第一章界定核心概念

1.1基礎(chǔ)金融服務(wù)
“基礎(chǔ)金融服務(wù)”是指為人們?nèi)粘Ｉ钏匦�，�?yīng)當為所有人享用的金融服務(wù)。它是金融服務(wù)的下位概念，僅指金融服務(wù)中的基礎(chǔ)性部分。治理金融排斥的手段之一，就是通過制度設(shè)計，要求特定金融機構(gòu)承擔(dān)普遍服務(wù)的義務(wù)，使所有人都能以負擔(dān)得起的價格享用基礎(chǔ)金融服務(wù)�；A(chǔ)金融服務(wù)通過普遍服務(wù)制度得以落實，普遍服務(wù)制度使金融服務(wù)的提供更為規(guī)范。何謂基礎(chǔ)金融服務(wù)與非基礎(chǔ)金融服務(wù)，國內(nèi)外尚無一致、確切的劃分標準，相關(guān)描述僅散見于國內(nèi)、外相關(guān)政策或文獻對基礎(chǔ)金融服務(wù)的列舉甚至是文章討論所及對象。世界銀行的Thorsten Beck和Augusto De La Torre認為：“基礎(chǔ)金融服務(wù)典型地可分類為儲蓄、貸款、保險和支付服務(wù)�！� 亞洲幵發(fā)銀行的Nimal A. Fernando在其研究報告《低收入家庭對金融服務(wù)的享用：國際經(jīng)驗、改善措施與未來》中將低收入家庭對金融服務(wù)的需求歸納為5個方面，g卩：(1)安全、方便、適當?shù)拇婵畋憷�；�?)以最低的交易成本和合理的價格獲得貸款；（3)支付和資金劃轉(zhuǎn)服務(wù)；（4)小額保險產(chǎn)品和服務(wù)；(5)金融理財服務(wù)。在受英國金融服務(wù)局委托并資助的一項研究中，布里斯托大學(xué)個人金融研究中心的Elaine Kempson教授等，討論到了銀行賬戶、儲蓄、保險、年金、貸款等5種服務(wù)，[4〕而德國金融服務(wù)研究所的一份研究報告，則只涉及到了銀行賬戶、貸款、年金和保險。此外，國外有關(guān)文獻對金融排斥現(xiàn)象的揭示，也間接地反映出作者對基礎(chǔ)金融服務(wù)所含服務(wù)類型的看法。如英國議會下院庫務(wù)委員會就指出：“英國擁有世界上最具創(chuàng)新性和多元化的金融服務(wù)部門之一。盡管如此，許多人還要為獲取基礎(chǔ)金融產(chǎn)品而斗爭，如銀行賬戶、信貸、保險和金融咨詢。”⑹英國學(xué)者Paul A. Jones則強調(diào)：“金融排斥不僅以缺乏可承受的貸款為特征，而且以無儲蓄、無銀行賬戶、無資產(chǎn)、不能獲得貨幣咨詢服務(wù)以及無保險為其特征。” [7] CGAP將“金融普惠”定義為“所有工作年齡人口（包括那些被排斥在當前金融體系之外或服務(wù)不足的人群）都能獲得由正規(guī)金融機構(gòu)提供的有效的信貸、儲蓄、支付、轉(zhuǎn)賬和保險服務(wù)的狀態(tài)”，“基本銀行服務(wù)包括銀行賬戶和支付服務(wù)”。[8] 依據(jù)上述內(nèi)容，可以概括出普遍服務(wù)義務(wù)的基本要素。第一，普遍服務(wù)主要存在于關(guān)系公共利益的特定行業(yè)，如電信、郵政。第二，政府對該特定行業(yè)的市場準入實行行政許可制度，允許適度的壟斷經(jīng)營。第三，普遍服務(wù)的內(nèi)在含義是義務(wù)f擔(dān)者必須滿足一定范圍內(nèi)所有人的服務(wù)請求，非因法定事由不得拒絕，且普遍服務(wù)的i供應(yīng)當穩(wěn)定、持續(xù)。第四，任何人享用該普遍服務(wù)時應(yīng)當在價格、服務(wù)和質(zhì)量方面得到一視同仁，艮P服務(wù)標準和資費標準應(yīng)當是統(tǒng)一的。第五，普遍服務(wù)義務(wù)的承擔(dān)者只在法定范圍內(nèi)承擔(dān)該項義務(wù)，且普遍服務(wù)業(yè)務(wù)與競爭業(yè)務(wù)應(yīng)分業(yè)經(jīng)營，普遍服務(wù)業(yè)務(wù)可獲得適當?shù)难a貼。
