本文關(guān)鍵詞：社會建設(shè)視野中的城市社區(qū)治理和多民族參與，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。

社會建設(shè)視野中的城市社區(qū)治理和多民族參與

作者：    發(fā)布時間：2013/03/21    來源：中國社會科學(xué)網(wǎng)

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　　【內(nèi)容提要】20世紀(jì)90年代以來，在社區(qū)建設(shè)動員過程中，將各民族視為一體的“居民動員”邏輯，忽視了社區(qū)中各少數(shù)民族歷史地和實(shí)踐地形成的民族意識和組織結(jié)構(gòu)特征，從而導(dǎo)致城市社區(qū)中民族關(guān)系的緊張。一個包括各民族在內(nèi)的多元主體治理的權(quán)力格局的形成是社區(qū)自治的必然趨勢和要求；具有自我管理能力的社區(qū)自治組織結(jié)構(gòu)設(shè)置，是實(shí)現(xiàn)社區(qū)自治的制度保證；動員各民族居民共同參與，則是通過實(shí)踐實(shí)現(xiàn)社區(qū)自治的群眾基礎(chǔ)。在多元治理主體的互動中，實(shí)現(xiàn)社區(qū)資源的優(yōu)化整合，才能真正推動我國城市社會建設(shè)中的社區(qū)治理向社區(qū)自治方向前進(jìn)，并在這一過程中實(shí)現(xiàn)民族團(tuán)結(jié)和社會和諧。
　　【關(guān) 鍵 詞】社會建設(shè)/城市社區(qū)建設(shè)/社區(qū)治理/民族問題/多民族參與
　　一、傳統(tǒng)與現(xiàn)代：從社會管理到社會建設(shè)中的民族問題
　　鄭杭生從正向和逆向兩個方面對社會建設(shè)進(jìn)行過表述。從正向說，所謂社會建設(shè)，就是要在社會領(lǐng)域不斷建立和完善各種能夠合理配置社會資源和社會機(jī)會的社會結(jié)構(gòu)和社會機(jī)制，并相應(yīng)地形成各種良性調(diào)節(jié)社會關(guān)系的社會組織和社會力量。從逆向說，社會建設(shè)就是根據(jù)社會矛盾、社會問題和社會風(fēng)險的新表現(xiàn)、新特點(diǎn)和新趨勢，不斷創(chuàng)造和完善正確處理社會矛盾、社會問題和社會風(fēng)險的新機(jī)制、新實(shí)體和新主體。通過這樣的新機(jī)制、新實(shí)體和新主體，更好地彌合分歧，化解矛盾，控制沖突，降低風(fēng)險，增加安全，增進(jìn)團(tuán)結(jié)，改善民生。①
　　嚴(yán)格來講，在傳統(tǒng)中國社會中，由于不存在現(xiàn)代民族國家的“國家自覺”與“社會自覺”，因此現(xiàn)代意義上的“社會建設(shè)”乃至“國家建設(shè)”的概念都是不適用的。在傳統(tǒng)中國，國家與社會的前進(jìn)過程是在一種半自覺狀態(tài)下的自然“演化”，而不是一種自覺狀態(tài)下的“發(fā)展”。在這種情形下，國家對社會的一體化管理和治理是不可能存在的。社會的廣大領(lǐng)域被現(xiàn)實(shí)存在的力量瓜分，而國家不得不依靠它們來實(shí)現(xiàn)國家統(tǒng)治，以維持社會的基本治理。②
　　在傳統(tǒng)中國，不同歷史時期的社會管理呈現(xiàn)出具有差異的治理形態(tài)，但一直存在地方社會自我管理的傳統(tǒng)。維系和支撐國家的有兩種秩序和力量，一種是縣以上的官治行政秩序和力量，另一種則是縣以下的鄉(xiāng)土秩序和力量。③這種雙軌社會管理機(jī)制，甚至塑造了如雷德菲爾德所提出的“大傳統(tǒng)”與“小傳統(tǒng)”雙層文化并行的社會結(jié)構(gòu)。由于中國古代對城市的政治功能或軍事作用的強(qiáng)調(diào)，西方意義上的城市自治并未出現(xiàn)，自治傳統(tǒng)更多地在鄉(xiāng)村地方社會得到實(shí)踐。正如韋伯所言，古代中國的“城市是沒有自治的品官所在地，鄉(xiāng)村則是沒有品官的自治區(qū)”。④秦暉總結(jié)我國魏晉南北朝和唐宋時期社會管理的情形是“國權(quán)歸大族，宗族不下縣，縣下惟編戶，戶失則國�！�。⑤明清以來，宗族這一血緣結(jié)合組織形式在地方社會發(fā)揮了重要的社會管理功能。雖然始于北宋的保甲制度在后世得到沿襲和發(fā)展，但這一基層社會的制度安排只有與地方社會的宗族制度相結(jié)合，才能實(shí)現(xiàn)地方治理的有效性。鄭振滿說“明中葉以后福建的里甲戶籍，不外是家族組織的代名詞”。⑥在自治性較強(qiáng)的地方社會空間，那些保甲長是宗族或房支的領(lǐng)導(dǎo)人，起到鄉(xiāng)村與政府中介人的作用，而不是政府的鄉(xiāng)村代理人。韋伯曾指出，古代中國是一個鄉(xiāng)民自治的社會。費(fèi)孝通也認(rèn)為，古代中國有“權(quán)不下縣”的傳統(tǒng)，因此農(nóng)村社會基本上是鄉(xiāng)紳治理。有不少學(xué)者持類似觀點(diǎn)，如孔飛力提出的“士紳操縱”理論，孫立平提出的“皇權(quán)—士紳—小農(nóng)”三層結(jié)構(gòu)理論等。
