本文關(guān)鍵詞：中國一元化戶籍改革的社會政策協(xié)同機(jī)制研究，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。

中國一元化戶籍改革的社會政策協(xié)同機(jī)制研究

　　一元化戶籍改革是指以取消非農(nóng)和農(nóng)業(yè)二元戶口性質(zhì)劃分，統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶口登記為主要內(nèi)容的戶籍制度改革措施。中國戶籍管理制度曾發(fā)揮了重要的歷史作用和功能，但建立在戶籍壁壘上的城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，產(chǎn)生欠城市化的“農(nóng)村病”和“農(nóng)民工問題”。“農(nóng)村病”的潛伏性、滯后性和廣泛性，決定其危害程度不亞于“城市病”。“農(nóng)民工問題”又造成“人戶分離”現(xiàn)象的大量存在，對戶籍登記的精確管理構(gòu)成挑戰(zhàn)；金融危機(jī)期間戶籍體制差異又致使農(nóng)民工群體首先遭遇強(qiáng)大的失業(yè)沖擊。在經(jīng)濟(jì)整體進(jìn)入以工補(bǔ)農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)和城鄉(xiāng)一體發(fā)展的新階段，統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶籍登記制度，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化，有利于促使城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展和農(nóng)民工社會經(jīng)濟(jì)地位合法化。

　　國外絕大多數(shù)國家不采用以人口登記管理來限制遷移，故對于改變或消除戶口限制的相關(guān)研究甚少，但西方基于勞動力從低生產(chǎn)力部門轉(zhuǎn)移到高生產(chǎn)力部門促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長的認(rèn)識，制定了科學(xué)的人口登記管理制度，，如美國的“社會保障號”制度、歐洲民事登記制度和日本的“戶籍隨人走”制度等。

　　國外相關(guān)研究主要在以下方面：①遷移行為的影響因子研究。重視從個(gè)人、婚姻和家庭層次對遷移動機(jī)、決策的微觀理論研究，并強(qiáng)調(diào)社會資本在遷移各個(gè)環(huán)節(jié)中產(chǎn)生的重要作用[1]。②遷移形成的勞動力市場結(jié)構(gòu)研究。從勞動力需求角度對跨界遷移的機(jī)會進(jìn)行研究，建立了雙重和三重的勞動力市場分割理論[2]。③移民適應(yīng)和移民社區(qū)研究。新移民次等文化屬性和邊緣處境使其進(jìn)入主流社會的途徑是放棄自己獨(dú)特的文化傳統(tǒng)，移民社區(qū)則有利于其盡快融入主流社會。此外，美國學(xué)者研究指出中國戶籍制度造成“社會空間等級”現(xiàn)象：在農(nóng)村、各級城市之間，存在資源配置和福利待遇方面的等級性社會差別。

　　國內(nèi)相關(guān)研究主要在以下方面：①戶籍制度的強(qiáng)粘附性生成社會差別與不和諧。世襲制的戶籍制度強(qiáng)化了二元社會結(jié)構(gòu)，使勞資關(guān)系存在著戶籍差異，并使個(gè)人市場主體機(jī)會和權(quán)利不平等。②戶籍與社會分層、流動。中國社會分層具有城鄉(xiāng)、城市戶口等級差別并存的特點(diǎn)，戶籍遷移的開放性與流動機(jī)會呈正相關(guān)關(guān)系。③戶籍改革措施。剝離附加在戶籍上的社會福利政策，從以戶為中心的靜態(tài)管理向以人為中心的動態(tài)管理過渡。

　　相關(guān)研究為本文研究奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，但其不足之處在于戶籍改革與相關(guān)政策協(xié)同研究不夠，從區(qū)別對待走向國民待遇的相關(guān)研究不夠，仍須沿著統(tǒng)一社會政策和福利差異、公共服務(wù)均等化這一主線進(jìn)行深入挖掘。

　　一、中國一元化戶籍改革的現(xiàn)狀分析

　　廣東省2001年10月出臺戶籍改革政策，取消農(nóng)業(yè)、非農(nóng)戶口等戶口性質(zhì)，按實(shí)際居住地登記戶口，實(shí)行城鄉(xiāng)戶口登記管理一體化，統(tǒng)一稱為居民戶口，提出建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度，該政策受到社會各界的好評，但由于相關(guān)政策的調(diào)整未能及時(shí)跟進(jìn)，使得該項(xiàng)改革在實(shí)施不到半年即宣布暫緩執(zhí)行。河南省鄭州市在2003年宣布入戶政策完全放開、允許外地人員以“投親靠友”等方式辦理戶口時(shí)，最初也是好評如潮，但在2004年后卻以“暫緩人口激增帶來的城市壓力”為由，踩了“急剎車”。盡管如此，戶籍制度改革的破冰之旅依然在艱難前行。

