本文關(guān)鍵詞：國家治理體系，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。

　　國家治理與現(xiàn)代信息技術(shù)

　　現(xiàn)代信息技術(shù)對(duì)現(xiàn)代社會(huì)廣泛滲透給國家治理帶來巨大挑戰(zhàn)之時(shí)，大數(shù)據(jù)這樣的先進(jìn)信息技術(shù)也為國家治理體系提供了革命性的改造工具

　　今年十二屆全國人大一次會(huì)議上提出的國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案中，加強(qiáng)國家行政體制的基礎(chǔ)性制度建設(shè)被列為近期工作的重點(diǎn)。這是我國行政體制改革中第一次提出基礎(chǔ)性制度建設(shè)。這項(xiàng)工作的持續(xù)開展，將對(duì)整個(gè)國家行政能力建設(shè)和現(xiàn)代公共治理體系的建設(shè)起到重要的作用。這項(xiàng)工作的意義何在？其與信息化有什么關(guān)系？落實(shí)這些政策有什么樣挑戰(zhàn)？這些問題的回答都需要多方位的思考和實(shí)踐探索。

　　我國國家治理體系的成就與差距

　　改革開放三十多年來，中國的國家治理體系經(jīng)歷了巨大的轉(zhuǎn)變，取得了重要的進(jìn)步。中國的公共治理體系從以“個(gè)人魅力和權(quán)威”為基礎(chǔ)轉(zhuǎn)向以“提高效率+廣泛參與”為基礎(chǔ)，在政府職能轉(zhuǎn)變、加強(qiáng)公共服務(wù)和反腐倡廉等方面都取得了巨大成就；同時(shí)，社會(huì)組織蓬勃發(fā)展，社會(huì)管理體系不斷健全。這些發(fā)展對(duì)中國改革開放的成功起到了重要的保障作用。盡管如此，中國的現(xiàn)代國家治理體系建設(shè)仍然任重道遠(yuǎn)，成為影響中國進(jìn)一步發(fā)展的“掣肘”。

　　中國現(xiàn)代國家治理體系建設(shè)方面存在哪些差距？首先，我們要有一個(gè)清晰的整體目標(biāo)。近年來，每一次政府換屆都提出了很多行政體制改革的任務(wù)，在政府部門調(diào)整方面做了很多工作，但這些改革都是比較具體的工作，改革的整體目標(biāo)比較抽象，不夠清晰。未來中國應(yīng)該有一個(gè)整體的現(xiàn)代國家制度建設(shè)的目標(biāo)，每一屆政府都朝著這個(gè)目標(biāo)逐步邁進(jìn)，所取得的進(jìn)步和差距都能十分清晰地展現(xiàn)出來。

　　其次，從過去這些年來看，國家治理體系的改革總體來講還是服從于經(jīng)濟(jì)體制改革，沒有將國家治理體系本身作為非常重要的改革與建設(shè)內(nèi)容來推進(jìn)。國家治理體系的名實(shí)之間有巨大的差距，包括目前政府機(jī)構(gòu)的資源和能力與所承擔(dān)的各項(xiàng)公共職能之間的巨大差距。幾個(gè)月前，美國哈佛大學(xué)肯尼迪政府學(xué)院的師生到清華大學(xué)公共管理學(xué)院進(jìn)行交流，筆者讓他們猜測中國的中央政府有多大？他們有的人猜200萬人，有的人猜400萬人，還有一個(gè)猜到1000萬人。筆者后來告訴他們，中國的國務(wù)院中央政府部門人員不到5萬人，他們沒有一個(gè)人相信。筆者在此想表明，目前中國的中央政府承擔(dān)的很多職責(zé)是不是真正能夠有效地完成？需要做的政策分析是不是能夠真正認(rèn)真地去做？需要仔細(xì)反思。

　　與此同時(shí)，近幾年，中國公共部門的社會(huì)信任基礎(chǔ)在減弱，地方政府尤其明顯。改革開放的前三十年，不管怎么說，大家對(duì)政府還是有很強(qiáng)的信任感或者說依賴感。但最近這些年，很多群體性事件背后最關(guān)鍵的問題是當(dāng)?shù)乩习傩諏?duì)政府不信任，這些問題需要我們?nèi)フJ(rèn)真面對(duì)。

　　此外，我國公共治理的基礎(chǔ)制度建設(shè)與一個(gè)現(xiàn)代化的公共治理體系相比差距很大。例如，公民及社會(huì)組織的基本信息的采集整理、身份認(rèn)證、社會(huì)宏觀信息的提供、基本信息的公開和保護(hù)等都存在很大問題，影響了很多相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。例如，，信息服務(wù)咨詢業(yè)的原始資料就是這些基礎(chǔ)信息。這些信息不完全、不公開，必將影響信息服務(wù)咨詢業(yè)的發(fā)展。