　　這時的少數(shù)民族，在中央王朝的表述中，多以“蠻夷”或“未開化”群體面貌出現(xiàn)，居住格局則以“華夷五方”為主要特征。各少數(shù)民族生活在自己的地理空間中，具有不同的社會發(fā)展形態(tài)和社會結(jié)構(gòu)、社會管理特點(diǎn)，并與中央王朝共同構(gòu)成“帝國—邊陲”的不平衡政治經(jīng)濟(jì)格局，以朝貢體系和土司制度以及夾雜其間的征服戰(zhàn)爭來維持這種關(guān)系的動態(tài)穩(wěn)定。雖然在唐宋元等盛世的都城中匯集了前來朝貢和互市的各民族，但包括少數(shù)民族建立政權(quán)的元朝、清朝等在內(nèi)，多數(shù)時期大多數(shù)城市中的少數(shù)民族數(shù)量較少，且民族關(guān)系以對立和沖突為主，民族矛盾有時會以階級矛盾的形式表現(xiàn)出來。整體而言，在傳統(tǒng)中國，現(xiàn)代意義上的社會建設(shè)尚未出現(xiàn)，而城市中的民族交往與互動也并不足夠頻繁。
　　隨著清末民初的國家劇變和社會轉(zhuǎn)型，近現(xiàn)代政治理念和社會管理技術(shù)在政治制度設(shè)計(jì)和實(shí)踐中得到體現(xiàn)。士紳階層作為封建專制主義的象征，被符號化并轉(zhuǎn)變?yōu)楦锩饕獙ο�，鄉(xiāng)村社會治理結(jié)構(gòu)遭到破壞，治理主體出現(xiàn)缺位。通過對保甲制和新縣制的復(fù)制和強(qiáng)化，國家在鄉(xiāng)村社會培養(yǎng)了一批非正式官僚，他們通過鏈接國家與村落而獲利，成為“贏利型/掠奪型經(jīng)紀(jì)人”，⑦與此同時，國家對基層社會的控制和滲透日益加強(qiáng)，民族地區(qū)也經(jīng)歷了改土歸流的治理變遷和保甲制度的強(qiáng)制推行，從而強(qiáng)化了中央政權(quán)對民族地區(qū)的控制。由于半殖民地半封建社會時期的中國政治經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的畸形，除了沿海幾個工商城市外，中國的多數(shù)城市并沒有得到充分的發(fā)展，城市中的民族問題也并未成為突出的治理對象。
　　中華人民共和國成立后，隨著現(xiàn)代民族國家建制設(shè)置的確立與運(yùn)作，統(tǒng)一推行社會管理與社會建設(shè)成為可能。這一時期的社會管理以實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代民族國家整體意識為目的，運(yùn)用行政、教育的運(yùn)動手段對人們灌輸國家意識形態(tài)。通過把行政組織建立在基層，將國家意志通過科層制的社會組織結(jié)構(gòu)滲透到每個社會個體的意識當(dāng)中，從而實(shí)現(xiàn)了政治影響從間接轉(zhuǎn)化為直接。合作化時期、公社化時期的每個人，都被組織到一個社會組織當(dāng)中，那種以親屬和家族關(guān)系整合的村落社區(qū)不復(fù)存在，黨在基層社區(qū)的一元領(lǐng)導(dǎo)得以實(shí)現(xiàn)。民族地區(qū)的社會結(jié)構(gòu)也在民主改革和民族識別的過程中受到國家主義影響而發(fā)生急劇變遷，“跨越式”進(jìn)入社會主義時期，并卷入各種全國性的政治運(yùn)動當(dāng)中。在這一過程中，國家對民族地區(qū)的控制得到加強(qiáng)。
　　這一時期，以街道辦事處和居民委員會為基本組織形式的城市社區(qū)管理模式(街居制)也逐步確立，但計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時代的單位制社區(qū)明顯起到更為重要的社會管理作用。這種適應(yīng)高度集中政治經(jīng)濟(jì)體制的社會管理體系有效實(shí)現(xiàn)了國家和政黨權(quán)力對個體的直接控制。雖然國家的社區(qū)控制力量得到前所未有的強(qiáng)化，但城市的發(fā)展卻因意識形態(tài)的影響而受到限制并出現(xiàn)波動，甚至出現(xiàn)逆城市化進(jìn)程。1957年以前，在“黨的工作重心由農(nóng)村轉(zhuǎn)向城市”思想的倡導(dǎo)下，城市得到一定恢復(fù)和發(fā)展。但1958年以后，隨著“大躍進(jìn)”和大煉鋼鐵運(yùn)動的開展，尤其是60年代以后由于國際國內(nèi)形勢的復(fù)雜，以及主觀上片面強(qiáng)調(diào)的“消除城鄉(xiāng)差別、工農(nóng)差別、體力勞動和腦力勞動之間的差別”，結(jié)果把已經(jīng)集中于城市的工業(yè)、文教、衛(wèi)生事業(yè)等遷往山區(qū)和農(nóng)村，大批工人隨廠內(nèi)遷，大量的干部、知識青年下鄉(xiāng)，導(dǎo)致本來比例就很低的城市人口更加減少，少數(shù)民族城市人口規(guī)模更小。除了一些世居民族和通過調(diào)動、大學(xué)畢業(yè)分配、軍隊(duì)轉(zhuǎn)業(yè)等政策因素而定居城市的，⑧這一時期的少數(shù)民族大多被戶籍制度和民族區(qū)域自治制度限制在民族地區(qū)。值得注意的是，1949年以來推行的民族平等和民族區(qū)域自治政策，極大地緩和了歷史上形成的民族對立和民族矛盾，為改革開放時期少數(shù)民族進(jìn)城奠定了基礎(chǔ)。
　　二、多元與互動：社會建設(shè)視野中的社區(qū)治理和民族參與