　　截至2009年1月，已有河北、遼寧、山東、廣西、重慶等13個(gè)省、直轄市和自治區(qū)相繼出臺了以取消非農(nóng)和農(nóng)業(yè)二元戶口性質(zhì)劃分、統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶口登記為主要內(nèi)容的一元化戶籍改革措施，江西省也宣布探索建立一元化戶籍制度。但總體來看，因?yàn)樯婕袄娓窬郑青l(xiāng)身份區(qū)別在短期內(nèi)仍難完全消除，大部分省市戶籍改革的實(shí)質(zhì)意義仍然不夠。戶籍改革若沒有相關(guān)社會政策協(xié)同支持，極易導(dǎo)致類似于2001年廣東省、2003年河南鄭州市戶籍改革的“曇花一現(xiàn)”。

　　戶籍制度的改革，不僅僅是換個(gè)戶口本這么簡單，因戶籍而衍生的一系列社會政策和福利差異若不能實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一化，那么戶籍改革對農(nóng)民無異于“畫餅充饑”。以戶籍制度為基礎(chǔ)的城鄉(xiāng)分割的就業(yè)、社會保障和退伍安置等行政管理工作，又使戶籍登記失去本來面目并嚴(yán)重制約戶籍制度改革進(jìn)程。因此，有必要對附加在戶籍制度上的相關(guān)城鄉(xiāng)差異的社會政策進(jìn)行重點(diǎn)梳理，為戶籍改革的社會政策協(xié)同機(jī)制建立基礎(chǔ)。

　　二、中國一元化戶籍改革的社會政策協(xié)同難點(diǎn)研究

　　戶籍改革本身并不復(fù)雜，但附加在戶籍制度上的相關(guān)社會政策以及形成的多元社會利益格局成為改革瓶頸。不改革現(xiàn)行社會政策，單靠政府和戶籍管理部門從技術(shù)上想辦法，戶籍改革“單兵難進(jìn)”。2007年在江西南昌市紅谷灘區(qū)已經(jīng)開始小范圍試點(diǎn)戶籍制度一元化改革。從試點(diǎn)實(shí)施情況看，盡管紅谷灘區(qū)經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)、城市化水平高，戶改條件成熟，但在實(shí)際改革中仍遇到重重難題。筆者根據(jù)江西戶改試點(diǎn)實(shí)施情況和其他城區(qū)、農(nóng)村的實(shí)際調(diào)研，發(fā)現(xiàn)存在以下政策協(xié)同難點(diǎn)。

　　1.最低生活保障和養(yǎng)老保險(xiǎn)政策協(xié)同難點(diǎn)

　　由于各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同，實(shí)施一元化戶籍政策，將對低保政策和養(yǎng)老保險(xiǎn)政策造成沖擊。

　　最低生活保障協(xié)同難點(diǎn)。南昌市居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)是：東湖區(qū)、西湖區(qū)、青云譜區(qū)、青山湖區(qū)、灣里區(qū)、南昌經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)、紅谷灘區(qū)為210元；而農(nóng)村戶口的居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)為80元。最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)城鄉(xiāng)差距達(dá)1倍以上。

　　養(yǎng)老保險(xiǎn)政策協(xié)同難點(diǎn)。紅谷灘區(qū)一元化戶籍改革試點(diǎn)后，養(yǎng)老保險(xiǎn)政策按個(gè)人承擔(dān)繳費(fèi)基數(shù)的8％、當(dāng)?shù)卮寮w和區(qū)財(cái)政承擔(dān)10％和2％的標(biāo)準(zhǔn)，一次性繳費(fèi)15年。例如某47歲村民，個(gè)人必須交1.6萬元，若家庭成員多，則需繳納大量費(fèi)用。因此，一年后該區(qū)實(shí)際參保4246人，參保率僅為25％。

　　2.兵役、優(yōu)撫安置政策協(xié)同難點(diǎn)

　　一元化戶籍改革后，將使原有兵役安置工作和優(yōu)撫標(biāo)準(zhǔn)失去政策依據(jù)，面臨著巨大的挑戰(zhàn)。

　　兵役安置政策協(xié)同難點(diǎn)。退役士兵安置存在城鄉(xiāng)差異。江西省對服役兩年的城鎮(zhèn)退役士兵，自謀職業(yè)的一次性經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助金大約在1萬～2萬元之間，南昌市區(qū)對服役兩年的城鎮(zhèn)退役士兵一次性經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助金2萬元，并且絕大部分地區(qū)只有城鎮(zhèn)退役士兵才有補(bǔ)助，若補(bǔ)助農(nóng)村退役士兵，則會對財(cái)政支出產(chǎn)生很大壓力。

