更是被升格為憲法上的基本權(quán)利。對(duì)于受教育權(quán)的屬性有謂之為“學(xué)習(xí)權(quán)說”、有謂之為“消極請(qǐng)求權(quán)”、有謂之為“積極請(qǐng)求權(quán)”。有學(xué)者對(duì)受教育權(quán)如此定義：受教育權(quán)是近代以來發(fā)展起來的公民有接受世俗性的文化和技能培訓(xùn)，具有自由權(quán)和社會(huì)權(quán)屬性的憲法權(quán)利。根據(jù)前引德國行政法學(xué)家毛雷爾的觀點(diǎn)：基本權(quán)利性質(zhì)上屬于公民針對(duì)國家的主觀權(quán)利，即公民可以要求國家為或者不為一定行為的權(quán)利。具體到受教育權(quán)而言，要求國家不為一定行為是其消極權(quán)能，體現(xiàn)了受教育權(quán)的自由權(quán)屬性。要求國家為一定行為則是其積極權(quán)能，體現(xiàn)了受教育權(quán)的社會(huì)權(quán)屬性。具體到本文討論的主旨——受教育權(quán)平等保護(hù)，在這個(gè)意義上，其無疑是一種社會(huì)權(quán)。我們知道，自由權(quán)要求國家盡量不干預(yù)，扮演“守夜人”角色，它所提供的是一種機(jī)會(huì)平等，然而這種機(jī)會(huì)平等遭遇壟斷資本主義階段，機(jī)會(huì)的平等卻并不意味著實(shí)質(zhì)意義上的平等，于是社會(huì)權(quán)應(yīng)運(yùn)而生，社會(huì)權(quán)更加注重國家的給付義務(wù)。受教育權(quán)的社會(huì)權(quán)屬性要求國家為公民受教育提供所必需的一切且應(yīng)當(dāng)是平等的，恰如《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利公約》所宣稱的那樣“人人有受教育的權(quán)利”、“對(duì)一切人開放”。正是受教育權(quán)的社會(huì)權(quán)屬性決定了它應(yīng)當(dāng)是平等地提供給每一個(gè)公民。
　　流動(dòng)人口受教育權(quán)的平等保護(hù)要求流入地政府提供給他們平等的接受教育的各種條件。這也是為我國憲法、義務(wù)教育法等所確認(rèn)的。從憲法角度講，《憲法》第四十六條規(guī)定：“中華人民共和國公民有受教育的權(quán)利和義務(wù)�！边@當(dāng)然可以解釋為受教育的權(quán)利應(yīng)當(dāng)是平等地為中華人民共和國公民所享有�！读x務(wù)教育法》第十二條對(duì)流動(dòng)人口子女受教育問題作了具體的規(guī)定，要求流入地政府對(duì)流動(dòng)人口平等地對(duì)待，農(nóng)民工隨遷子女當(dāng)然屬于流動(dòng)人口子女，故此條可為其享有平等的受教育權(quán)的具體規(guī)范依據(jù)。
　　除此之外，有學(xué)者認(rèn)為平等受教育權(quán)有人權(quán)與公民權(quán)的雙重屬性。作為國際人權(quán)法內(nèi)容的平等受教育權(quán)，其為一些重要的國際公約所承認(rèn)，這其中最重要的莫過于《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利公約》，該公約對(duì)平等受教育權(quán)進(jìn)行了較為全面的規(guī)定，其第十三條使用了如下措辭：“本公約締約各國承認(rèn)，人人有受教育的權(quán)利”、“初等教育應(yīng)屬義務(wù)性質(zhì)并一律免費(fèi)”、“中等、高等教育對(duì)一切人開放”等。這表明平等受教育權(quán)是為國際社會(huì)所確認(rèn)的一項(xiàng)基本人權(quán)。該公約中多次使用的“對(duì)一切人開放”也表明受教育權(quán)的享有應(yīng)該是平等的。