　　1978年至今的中國社會建設(shè)與社會管理變革軌跡，本質(zhì)上是后社會主義時期的一場自上而下的政治改革。這場改革不涉及基本政治框架的變動，而是一種以政府治理或政府管理體制為重點(diǎn)內(nèi)容的改革。俞可平認(rèn)為，這一時期的中國社會治理實(shí)現(xiàn)了從一元治理到多元治理、從集權(quán)到分權(quán)、從人治到法治、從管制政府到服務(wù)政府、從黨內(nèi)民主到社會民主的五大轉(zhuǎn)變。⑨這數(shù)種轉(zhuǎn)變推動了并仍在推動社會管理從“政府治理”向“社會治理”的讓渡。
　　中國的社會建設(shè)和社會管理實(shí)踐具有自身國情的特殊性和鮮明時代特征。在農(nóng)村社區(qū)中，一個多元治理結(jié)構(gòu)正在形成。黃宗智、王斯福、賀雪峰等對村落社區(qū)治理類型的劃分都關(guān)注到了這一變化。在城市中，社區(qū)治理則仍然處于摸索階段。隨著所有制結(jié)構(gòu)的變動、市場經(jīng)濟(jì)制度的建立和社會流動的加劇，單位制社區(qū)已經(jīng)退出歷史舞臺，街居制也面臨著職能超載、職權(quán)有限和角色尷尬等問題。
　　這一時期，隨著改革開放的不斷深入和城市化、現(xiàn)代化進(jìn)程的加速，各民族人口不斷涌入大中型城市，城市中的少數(shù)民族數(shù)量和比例也隨之增長，民族交往得到深化。從城市民族工作的角度看，帶來城市民族問題突出化的人口流動主要包括中部、東部漢族人口向西部少數(shù)民族地區(qū)流動、西部少數(shù)民族農(nóng)村勞動力向當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)流動和西部少數(shù)民族人口向中部、東部城市流動三股潮流。⑩少數(shù)民族流動人口在一些大中城市中已經(jīng)形成了一定規(guī)模的民族聚居區(qū)，如北京的“新疆村”，但更多的少數(shù)民族在城市中處于“大雜居小聚居”和“散居”并存的居住狀態(tài)，并在城市中形成多民族社區(qū)。這就給社會建設(shè)和社區(qū)治理工作帶來新時期的新任務(wù)，民族關(guān)系、民族問題和民族工作成為當(dāng)前社區(qū)治理的重要內(nèi)容。如何保障各民族平等權(quán)利、協(xié)調(diào)各民族關(guān)系、解決各民族交往沖突，成為具有重大現(xiàn)實(shí)意義的社會建設(shè)新課題，也成為城市社區(qū)治理的新挑戰(zhàn)。
　　作為對單位制和街居制的超越和重整，(11)以“國家—社會”或“國家—市場—社會”框架為學(xué)理背景的社區(qū)制試驗(yàn)正在中國城市治理中實(shí)踐著。作為現(xiàn)代化與城市化進(jìn)程中進(jìn)行日常社會生活的實(shí)際單位，城市社區(qū)的建設(shè)和發(fā)展從工業(yè)革命時代就被關(guān)注。從1765年德國的漢堡福利制度鼓勵社區(qū)內(nèi)部成員自我組織以增強(qiáng)社會認(rèn)同，到20世紀(jì)初英法美等國廣泛實(shí)踐的睦鄰運(yùn)動和社區(qū)福利中心運(yùn)動，都是對促進(jìn)社區(qū)資源整合和社區(qū)成員關(guān)系融洽進(jìn)行的嘗試。20世紀(jì)50年代以來，由聯(lián)合國倡導(dǎo)在全球掀起的“社區(qū)發(fā)展運(yùn)動”，其目的就在于解決工業(yè)化和城市化帶來的社會問題，推動經(jīng)濟(jì)和社會的發(fā)展。世界各國農(nóng)村、城市社區(qū)都投入到這場實(shí)踐中來，學(xué)界的討論也日益成熟，衍生出自主治理和多中心治理(埃莉諾?奧斯特羅姆)、集體行動理論(奧爾森)、協(xié)商民主(哈貝馬斯/羅爾斯/吉登斯)、社群主義(邁克?沃爾澤/桑德爾)、第三條道路(吉登斯)等社區(qū)自治的理論解釋框架。
　　中國政府在20世紀(jì)80年代，由民政部首先將社區(qū)概念引入城市社會管理，提出“社區(qū)服務(wù)進(jìn)萬家”的口號；自90年代中后期開始，我國大中城市掀起了社區(qū)建設(shè)的熱潮，民政部首先選擇在北京、上海、天津、沈陽、武漢、青島等城市設(shè)立了26個“全國社區(qū)建設(shè)試驗(yàn)區(qū)”。在中國政府政策實(shí)踐過程和話語表述當(dāng)中，社區(qū)是一種新的城市行政管理地域單元。在當(dāng)代中國社會轉(zhuǎn)型時期，社區(qū)建設(shè)被視為是改造國家權(quán)力結(jié)構(gòu)并重組中國社會的試驗(yàn)，這場試驗(yàn)意味著單位制向社區(qū)制的整體轉(zhuǎn)變，也意味著各種類型社區(qū)的景觀和結(jié)構(gòu)變遷。在國家和政黨的話語和實(shí)踐影響下，當(dāng)今我國學(xué)術(shù)界的城市社區(qū)研究與實(shí)踐層面上的社區(qū)建設(shè)幾乎同步進(jìn)行，也具有強(qiáng)烈的政治和現(xiàn)實(shí)意味。這種關(guān)注以社區(qū)治理為其問題意識，廣泛涉及公民社會和居民自治的討論。
　　作為一場社會治理變革，城市社區(qū)建設(shè)運(yùn)動的最終目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)社區(qū)自治。中國共產(chǎn)黨第十六次全國代表大會報(bào)告中明確提出，要“完善城市居民自治，建設(shè)管理有序、文明祥和的新型社區(qū)”。那么，在轟轟烈烈的城市社區(qū)建設(shè)運(yùn)動中，我們離社區(qū)自治和實(shí)現(xiàn)社區(qū)居民自我管理還有多少距離?民族因素在這場社區(qū)建設(shè)中將起到什么樣的作用?