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1. 2普遍服務(wù)制度
在我國，關(guān)系公共利益的特定行業(yè)通過行政許可的方式獲得公共資源的壟斷權(quán)，有義務(wù)按照國家規(guī)定的服務(wù)標準、資費標準和行政機關(guān)依法規(guī)定的其他條件向用戶提供安全穩(wěn)定、方便和價格合理的普遍服務(wù)，未經(jīng)批準不得擅自歇業(yè)、停業(yè)。[31]典型的是電信和郵政行業(yè)的普遍服務(wù)制度�！峨娦艞l例》規(guī)定所有電信業(yè)務(wù)經(jīng)營者都應(yīng)當履行相應(yīng)的電信普遍服務(wù)義務(wù)，并且基礎(chǔ)電信業(yè)務(wù)和增值電信業(yè)務(wù)應(yīng)當分業(yè)經(jīng)營，不履行電信普遍服務(wù)的企業(yè)應(yīng)當承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任，由國務(wù)院信息產(chǎn)業(yè)部門負責(zé)監(jiān)管�！多]政法》明確規(guī)定了 “普遍服務(wù)”的含義，即由郵政企業(yè)按照國家規(guī)定的業(yè)務(wù)范圍、服務(wù)標準和資費標準向境內(nèi)所有用戶持續(xù)提供郵政服務(wù)。它還規(guī)定設(shè)立普遍服務(wù)基金,旨在對郵政企業(yè)提供普遍服務(wù)、特殊服務(wù)進行補貼。郵政普遍服務(wù)業(yè)務(wù)和競爭性服務(wù)業(yè)務(wù)實行分業(yè)經(jīng)營，由郵政管理部門進行監(jiān)管。[32]
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第二章我國應(yīng)建立基礎(chǔ)金融普遍服務(wù)制度

2.1我國金融排斥的現(xiàn)狀及成因
金融排斥從不同維度可表現(xiàn)為地理排斥、條件排斥、價格排斥、營銷排斥和自我排斥。地理排斥是指因地理上的原因而無法獲得金融服務(wù)，如偏遠地區(qū)缺乏金融機構(gòu)服務(wù)網(wǎng)點。條件排斥是指對經(jīng)濟主體獲得金融產(chǎn)品或服務(wù)附加不合理的條件，如銀行針對小額賬戶收取管理費。價格排斥是指經(jīng)濟主體因無力承擔(dān)金融產(chǎn)品或服務(wù)的價格而受到排斥，如外出務(wù)工人員因異地匯款手續(xù)費過高而被迫攜帶大量現(xiàn)金返鄉(xiāng)。營銷排斥是指金融機構(gòu)將營銷目標局限于能給其帶來更大經(jīng)濟利益的群體而使其他人受到排斥。自我排斥是指被排斥主體缺乏金融常識或擔(dān)心承受額外的風(fēng)險而不愿意與金融機構(gòu)打交道。根據(jù)金融排斥的持續(xù)狀態(tài)可分為暫時性金融排斥和永久性金融排斥，前者是指由于經(jīng)濟條件惡化而無法繼續(xù)購買金融服務(wù)，如無力繼續(xù)維持存款賬戶；后者是指經(jīng)濟主體由于缺乏營業(yè)網(wǎng)點等原因而從未獲得過金融服務(wù)，其影響更深，也更受到各國政府關(guān)注。此外，根據(jù)金融排斥的原因又可分為功能性金融排斥和結(jié)構(gòu)性功能排斥，前者是指被排斥對象因自我功能的缺失而處于一種被排斥的狀態(tài)，如殘疾人無法使用自動取款設(shè)備、文化程度較低者不懂使用高科技設(shè)備等；后者是指社會結(jié)構(gòu)不合理而造成的金融排斥，如少數(shù)發(fā)展中國家男女地位不平等，婦女獲得儲蓄賬戶需要得到家中男主人的同意。