　　二、平等的受教育權(quán)的現(xiàn)實(shí)缺失

　　盡管筆者在前文中用較大的篇幅論證了受教育權(quán)的享有應(yīng)該是平等的。但是，我們不得不提及實(shí)然與應(yīng)然的反差。換言之，隨遷子女的平等的受教育權(quán)在現(xiàn)實(shí)中存在著較大的缺失。這表現(xiàn)在如下的多方面：
　　其一是授權(quán)立法過于空泛，地方政府行政裁量空間過大�！读x務(wù)教育法》將具體細(xì)化的權(quán)力授權(quán)給省、自治區(qū)、直轄市，“具體辦法由省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定”，未對(duì)授權(quán)的目的與范圍作出明確的限定。造成了各地對(duì)隨遷子女入學(xué)規(guī)定了“各具特色”的限制條件，如北京市要求提供“五證”，成都市要求提供“申請(qǐng)人與其子女同一戶籍的原籍戶口簿”等。這實(shí)際造成了隨遷子女平等的受教育權(quán)無從實(shí)現(xiàn)。“有不少開孩子上學(xué)的‘五證’比較困難，孩子只能上條件不好的私立打工子弟學(xué)校�！彪m然公立學(xué)校接收了超過80%隨遷子女，但面對(duì)龐大的流動(dòng)人口基數(shù)，無法進(jìn)入公立學(xué)校而流入民辦學(xué)校的隨遷子女?dāng)?shù)量仍然龐大。有學(xué)者表示民辦學(xué)校遭遇根本價(jià)值歸旨的強(qiáng)烈沖突，它們讓部分流動(dòng)人口子女享受的是廉價(jià)的、劣質(zhì)的服務(wù)，本質(zhì)上違背平等受教育權(quán)的要求。
　　其二是地方保護(hù)主義，流入地政府設(shè)置的限制條件突破了比例原則。正是由于《義務(wù)教育法》空泛的授權(quán)使得地方政府擁有極大的裁量權(quán)，為地方保護(hù)大開方便之門，它可以根據(jù)本地方利益保護(hù)的需要設(shè)置各種限制條件。比例原則要求目的和手段之間具有客觀的對(duì)稱性。透視流入地政府設(shè)置的各種限制條件，其實(shí)質(zhì)是對(duì)基本權(quán)利的一種限制，故而如果這種限制的手段超出了其目的的需要，便即是不合理的并是對(duì)比例原則的突破。前已述及“中華人民共和國公民有受教育的權(quán)利和義務(wù)�！逼錇閼椃ㄉ系幕緳�(quán)利，而對(duì)于基本權(quán)利的限制，憲法第五十一條規(guī)定了行使自由和權(quán)利不得損害國家的、社會(huì)的、集體的利益和其他公民的合法的自由和權(quán)利。隨遷子女在流入地尋求受教育的機(jī)會(huì)難以說損害了國家、社會(huì)亦或是他人的自由和權(quán)利，故不應(yīng)受到該條的限制。而我們看到流入地政府設(shè)置的限制條件似乎也很難說其是為了國家的、集體的或他人的自由和權(quán)利而作出的。故而，流入地政府為了首先保障本地居民子女的受教育而設(shè)置的各種限制條件顯屬突破了比例原則。
　　其三是行政給付在一定程度上缺失，受教育權(quán)作為憲法上的基本權(quán)利，作為一種社會(huì)權(quán)，其體現(xiàn)了國民與國家的積極關(guān)系，按照耶利內(nèi)克的觀點(diǎn)，國民與國家的積極關(guān)系系指國民對(duì)國家的有一定之請(qǐng)求權(quán)。在國民而言，系主觀之權(quán)利，就國家而言，系國家的作為義務(wù)。它所體現(xiàn)的是基本權(quán)利的受益權(quán)功能，其對(duì)應(yīng)的是國家的給付義務(wù)。我們知道國家的這種作為義務(wù)的實(shí)現(xiàn)主要依靠的是行政給付，這包括多方面的內(nèi)容，如各級(jí)地方政府要?jiǎng)?chuàng)造條件使適齡兒童、少年接受義務(wù)教育，為其提供適當(dāng)?shù)呢?cái)政支持等。但現(xiàn)實(shí)中的行政給付義務(wù)卻有缺失的現(xiàn)象，恰有學(xué)者指出，受教育權(quán)的行政給付現(xiàn)狀存在教育行政給付對(duì)象窄化、內(nèi)外失衡和資金短板三大問題。行政給付的缺失直接導(dǎo)致了隨遷子女平等受教育權(quán)的實(shí)現(xiàn)。

　　其四是教學(xué)過程中的區(qū)別對(duì)待，實(shí)質(zhì)意義上的平等無從實(shí)現(xiàn)。羅爾斯在《正義論》中“作為公平的正義”一章中寫到：正義的原則是在一種無知之幕后被選擇的。而隨遷子女由于其身份而被區(qū)別對(duì)待恰恰不符合這里的“無知之幕”，實(shí)質(zhì)意義上的平等無從實(shí)現(xiàn)。有專門研究隨遷子女城市社會(huì)融入問題的學(xué)者指出：隨遷子女的社會(huì)融入度受到客觀、主觀兩方面因素的影響，其中客觀環(huán)境因素對(duì)隨遷子女的社會(huì)融入狀況影響大，而主觀環(huán)境因素社會(huì)融合意愿影響大。而在融入的過程中，隨遷子女受到“特殊”對(duì)待，或被單獨(dú)編班，或在混合班中由于其身份標(biāo)簽而受到來自城市的偏見。直接造成了實(shí)質(zhì)上的受教育過程不平等。