　　社區(qū)治理本質(zhì)上是朝著社區(qū)自治目標(biāo)前進(jìn)的基層社會中國家與社會權(quán)力關(guān)系調(diào)適的過程。當(dāng)前學(xué)界對社區(qū)建設(shè)中國家與社會的關(guān)系有不同論點(diǎn)。朱健剛、林尚立等認(rèn)為，國家對基層社會的控制力正在下降，基層社會中自治空間正在生產(chǎn)，社區(qū)居民的自我管理將會實(shí)現(xiàn)；另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，社區(qū)建設(shè)運(yùn)動事實(shí)上使國家以各種形式滲透進(jìn)基層社會并強(qiáng)化了控制，持此觀點(diǎn)者有李友梅、桂勇等。桂勇將前者稱為斷裂論，后者稱為嵌入論，并試圖發(fā)展出一種他稱之為“粘連模式”的國家與社會關(guān)系解釋。他認(rèn)為，在城市社區(qū)中，通過具有國家代理人色彩的居委會這一中介層和緩沖層承擔(dān)的對上“化解”和對下“驅(qū)動運(yùn)作”的雙重功能，使“國家”和“社會”在日常運(yùn)作中達(dá)到妥協(xié)，彼此賦予對方象征性認(rèn)可。(12)事實(shí)上，上述論斷都是基于個案經(jīng)驗(yàn)材料得出的，而中國城市社區(qū)的存在本身就是多元而變動的，具有深刻的復(fù)雜性。在學(xué)理層面上的抽象并不能很好地解決“普遍性”問題。
　　而在社區(qū)治理的實(shí)踐中，依據(jù)主導(dǎo)力量的不同，當(dāng)前存在三種基本的社區(qū)治理模式：行政主導(dǎo)型社區(qū)治理模式；社區(qū)自治型社區(qū)治理模式和政府與社區(qū)合作型的社區(qū)治理模式。(13)通過幾年的實(shí)踐總結(jié)和經(jīng)驗(yàn)概括，社區(qū)治理的各種模式探索都已在現(xiàn)實(shí)中出現(xiàn)，如上海模式、石家莊模式、沈陽模式、江漢模式等。這些典型模式對推進(jìn)我國社區(qū)建設(shè)具有巨大的貢獻(xiàn)，但是對于社區(qū)建設(shè)的目標(biāo)——實(shí)現(xiàn)社區(qū)自治——來說仍存在一定不足。從多民族參與城市社區(qū)治理的角度來看，以往的研究中，無論是理論層面的探討還是實(shí)踐層面的行動，都忽視了將城市社會建設(shè)重要主體和對象的少數(shù)民族群體納入討論中來，而多將城市社區(qū)中生活的人群視為無民族差異的“居民”；或者將城市社區(qū)中的“民族”視為政治概念，簡單地主觀地采取政府主導(dǎo)社區(qū)建設(shè)模式，以維護(hù)社會的穩(wěn)定。但這種社區(qū)治理模式的單一化，往往缺乏對多民族社區(qū)中多元民族主體性的足夠尊重和重視，仍以計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時代的社會管理思維開展行政性很強(qiáng)的治理，更容易造成政府與多民族社區(qū)的對立。在社區(qū)建設(shè)動員過程中，將各民族視為一體的“居民動員”邏輯，忽視了社區(qū)中各少數(shù)民族歷史地和實(shí)踐地形成的民族意識和組織結(jié)構(gòu)特征，從而導(dǎo)致了動員失敗，甚至傷害到民族情感，導(dǎo)致城市社區(qū)中民族關(guān)系的緊張。近年來在城市社區(qū)中頻發(fā)的民族沖突事件，日益暴露出社會建設(shè)和社區(qū)治理思維中民族參與理念的缺失。
　　三、走向社區(qū)自治：實(shí)現(xiàn)多民族參與的城市社區(qū)治理格局
　　(一)歷史地具體地看問題
　　面對中國城市發(fā)展的歷史與現(xiàn)狀，我們要認(rèn)識到，任何社區(qū)的景觀與關(guān)系結(jié)構(gòu)都是歷史地形成的。社區(qū)建設(shè)要從原有基礎(chǔ)出發(fā)，要“了解社區(qū)中原有的社會組織、人際關(guān)系，要分出各種性質(zhì)的組織，各種層次的關(guān)系”。(14)在此基礎(chǔ)上，具體地進(jìn)行社會治理的改革與創(chuàng)新。
　　從景觀和性質(zhì)角度對我國當(dāng)前城市社區(qū)進(jìn)行分類，大致可以分為單一式單位社區(qū)、混合式綜合社區(qū)、傳統(tǒng)式街坊社區(qū)和房產(chǎn)開發(fā)的物業(yè)管理小區(qū)等。(15)從民族結(jié)構(gòu)的角度進(jìn)行社區(qū)分類，則可以分為單一民族聚居社區(qū)、多民族社區(qū)。多民族社區(qū)又可分為某民族為主導(dǎo)的社區(qū)和多元民族共存社區(qū)等；這些多民族社區(qū)還可根據(jù)地域分布，分為民族地區(qū)的多民族城市社區(qū)和非民族地區(qū)的多民族城市社區(qū)等。其中，與單一民族聚居區(qū)相比，由于多民族社區(qū)中民族結(jié)構(gòu)的異質(zhì)性強(qiáng)，社區(qū)中各民族居民在互動與交往中發(fā)生沖突的可能性更大，后者更應(yīng)成為當(dāng)前社會建設(shè)和社區(qū)治理中民族問題解決的重點(diǎn)區(qū)域。