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2. 2我國建立該制度的政策基礎(chǔ)
治理基礎(chǔ)金融服務(wù)排斥，改革金融體系、提高金融服務(wù)質(zhì)量、擴大基礎(chǔ)金融服務(wù)覆蓋范圍，首先要從最薄弱的“三農(nóng)”領(lǐng)域開始。中共中央、國務(wù)院從2004到2014年的中央一號文件都表現(xiàn)出了對農(nóng)村金融體制改革的關(guān)注。2004年中央明確提出要“建立金融機構(gòu)對農(nóng)村社區(qū)服務(wù)的機制，明確縣域內(nèi)各金融機構(gòu)為‘三農(nóng)’服務(wù)的義務(wù)”2005年指出，應(yīng)“抓緊制定縣域內(nèi)各金融機構(gòu)承擔(dān)支持'三農(nóng)’義務(wù)的政策措施，明^!金融機構(gòu)在縣及縣以下機構(gòu)、網(wǎng)點新增存款用于支持當?shù)剞r(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的比例”[?]。2006年表明，要“引導(dǎo)發(fā)展資金互助組織，規(guī)范民間借貸。大力培育由自然人、企業(yè)法人或社團法人發(fā)起的小額貸款組織，有關(guān)部門應(yīng)抓緊制定管理辦法” 2007年指出要“大力發(fā)展農(nóng)村小額貸款，在貧困地區(qū)先行開展發(fā)展農(nóng)村多種所有制金融組織的試點” 2008年指出，要“加快推進調(diào)整放寬農(nóng)村地區(qū)銀行業(yè)金融機構(gòu)準入政策試點工作……積極培育小額信貸組織，鼓勵發(fā)展信用貸款和聯(lián)保貸款”2009年提出，要“大力發(fā)展小額信貸和微型金融工作……抓緊出臺對涉農(nóng)貸款定向?qū)嵭卸愂諟p免和費用補貼的具體辦法” 2010年提出“抓緊制定對偏遠地區(qū)新設(shè)農(nóng)村金融機構(gòu)費用補貼等辦法，確保三年內(nèi)消除基礎(chǔ)金融服務(wù)空白鄉(xiāng)鎮(zhèn)”。2013年提出要“改善農(nóng)村金融服務(wù)，改善農(nóng)村支付服務(wù)條件，暢通支付結(jié)算渠道”。2014年進一步指出，要“加快農(nóng)村金融制度創(chuàng)新，強化金融機構(gòu)服務(wù)‘三農(nóng)’的職責(zé)，發(fā)展新型農(nóng)村合作金融組織”。上述規(guī)定從小額信貸、微型金融、發(fā)展新型金融組織等方面體現(xiàn)出對農(nóng)村金融的關(guān)注，對擴大基礎(chǔ)金融服務(wù)覆蓋面的重視，為普遍服務(wù)制度的構(gòu)建提供了良好的政策環(huán)境。
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胃三章基礎(chǔ)金釀普遍服務(wù)制度構(gòu)想........ 29
3.1基本原則....... 29
3.2普遍服務(wù)義務(wù)的內(nèi)容.......32
3. 3義務(wù)提供主體....... 34
3. 3.1基礎(chǔ)金融普遍服務(wù)的提供方式....... 34
3. 3. 2提供普遍服務(wù)的義務(wù)主體....... 34
3. 3. 3義務(wù)主體的確定方式....... 35
3. 4成本補償機制....... 36
3. 4.1給予補償?shù)谋匾?...... 36