　　三、平等受教育權(quán)的實(shí)現(xiàn)途徑

　　在討論了前兩個(gè)問題后，我們發(fā)現(xiàn)，在應(yīng)然意義上，隨遷子女是應(yīng)享有平等的受教育權(quán)的；而在實(shí)然意義上，其權(quán)利有著很大的缺失。故而，接下來應(yīng)該討論的問題即是這樣的缺失如何補(bǔ)救的問題。
　　前文述及授權(quán)立法過于空泛，地方政府行政裁量空間過大。造成了地方政府設(shè)置的各種限制條件使得隨遷子女的平等受教育權(quán)無從實(shí)現(xiàn)。地方政府的規(guī)定由于是一種抽象行政行為，而根據(jù)目前的《行政訴訟法》其是無法通過行政訴訟得到事后救濟(jì)的。故而，我們需要一種事前救濟(jì)程序；對(duì)此，可以通過將比例原則明確于教育法律法規(guī)之中，作為地方政府相關(guān)立法裁量的規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)然這并非一朝一夕之功，地方政府應(yīng)首先在其規(guī)定中主動(dòng)運(yùn)用該原則使得其措施更符合比例原則的要求。這種限制措施首先應(yīng)當(dāng)是適當(dāng)?shù)�，即�?shí)現(xiàn)目的的方式必須適當(dāng)，故而流入地政府設(shè)置的限制條件不應(yīng)太過苛刻。地方政府采取的措施必須旨在實(shí)現(xiàn)正當(dāng)?shù)哪康�，那種基于地方保護(hù)的目的而規(guī)定限制措施應(yīng)予糾正。其次，采取的限制措施必須具有必要性且這種限制措施對(duì)公民的基本權(quán)利的損害應(yīng)當(dāng)歸于最小，流入地政府在制定具體措施時(shí)應(yīng)考慮到隨遷子女群體的弱勢(shì)屬性，避免其限制措施對(duì)其造成過度“傷害”。一些地方政府也正在作這方面的嘗試，如成都市2016年進(jìn)城務(wù)工子女受教育權(quán)政策就呈現(xiàn)出減少限制條件。然后在以后的修法中逐漸引入比例原則，作為地方政府裁量的依據(jù)。
　　作為社會(huì)權(quán)的公民受教育權(quán)的實(shí)現(xiàn)有賴于國家給付義務(wù)的履行，這主要體現(xiàn)為國家的物質(zhì)給付義務(wù)的履行，，即提供物質(zhì)利益或者與物質(zhì)利益相關(guān)的服務(wù)的義務(wù)。地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡自然引起人員由較為落后地區(qū)流向較為發(fā)達(dá)地區(qū)。對(duì)流入地而言，大規(guī)模的隨遷子女流入無疑會(huì)加重本地區(qū)的公共負(fù)擔(dān)，致使其不能為隨遷子女在該地受教育提供適當(dāng)?shù)奈镔|(zhì)條件。面對(duì)資金的短板，建立一個(gè)合理劃分中央與地方給付義務(wù)邊界的經(jīng)費(fèi)保障體制是不二選擇。近日，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步完善城鄉(xiāng)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制的通知》（簡(jiǎn)稱《通知》），《通知》確定“統(tǒng)一城鄉(xiāng)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，實(shí)現(xiàn)‘兩免一補(bǔ)’和生均公用經(jīng)費(fèi)基準(zhǔn)定額資金隨學(xué)生流動(dòng)可攜帶�！币嗉础板X隨人走”，這無疑有利于保障隨遷子女在遷入地的平等受教育權(quán)。

　　四、小結(jié)

　　受教育權(quán)作為公民所享有的基本權(quán)利之一，其應(yīng)平等地為每一個(gè)公民所享有，隨遷子女的平等受教育權(quán)是不容忽視的。當(dāng)前《義務(wù)教育法》在授權(quán)地方政府具體規(guī)定時(shí)的授權(quán)顯得過于空泛，使得其具體規(guī)定限制條件極易造成隨遷子女受教育權(quán)無從實(shí)現(xiàn)。地方在細(xì)化規(guī)定過程中突破比例原則應(yīng)引起我們的重視，比例原則要求目的和手段之間客觀對(duì)稱，我們知道作為憲法性權(quán)利的基本權(quán)利其只應(yīng)基于“公共利益”的考量而對(duì)其進(jìn)行限制，而流入地政府的各種限制條件顯然并不是基于“公共利益”的考量，恰恰突破了比例原則的要求。站在流入地政府角度考慮，其對(duì)隨遷子女平等的受教育設(shè)置各種限制條件在一定程度上確屬資金短板的“無賴選擇”，作為地方政府，首先保障本地方居民的受教育權(quán)利卻也是無可非議的。但隨遷子女的受教育權(quán)平等保護(hù)亦應(yīng)受到重視。在經(jīng)費(fèi)保障方面，《通知》中確定的“錢隨人走”無疑有利于解決這種資金短板，使得流入地政府有“余力”保障隨遷子女的受教育權(quán)，這是值得肯定的。
　　當(dāng)然，我們也看到國家在保障隨遷子女平等受教育問題上的持續(xù)努力，當(dāng)前我們正在努力構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)，在這個(gè)大背景下，有理由相信隨遷子女平等受教育問題將得到更好的解決。

本文編號(hào)：35258