　　這種差距也影響了政府的有效管理和政策的合理制定。我們國家的政策制定，最基本的前提就是要了解社會(huì)是如何運(yùn)行的。其次，要掌握相關(guān)的信息。要識(shí)別個(gè)人與社會(huì)組織的權(quán)利和義務(wù)，知道其收入是多少，要不要交稅。這些信息是很多微觀公共政策執(zhí)行的基礎(chǔ)。同時(shí)，要對(duì)行業(yè)發(fā)展動(dòng)態(tài)充分了解，比如高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)或者戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)如何發(fā)展，要不要進(jìn)行補(bǔ)貼等。還有稅收、社會(huì)低保的提供等都需要對(duì)個(gè)人身份的認(rèn)證和對(duì)其經(jīng)濟(jì)收入的準(zhǔn)確掌握，在此基礎(chǔ)上才能去執(zhí)行。

　　現(xiàn)代信息技術(shù)提供的機(jī)遇與挑戰(zhàn)

　　現(xiàn)代信息技術(shù)為國家治理的基礎(chǔ)性制度建設(shè)提供了非常好的技術(shù)條件。以大數(shù)據(jù)為例，大數(shù)據(jù)的產(chǎn)生有三種方式：一是被動(dòng)產(chǎn)生，在系統(tǒng)運(yùn)營階段產(chǎn)生；二是主動(dòng)產(chǎn)生，在用戶原創(chuàng)階段產(chǎn)生；三是自動(dòng)產(chǎn)生，在感知式系統(tǒng)階段產(chǎn)生。這也是大數(shù)據(jù)產(chǎn)生的根本原因。

　　就大數(shù)據(jù)引起的挑戰(zhàn)而言：首先是大數(shù)據(jù)集成；其次是大數(shù)據(jù)分析，即對(duì)實(shí)時(shí)數(shù)據(jù)的需求分析。大數(shù)據(jù)到底大不大，跟處理能力是密切相關(guān)的。索引結(jié)構(gòu)的局限和先驗(yàn)知識(shí)的缺乏都是面臨的問題。再次是數(shù)據(jù)公開與隱私保護(hù)的矛盾。大數(shù)據(jù)中很多信息可能都與個(gè)人的生活方式、消費(fèi)方式密切相關(guān)，所以在對(duì)其進(jìn)行分析的時(shí)候，根據(jù)信息的整合就能準(zhǔn)確地知道誰在做什么，這就涉及到個(gè)人隱私的問題。此外，還有大數(shù)據(jù)處理硬件的協(xié)同、管理、易用性等問題，都是面臨的技術(shù)挑戰(zhàn)。

　　大數(shù)據(jù)對(duì)于公共管理來說既是挑戰(zhàn)也是機(jī)遇。首先，大數(shù)據(jù)時(shí)代政府管理的角色從數(shù)據(jù)收集者向數(shù)據(jù)分析者轉(zhuǎn)變。在今天的中國，改革的政策分析不再是姓社姓資的爭論了，而是如何更加有效地為推動(dòng)改革，為公民提供更好的服務(wù)。公共政策的分析需要高度精細(xì)化。例如，在個(gè)人收入所得稅率問題方面，起征點(diǎn)放在3000元還是2000元？會(huì)產(chǎn)生什么樣影響？這些都需要有扎實(shí)的分析基礎(chǔ)。

　　其次，現(xiàn)代社會(huì)對(duì)政務(wù)公開的要求也會(huì)推動(dòng)政府從數(shù)據(jù)管理者向數(shù)據(jù)提供者轉(zhuǎn)變。剛才談到信息服務(wù)業(yè)中的咨詢業(yè)，最基本的原材料就是這些數(shù)據(jù)。如果沒有這些數(shù)據(jù)，中國的信息服務(wù)業(yè)很難發(fā)展起來。大數(shù)據(jù)在電子政務(wù)領(lǐng)域也能發(fā)揮重要的作用，包括推進(jìn)政府信息資源的開放和利用的效率，推動(dòng)跨越政府內(nèi)部協(xié)調(diào)的鴻溝，促進(jìn)政務(wù)公開，提高政府決策的科學(xué)性和準(zhǔn)確性等。

　　在關(guān)于大數(shù)據(jù)時(shí)代到來的討論中，技術(shù)問題是大家普遍關(guān)心的。但作為公共管理學(xué)者來看，最大的問題還是相關(guān)制度建設(shè)的挑戰(zhàn)。以個(gè)人信息為例，有很多制度建設(shè)的問題亟待解決。例如，到底什么是個(gè)人信息？現(xiàn)有研究認(rèn)為個(gè)人信息是指一切與個(gè)人有關(guān)的、能使他人或計(jì)算機(jī)系統(tǒng)從眾多個(gè)體中識(shí)別出該個(gè)體的信息資料。凡是可以用來識(shí)別具體個(gè)人的信息，諸如健康、財(cái)產(chǎn)、婚姻、經(jīng)歷、通信、日記、住所地址和私人文件等都構(gòu)成個(gè)人數(shù)據(jù)。