　　不同社區(qū)類型中的治理問題具有不同的特征。在當(dāng)前社區(qū)治理中普遍使用的“國家—社會”或“國家—市場—社會”分析框架往往忽視國家、市場和社會的各自分層以及多維層次與類型中的多元互動關(guān)系，從而屏蔽掉了概念背后隱藏的差異性和真實(shí)性，使我們的研究缺乏對現(xiàn)實(shí)情況的全面認(rèn)知和有效解釋�；诖�，鄧正來曾提出將“國家與社會模式”和“階級分析模式”結(jié)合以克服單一模式解釋力不足的問題。(16)這種理論結(jié)合的方式效度雖然有待商榷，但它啟示我們，可以在前兩個模式的基礎(chǔ)上整合“族群政治分析模式”等理論視角，綜合運(yùn)用多元模式進(jìn)行社區(qū)治理中民族問題的分析和解決。要考慮到正式組織(街道辦事處、居委會)之外的民族性非正式組織(如宗教組織、同鄉(xiāng)組織、民族團(tuán)體等)對社區(qū)中少數(shù)民族的社會整合功能并充分予以重視和運(yùn)用，以更加有效地開展治理資源動員；更要將民族關(guān)系、民族文化和民族意識作為多民族社會建設(shè)的重要影響因素，在互相理解、互相尊重、和平共處的基礎(chǔ)上，積極構(gòu)建平等、團(tuán)結(jié)、互助的城市社區(qū)民族關(guān)系。
　　(二)形成多元主體治理的權(quán)力格局
　　中國現(xiàn)行的社區(qū)治理體制是行政型管理體制，以黨委和政府領(lǐng)導(dǎo)，由民政部牽頭，將社區(qū)建設(shè)納入城市建設(shè)的總體規(guī)劃。中央要求各級政府和黨委的“一把手”親自抓社區(qū)建設(shè)，把社區(qū)發(fā)展作為考核各級部門政績的一個重要標(biāo)準(zhǔn)�？梢哉f，社區(qū)建設(shè)得到前所未有的關(guān)注并且取得突飛猛進(jìn)的發(fā)展，并不是因?yàn)樽灾谓M織發(fā)育成熟、居民民主參與意識提高的結(jié)果，也不像西方國家一樣是自下而上“順理成章”的結(jié)果，而完全是通過自上而下的行政力量來推動的。在參與社區(qū)建設(shè)的過程中，政府超越了應(yīng)有的職能和權(quán)限，扮演的不只是“導(dǎo)航者”和“掌舵人”的角色，實(shí)際上也執(zhí)行了“劃槳人”的職能。
　　伴隨社區(qū)建設(shè)的深入開展和政府機(jī)構(gòu)的“放權(quán)”與職能轉(zhuǎn)移，街道辦事處的政府職能膨脹，居委會的行政化色彩有更加明顯的趨勢，自治性質(zhì)無法落實(shí)。政府在社區(qū)中的職責(zé)不清，習(xí)慣或留戀于為民做主，干預(yù)基層自治，過度介入社區(qū)建設(shè)，使城市自治組織難以發(fā)揮作用，違背了社區(qū)自治這一社區(qū)建設(shè)運(yùn)動的目標(biāo)和初衷，從而出現(xiàn)行動目的與行動結(jié)果的吊詭。
　　基層行政權(quán)力事實(shí)上自社區(qū)建設(shè)以來處于不斷增強(qiáng)的過程，但與此同時，社區(qū)主體卻正在發(fā)生多元變化，以至社區(qū)治理結(jié)構(gòu)的中心逐漸偏離傳統(tǒng)的行政垂直系統(tǒng)，向扁平方向發(fā)展。①隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，各類社會中介組織也在社區(qū)內(nèi)出現(xiàn)和成長。其中包括通過政府采購或其他形式進(jìn)入社區(qū)而承擔(dān)了部分街道不需要也沒必要承擔(dān)的社區(qū)生活社會化服務(wù)的家政、醫(yī)療、日常消費(fèi)、老年服務(wù)、教育、就業(yè)、衛(wèi)生服務(wù)等機(jī)構(gòu)，以及日漸增多的以社區(qū)公共服務(wù)為目標(biāo)的各類 NGO等，還包括了民族社團(tuán)、宗教團(tuán)體等民族結(jié)合的非正式組織。這些現(xiàn)象表明了國家、市場與社會進(jìn)一步分化的趨勢。
　　治理理論認(rèn)為，在多元化的社會中，政府不是國家唯一的權(quán)力中心。各種公共的和私人的機(jī)構(gòu)，只要它行使的權(quán)力得到了公眾的認(rèn)可，就可以成為各個不同層面上的權(quán)力中心。城市本來就是多元文化并存，各民族文化碰撞、沖突與交融并存的社會空間，多元主體共同進(jìn)行治理的格局是實(shí)現(xiàn)城市社區(qū)自治的前提和保證。多民族社區(qū)不應(yīng)將多元民族群體和民族文化看成社區(qū)治理的負(fù)擔(dān)，而應(yīng)當(dāng)將其視為建設(shè)具有特色社區(qū)文化和形成獨(dú)特社區(qū)認(rèn)同的寶貴資源。在多元一體文化治理思想的引導(dǎo)下，多考慮不同民族風(fēng)俗習(xí)慣、語言歷史、文化禁忌的差異性，在社區(qū)治理過程中充分尊重民族多樣性和治理主體的多元性，讓多民族的社區(qū)居民個體和民族性的社會組織都能參與納入到社區(qū)治理中。
　　(三)建構(gòu)具有自我管理能力的社區(qū)自治組織結(jié)構(gòu)
　　社區(qū)要實(shí)現(xiàn)良性自我管理，社區(qū)自治組織結(jié)構(gòu)的設(shè)置將起到重要作用。多民族社區(qū)應(yīng)當(dāng)更多地動員各民族共同參與社區(qū)規(guī)劃、服務(wù)和日常事務(wù)的組織和管理中來。
　　1.厘清社區(qū)居委會定位