　　優(yōu)撫安置政策協(xié)同難點(diǎn)。撫恤補(bǔ)助優(yōu)待標(biāo)準(zhǔn)也存在城鄉(xiāng)差異。對于“三屬”而言，財(cái)政對其負(fù)擔(dān)的定期撫恤金標(biāo)準(zhǔn)分為城鎮(zhèn)、農(nóng)村兩類，烈屬的標(biāo)準(zhǔn)分別為255元/月和195元/月，因公犧牲軍人家屬的標(biāo)準(zhǔn)分別為250元/月和190元/月，病故軍人家屬的標(biāo)準(zhǔn)分別為245元/月和185元/月。因此，財(cái)政對城鎮(zhèn)、農(nóng)村“三屬”撫恤標(biāo)準(zhǔn)城鄉(xiāng)差額為60元/月。

　　3.醫(yī)療保障政策協(xié)同難點(diǎn)

　　個(gè)人醫(yī)保繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)存在城鄉(xiāng)差異。南昌市區(qū)市民醫(yī)保標(biāo)準(zhǔn)是190元/年，個(gè)人繳費(fèi)90元，中央、地方財(cái)政各補(bǔ)助40元和60元。而當(dāng)?shù)匦罗r(nóng)村合作醫(yī)保標(biāo)準(zhǔn)只有50元/年，農(nóng)民個(gè)人繳費(fèi)10元，中央和地方財(cái)政各補(bǔ)助20元，除去個(gè)人繳費(fèi)部分，政府財(cái)政城鄉(xiāng)差額為80元。

　　社區(qū)醫(yī)療機(jī)構(gòu)財(cái)政補(bǔ)貼的城鄉(xiāng)差異。江西政府按城市社區(qū)醫(yī)療機(jī)構(gòu)服務(wù)人口總量，以每人11元/年對醫(yī)療機(jī)構(gòu)補(bǔ)貼；而農(nóng)村則沒有。

　　4.計(jì)劃生育政策協(xié)同難點(diǎn)

　　“非轉(zhuǎn)農(nóng)”和“農(nóng)轉(zhuǎn)非”問題對城鄉(xiāng)計(jì)劃生育政策出現(xiàn)沖擊。長期以來人們主要談?wù)摰氖寝r(nóng)民進(jìn)城的“農(nóng)轉(zhuǎn)非”問題，在一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)民由于依附在土地上的經(jīng)濟(jì)利益而不愿意“農(nóng)轉(zhuǎn)非”。在當(dāng)前大量農(nóng)民進(jìn)入城鎮(zhèn)后，有人因?yàn)榉N種問題要求轉(zhuǎn)回農(nóng)村。但是，按現(xiàn)行計(jì)生政策，農(nóng)村可生兩胎，城市只能生一胎。實(shí)行一元化戶籍改革后，允許自由遷徙，將會有城里人將戶口“非轉(zhuǎn)農(nóng)”，生完二胎后，再“農(nóng)轉(zhuǎn)非”遷返城市。這將對城鄉(xiāng)計(jì)劃生育政策造成極大沖擊。

　　5.住房保障政策協(xié)同難點(diǎn)

　　在城市，最低收入家庭由政府提供廉租房，中低收入家庭購買經(jīng)濟(jì)適用房，其他高收入家庭購買、租賃市場價(jià)商品房，形成了以住房公積金制度、經(jīng)濟(jì)適用房制度和廉租房制度為主體內(nèi)容的住房保障體系的基本框架。經(jīng)濟(jì)適用房、廉租房和低利息的公積金購房基本只屬于戶籍所在地的城市居民，如何逐步擴(kuò)展到廣大流動人口是值得進(jìn)一步深入研究的重大課題。

　　除此之外，還存在勞動就業(yè)、教育等方面的政策協(xié)同難點(diǎn)。在就業(yè)方面，政府機(jī)關(guān)、國企、事業(yè)單位大都需要當(dāng)?shù)爻鞘袘艨冢鞘邢聧徆と讼碛忻赓M(fèi)培訓(xùn)而農(nóng)村沒有。在教育方面，外地人口子女到當(dāng)?shù)卣?guī)學(xué)校上學(xué)必須繳納數(shù)額不菲的擇校費(fèi)等。以上雖以江西地區(qū)為個(gè)案進(jìn)行剖析，但是在中國具有廣泛的普遍意義。

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