　　從政府行使公共管理的職能來講，可能需要用到個(gè)人信息。所以從個(gè)人來講，向政府有關(guān)部門提供個(gè)人信息是公民的基本義務(wù)，但是個(gè)人信息的權(quán)利也應(yīng)該進(jìn)行明確。這其中包含了政府和個(gè)人的契約關(guān)系，包含了個(gè)人與社會(huì)、政府在信息的權(quán)利和義務(wù)方面的約定，尤其是政府對(duì)個(gè)人隱私權(quán)的尊重與保護(hù)。

　　從目前的研究來看，隱私權(quán)的體現(xiàn)形式分成四類：第一是知情權(quán)。即知曉個(gè)人相關(guān)數(shù)據(jù)收集者的權(quán)限范圍、收集目的，以及本人能夠查詢自己的信息；第二是控制權(quán)。即個(gè)人有權(quán)決定是否提供個(gè)人數(shù)據(jù)信息，提供哪些方面的信息；第三是使用修改權(quán)；第四是安全保障權(quán)。數(shù)據(jù)主體有權(quán)要求管理部門采取必要的、合理的措施以保障個(gè)人數(shù)據(jù)的安全性，防止不當(dāng)泄露。其中知情權(quán)是電子政務(wù)中數(shù)據(jù)主體最重要的權(quán)利，也是行使其他權(quán)利的基礎(chǔ)。

　　從國外來看，政務(wù)公開和隱私保護(hù)是一種平衡。1966年，美國首先制定《信息自由法》，1974年頒布《個(gè)人隱私法》。這二者之間有一個(gè)平衡，美國很多的立法和判例是在二者之間進(jìn)行平衡。

　　目前，中國在信息化制度建設(shè)過程中，相關(guān)法律法規(guī)分成計(jì)算機(jī)類、互聯(lián)網(wǎng)類，信息類和政務(wù)公開類等四類。有相關(guān)學(xué)者評(píng)論認(rèn)為，我國信息化領(lǐng)域的立法存在問題：沒有綱領(lǐng)性立法，僅有一些具體的法規(guī)，立法的原則不清楚；有效的立法評(píng)價(jià)監(jiān)督機(jī)制還不健全；許多法規(guī)的效率層次比較低，大部分還是部門規(guī)章。

　　完善信息化相關(guān)制度建設(shè)

　　如何能夠完善信息化制度方面的建設(shè)？從政策制定和執(zhí)行的過程來看，要明確區(qū)分不同政策目標(biāo)、手段和作用主體。

　　推進(jìn)信息化需要技術(shù)手段，包括更廣泛的信息系統(tǒng)使用以及信息的公開等。隱私保護(hù)可能與推動(dòng)信息公開存在矛盾，所以首先要明確不同的政策目標(biāo)，以及由于政策目標(biāo)不同所帶來的政策權(quán)衡的不同。

　　另一方面，中國目前很多事情往往容易采用各種不同的政策手段來同時(shí)推進(jìn)，有點(diǎn)像“雞尾酒療法”。這種情況往往效率比較低，如何把相關(guān)政策從“雞尾酒”轉(zhuǎn)向“點(diǎn)菜式”政策就是很大的挑戰(zhàn)�，F(xiàn)在，很多政策籠統(tǒng)地混在一起，都是推進(jìn)信息化的，現(xiàn)在需要進(jìn)一步去區(qū)分哪些是推進(jìn)信息公開的，哪些是推進(jìn)隱私保護(hù)的，要研究通過什么方式使得這兩種政策得到很好的平衡。

　　其次，要加強(qiáng)政策研究和政策評(píng)估，把握科學(xué)規(guī)律。在大數(shù)據(jù)的環(huán)境和技術(shù)條件下，提供了很多新的手段，但是這些數(shù)據(jù)的應(yīng)用會(huì)有什么樣的影響？能夠發(fā)揮什么樣的作用？這需要去加強(qiáng)研究，真正把握科學(xué)規(guī)律，使得政策有很強(qiáng)的針對(duì)性。

　　在相關(guān)的政策制定過程中，需要加強(qiáng)政策協(xié)調(diào)，改善體制機(jī)制。因?yàn)樾畔⒒婕懊娣浅V，很多部門都會(huì)涉及到。尤其在基礎(chǔ)制度建設(shè)方面，很多部門都收集個(gè)人信息，但相互之間如何很好地協(xié)調(diào)，使得數(shù)據(jù)能夠有效整合，可能還存在較大的問題。在對(duì)信息的使用方面，除了個(gè)人，還有企業(yè)和其他相關(guān)利益主體，如何確保政策目標(biāo)，手段與效果的一致，通過什么樣的方式來解決，都有很多問題需要好好研究。

　　最后，要完善決策機(jī)制，提高效率、降低風(fēng)險(xiǎn)、平衡利益。這也是在相關(guān)制度建設(shè)中需要充分考慮的。(文/薛瀾)

　　薛瀾，中國信息化百人會(huì)成員(CI100)，現(xiàn)任清華大學(xué)公共管理學(xué)院院長，國家軟科學(xué)指導(dǎo)委員會(huì)委員，中國行政管理學(xué)會(huì)副會(huì)長，長江學(xué)者，美國卡內(nèi)基梅隆大學(xué)兼職教授。

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