　　作為居民自治的制度化和結(jié)構(gòu)化載體，居委會是當(dāng)前實(shí)現(xiàn)社區(qū)居民自我管理的重要社會組織力量。1954年12月第一屆全國人大常委第四次會議通過的《城市居民委員會組織條例》中首次將居委會納入社會治理組織格局�！稇椃ā返�111條規(guī)定：“城市和農(nóng)村按居民居住地區(qū)設(shè)立的居民委員會或者村民委員會是基層群眾自治組織�！�1989年12月由全國人大常委會通過的《中華人民共和國城市居民委員會組織法》第2條規(guī)定：“居民委員會是居民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織�！蓖瑫r第8條規(guī)定：“年滿十八周歲的本居住地居民，不分民族、種族、性別、職業(yè)、家庭出身、宗教信仰、教育程度、財(cái)產(chǎn)狀況、居住期限，都有選舉權(quán)和被選舉權(quán)”；第7條規(guī)定：“居委會主任、副主任和委員共五至九人，多民族居住地區(qū)，居民委員會中應(yīng)當(dāng)有人數(shù)較少的民族的成員�！泵鞔_規(guī)定了多民族社區(qū)中少數(shù)民族參與社會治理的法律地位和權(quán)利，更著重指出多民族社區(qū)的居委會中應(yīng)有少數(shù)民族成員。
　　但由于歷史形成的原因，居委會在人員結(jié)構(gòu)和組織性質(zhì)方面并沒有達(dá)到法律要求。長期以來，居委會民主選舉程序多未得到科學(xué)設(shè)置和嚴(yán)格執(zhí)行，尤其是多民族社區(qū)中少數(shù)民族的選舉權(quán)和被選舉權(quán)以及在居委會中的比例，更是沒有得到落實(shí)。在組織性質(zhì)方面，雖然法律規(guī)定居委會是基層群眾性自治組織，但實(shí)際上它的存在一直是國家的一些中心任務(wù)在社區(qū)基層落實(shí)的具體操作力量，成為計(jì)劃體制下國家權(quán)力在城市基層延伸的意志形式和載體。這種模式承續(xù)至今，淡化了居委會的自治意味。(18)當(dāng)前政府對居委會的持續(xù)控制，延續(xù)了居委會對政府資源的依賴，使社區(qū)內(nèi)資源也得不到有效的整合和利用。大量實(shí)證研究表明，我國城市居委會組織的行政化傾向明顯。這樣，居委會整天忙于應(yīng)付行政事務(wù)，對各民族居民的具體需求和狀況了解不足，切實(shí)的社區(qū)管理和公共事務(wù)服務(wù)也就跟不上。而居委會在居民中自治組織的認(rèn)同感降低，將得不到包括少數(shù)民族群體在內(nèi)的社區(qū)居民參與自治的支持，進(jìn)一步將居委會推向政府組織。如此循環(huán)，自治就進(jìn)入困境。
　　居委會作為具有法律保障的基層自治組織，將在未來的社區(qū)自治之路中扮演重要角色。社區(qū)行政化是社區(qū)自治的障礙，但是在當(dāng)前情況下，讓社區(qū)離開政府依靠完全實(shí)行自治也是不可能的。當(dāng)前的社區(qū)自治不是不需要政府的介入，而是需要政府角色、社區(qū)組織角色、居民角色的轉(zhuǎn)換，從根本改變過去那種垂直型的管理模式，重新建構(gòu)政府、社區(qū)自治組織、社區(qū)居民之間平等、互動、合作的水平式民主參與關(guān)系模式。
　　目前國內(nèi)有兩種不同的解決街道辦事處與社區(qū)居委會之間問題的方案。一是主張強(qiáng)化街道辦事處的權(quán)力，比如上海的濰坊試點(diǎn)；二是主張弱化街道管理，擴(kuò)大居民自治，比如沈陽模式。強(qiáng)化街道辦事處權(quán)力的主張者認(rèn)為，應(yīng)該繼續(xù)強(qiáng)化國家政府對城市基層的主導(dǎo)作用，加強(qiáng)街道辦事處體制建設(shè)。(19)持弱化街道管理、擴(kuò)大居民自治觀點(diǎn)者認(rèn)為，隨著社會民主政治的發(fā)展，擴(kuò)大基層自治是民主政治發(fā)展的必然。盧漢龍是這種觀點(diǎn)的代表。他認(rèn)為，社區(qū)的管理將是一個自理與治理的過程，任何外力只能起輔助的作用。同時他認(rèn)為由于政府內(nèi)部實(shí)行科層制，因而多一級政府，就多一級管理成本，這種成本高于社區(qū)治理成本。(20)但問題在于，如果現(xiàn)在政府力量驟然退出社區(qū)治理，社區(qū)在沒有充分整合社區(qū)資源、轉(zhuǎn)變居委會角色的時候，會產(chǎn)生權(quán)力真空，引起社區(qū)秩序的混亂。因此，面對目前中國城市社區(qū)自治空間普遍不夠成熟的情況，上海模式的“兩級政府，三級管理”模式具有一定借鑒價值。當(dāng)社區(qū)發(fā)育成熟，公民空間足夠強(qiáng)大的時候，國家應(yīng)當(dāng)逐漸將權(quán)力掌控弱化，政府資源和權(quán)力“讓渡”到社區(qū)主體，最終真正實(shí)施基層自治。人民和國家的二元結(jié)構(gòu)將發(fā)生基因改變式發(fā)展，以公民自治空間為緩沖帶，社會穩(wěn)定和諧。
　　當(dāng)然，模式借鑒的前提是政府和社區(qū)務(wù)必保持權(quán)責(zé)明確。街道辦事處和社區(qū)居委會的關(guān)系不是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)而是政府下派機(jī)構(gòu)和社區(qū)自治機(jī)構(gòu)的關(guān)系，可以指導(dǎo)但不應(yīng)納入科層制結(jié)構(gòu)。
　　2.完善社區(qū)居民自我管理制度設(shè)計(jì)
　　費(fèi)孝通提出，城市基層政府要及時充分授權(quán)給居民，培植“草根民主”，從而順利建立起社區(qū)居民的自治體系。(21)社區(qū)自治組織是實(shí)現(xiàn)社區(qū)自治的重要管理和執(zhí)行機(jī)構(gòu)，但不是社區(qū)的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，社區(qū)內(nèi)的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)是由居民或居民代表產(chǎn)生的居民會議，社會管理機(jī)構(gòu)只是社區(qū)居民會議的執(zhí)行機(jī)構(gòu)。健全的社區(qū)居民自治組織機(jī)構(gòu)體系應(yīng)當(dāng)包括決策機(jī)構(gòu)(居民會議)、執(zhí)行機(jī)構(gòu)(社區(qū)居委會等)、監(jiān)督機(jī)構(gòu)和議事機(jī)構(gòu)。在我國當(dāng)前的歷史和現(xiàn)實(shí)環(huán)境下，在厘清居委會定位的前提下，具有形成以居委會為基礎(chǔ)的社區(qū)自治組織機(jī)構(gòu)體系和自我管理制度具有現(xiàn)實(shí)可能性和必要性。
　　首先，要選舉產(chǎn)生社區(qū)居民代表會議。居民代表會議作為社區(qū)最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，應(yīng)由居民小組民主推選出居民代表組成。居民代表會議定期召開，職責(zé)包括：選舉產(chǎn)生居委會、議事會；聽取和審議兩會工作報(bào)告，對成員進(jìn)行罷免；討論通過和決議社區(qū)重大事務(wù)等。在多民族社區(qū)中，居民代表會議中要有少數(shù)民族代表，并在會議中形成符合社區(qū)實(shí)際的包括民族矛盾在內(nèi)的社會矛盾與糾紛解決機(jī)制。
　　其次，要實(shí)現(xiàn)居委會民主選舉的真實(shí)性�！毒游瘯M織法》第7條規(guī)定：“居民委員會主任、副主任和委員，由本居住地區(qū)全體有選舉權(quán)的居民或者由每戶派代表選舉產(chǎn)生；根據(jù)居民意見，也可以由每個居民小組選舉代表二至三人選舉產(chǎn)生�！钡贫仍O(shè)計(jì)與實(shí)踐產(chǎn)生了偏差。我們發(fā)現(xiàn)，在一些多民族社區(qū)中，少數(shù)民族并未納入居委會當(dāng)中。居委會應(yīng)牢記自己的自治組織身份，拓展自治空間，培養(yǎng)居民的公民意識。居委會人員任命要切實(shí)實(shí)行民主選舉，真正由社區(qū)居民代表會議產(chǎn)生，尤其是在多民族社區(qū)中，要注意居委會成員中民族構(gòu)成的合理性，而不是由街道辦事處下派或者為了應(yīng)付政府的選舉要求進(jìn)行走過場的形式主義選舉。
　　最后，監(jiān)督機(jī)構(gòu)和議事機(jī)構(gòu)也通過民主選舉，由社區(qū)成員代表大會推選成員建立。成員應(yīng)當(dāng)包括社區(qū)黨支部書記、居委會主任、社區(qū)內(nèi)組織代表、居民代表等，監(jiān)督和議事機(jī)構(gòu)在社區(qū)代表會議閉會期間共同行使民主協(xié)商和議事監(jiān)督職能。在多民族社區(qū)，尤其要注意保證各少數(shù)民族參與到社區(qū)事務(wù)的監(jiān)督和討論中的真實(shí)性。
　　(四)動員各族居民參與社區(qū)自治實(shí)踐
　　居民的參與主要體現(xiàn)在兩個方面，一是參與社區(qū)居委會和業(yè)主委員會等社區(qū)自治組織的社區(qū)自我管理工作，包括政治參與、公共事務(wù)管理參與和社區(qū)公共政策制定執(zhí)行參與等；二是對管理主體的權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督。
　　要真正實(shí)現(xiàn)社區(qū)自治，一定要有充分的居民參與才能使制度設(shè)計(jì)為社區(qū)公共事務(wù)服務(wù)，發(fā)揮制度職能。但目前，多數(shù)社區(qū)建設(shè)中普遍存在社區(qū)居民參與程度低的問題。當(dāng)前要求居民的參與直接與基層民主建設(shè)相對接是不現(xiàn)實(shí)的，我們應(yīng)當(dāng)在居民對與切身利益相關(guān)的公共事務(wù)的關(guān)注和地方政府的公共管理中尋求雙方行動的契合點(diǎn)。
　　首先要形成社區(qū)價值認(rèn)同。理論上，社區(qū)應(yīng)當(dāng)為居民提供互相作用的心理上的空間場域，使其具有共同的價值觀念、歸屬感覺、生活方式、風(fēng)俗習(xí)慣和行為規(guī)范。但是當(dāng)前一些多民族社區(qū)中的少數(shù)民族的日常生活并不依托社區(qū)，而更多地與宗教組織和基于親緣、地緣關(guān)系的社會網(wǎng)絡(luò)發(fā)生關(guān)系，對社區(qū)公共事務(wù)缺乏熱情，從而對社區(qū)事務(wù)參與和社區(qū)共同體的構(gòu)建設(shè)置了自我障礙，并在社區(qū)自治組織缺位的情況下進(jìn)一步強(qiáng)化了少數(shù)民族參與社區(qū)事務(wù)的邊緣地位。
　　對社區(qū)的認(rèn)同感和歸屬感一方面來自對鄰里的認(rèn)同，另一方面來自于社區(qū)的利益相關(guān)性。隨著社區(qū)類型的復(fù)雜化，居民結(jié)構(gòu)異質(zhì)性日益增強(qiáng)，形成廣泛共同公共利益基礎(chǔ)上的社區(qū)認(rèn)同比較困難，但在社區(qū)公共空間中，通過超越民族邊界的鄰里日常交往，生產(chǎn)社區(qū)意識、建構(gòu)社區(qū)認(rèn)同是可能的。雖然在很多居民看來，如今的城市社區(qū)只是家所處的空間，而現(xiàn)代人交往圈早已超越地緣性。但家在中國人的觀念中還是代表了歸宿和安全，具有特殊的感情寄托。
　　利用私人關(guān)系，通過情感與私交來發(fā)動居民參與，是當(dāng)前社區(qū)工作開展的重要策略之一。在制度性資源與經(jīng)濟(jì)性資源較為缺乏的現(xiàn)實(shí)面前，本土性文化因素很自然地滲透鄰里社區(qū)的實(shí)際權(quán)力運(yùn)作中。為了低成本維持國家動員體系，人情、面子等本土化資源得到充分利用。(22)人情構(gòu)成了一種社會性的權(quán)力，其內(nèi)生于社會關(guān)系本身，外在則得到文化傳統(tǒng)強(qiáng)制力的保證。當(dāng)然，其所運(yùn)用的資源基本上是社會資源，也就是傳統(tǒng)道德、社會關(guān)系、民族文化等等。至于表現(xiàn)形式，其更多采了一種非正式的協(xié)商。這種策略運(yùn)用在社會動員、組織與運(yùn)行過程中，是頗有成效的。在鄉(xiāng)土社會和民族地區(qū)的管理經(jīng)驗(yàn)中，這種社會動員一直起著重要作用。但依靠私的情感和關(guān)系進(jìn)行廣泛參與社區(qū)公共事務(wù)的動員模式并不能適用多元存在的城市社區(qū)類型，尤其是在缺乏少數(shù)民族居委會委員的多民族社區(qū)中，委員會往往不能有效動員社區(qū)中的少數(shù)民族居民。長遠(yuǎn)來看，如何超越私的資源動員和民族界限，形成公共空間來討論社區(qū)公共事務(wù)，更多需要在利益驅(qū)使和制度完備上想辦法。
　　業(yè)主委員會作為隨著中國城市住房體制改革而出現(xiàn)的基于產(chǎn)權(quán)意識和契約觀念而產(chǎn)生的新型社區(qū)居民自發(fā)組織，在動員社區(qū)居民參與自我管理中的重要作用日益凸顯。雖然其運(yùn)行邏輯與以往社區(qū)居民參與動員的情感邏輯或政治邏輯不同，且目前仍然存在法律上的困境，但在一些新興社區(qū)尤其是商品房社區(qū)，業(yè)主委員會在居民參與動員中形成的價值認(rèn)同框架較政治認(rèn)同和情感認(rèn)同動員更為有效。這一新型組織的作用及其與社區(qū)居民自我管理能力建設(shè)關(guān)系的討論也將成為未來社區(qū)建設(shè)的重要議題之一。
　　如何在城市社區(qū)空間中消解民族偏見和沖突，實(shí)現(xiàn)民族和諧共處、社區(qū)和諧共建，是城市社區(qū)尤其是多民族社區(qū)治理的重要命題。在社區(qū)治理中，應(yīng)有意識地構(gòu)建超越民族邊界的國家“公民認(rèn)同”。通過以國家歷史、國家建設(shè)為內(nèi)容的文化宣傳，逐步引導(dǎo)各少數(shù)民族傳統(tǒng)的偏重血緣關(guān)系、傳統(tǒng)居住地、語言宗教、歷史記憶的“部族認(rèn)同”意識轉(zhuǎn)變?yōu)橹匾晣覒椃ê头ㄖ�、國家政治認(rèn)同、平等公民權(quán)利的現(xiàn)代民族國家的“公民認(rèn)同”，使他們轉(zhuǎn)變?yōu)榫哂鞋F(xiàn)代政治意識和文化意識的國家公民，認(rèn)識到各少數(shù)民族的根本利益、長遠(yuǎn)利益與中華其他民族和國家的根本利益、長遠(yuǎn)利益是一致的，(23)從而實(shí)現(xiàn)民族群體利益與社區(qū)整體利益的統(tǒng)一，將各民族需求整合到社區(qū)共同體建設(shè)中來。
　　帕特南指出，社區(qū)自組織網(wǎng)絡(luò)是社會資本的基本組成部分。在一個共同體中，此類網(wǎng)絡(luò)越密集，其公民就越可能為了共同利益而合作。(24)大量國外發(fā)達(dá)國家社區(qū)建設(shè)和發(fā)展實(shí)踐也表明，社區(qū)發(fā)展相對完善、社區(qū)組織結(jié)構(gòu)體系健全、運(yùn)行卓有成效的國家和地區(qū)，社區(qū)自治和社區(qū)參與率一般來說都比較高。在多民族社區(qū)中，少數(shù)民族自組織往往豐富多樣，有基于地緣的同鄉(xiāng)組織、基于族群認(rèn)同的民族團(tuán)體組織、更有基于宗教的信仰組織等。這些組織資源往往在社區(qū)治理的視野中被忽視了。因此，前述的厘清居委會定位和完善社區(qū)自治組織結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)是實(shí)現(xiàn)居民參與社區(qū)自治的組織和制度保障；同時，要通過多元組織途徑進(jìn)行居民參與自我管理的動員，包括黨組織、自治管理組織、各類社區(qū)中介組織、民族團(tuán)體、宗教組織等在不同層面的動員。
　　注釋：
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　　(22)桂勇：《鄰里政治：城市基層的權(quán)力操作策略與國家—社會的粘連模式》，《社會》2007年第6期。
　　(23)馬戎：《關(guān)于當(dāng)前中國城市民族關(guān)系的幾點(diǎn)思考》，《西北民族研究》2009年第1期。
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　　責(zé)任編輯：春華

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  本文關(guān)鍵詞：社會建設(shè)視野中的城市社區(qū)治理和多民族參與，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。