3. 4. 2建立普遍服務(wù)基金....... 37
3. 5普遍服務(wù)制度的監(jiān)管....... 39
3. 5.1政府監(jiān)管的主體和職責(zé)....... 39
3. 5. 2市場約束——信息披露制度....... 39
3. 6義務(wù)主體的責(zé)任.......40

第三章基礎(chǔ)金融普遍服務(wù)制度構(gòu)想

3. 1基本原則
基本原則表述的是法律制度的基本價值取向，.是一個制度所固有的并對權(quán)利主體行使權(quán)利、義務(wù)主體履行義務(wù)和監(jiān)管主體進行監(jiān)管及約束的基本準則。囿于經(jīng)濟發(fā)展狀況的客觀性、難以預(yù)見性，每個法律制度都存在暫時的空白，需要法律原則來彌補。建立基礎(chǔ)金融普遍服務(wù)制度意味著提高基礎(chǔ)金融服務(wù)的可獲得性，確立基本原則有利于保障金融穩(wěn)定、保護消費者尤其是低收入者的權(quán)利�！八鼈儾⒉皇墙┯驳慕虠l，而是能為決策者在決策過程中靈活運用的。”本文認為普遍服務(wù)制度至少應(yīng)當包括以下四個基本原則。美國佛蒙特州的普遍服務(wù)制度規(guī)定，對出現(xiàn)經(jīng)濟狀況惡化現(xiàn)象的金融機構(gòu)采取措施的，應(yīng)當以不損害銀行業(yè)的安全性與穩(wěn)健性為前提。紐約州的普遍服務(wù)制度規(guī)定，金融機構(gòu)應(yīng)當在不損害銀行業(yè)務(wù)的安全性與穩(wěn)定性的前提下，以低成本向該州居民提供消費者交易賬戶。加拿大的普遍服務(wù)義務(wù)制度未對此作明確規(guī)定，但可從其規(guī)定“政府支票的兌現(xiàn)金額不得超過1500加元，且支票的格式與名稱應(yīng)當與加拿大支付協(xié)會規(guī)則的規(guī)定一致”窺見一斑。國際保險監(jiān)管協(xié)會提出構(gòu)建小額保險體系時，應(yīng)堅持比例性原則，即各保險人應(yīng)當根據(jù)其自身的規(guī)模、性質(zhì)和復(fù)雜程度制定具體的監(jiān)管要求。因為小額保險區(qū)別于傳統(tǒng)保險，其保險范圍小、分布廣泛，交易成本高，經(jīng)濟成本更低，消費者因而需要更大的保護。
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結(jié)語

普遍服務(wù)制度目前只存在于電信和郵政行業(yè)，為治理基礎(chǔ)金融服務(wù)排斥，使所有人都能獲得基礎(chǔ)金融服務(wù)，有必要在市場失靈的情況下引入以普遍服務(wù)義務(wù)為核心的法律制度。然而即使是在發(fā)達國家，基礎(chǔ)金融普遍服務(wù)制度的探索也只是初始稚步，我國在此方面尚無相關(guān)研究成果。本文以美國紐約州的《消費者保護與放松銀行管制綜合法》和加拿大的《享用基本銀行服務(wù)條例》為借鑒，擬提出我國基礎(chǔ)金融普遍服務(wù)制度的雛形。全文首先對該制度的兩大核心概念——“基礎(chǔ)金融服務(wù)”和“普遍服務(wù)制度”進行了界定，，并論證了應(yīng)當和不應(yīng)當納入普遍服務(wù)制度的基礎(chǔ)金融服務(wù)的內(nèi)容。在此基礎(chǔ)上，對該制度涉及的義務(wù)內(nèi)容、義務(wù)提供主體、成本補償方式以及監(jiān)管方式提出拙見。囿于個人研究能力及文章篇幅，該制度的框架及內(nèi)容都略顯粗糙，其中涉及的許多具體問題尚待深入研究，如具體承擔(dān)普遍服務(wù)的金融機構(gòu)究竟如何確定、基礎(chǔ)金融服務(wù)是否應(yīng)當與其他競爭性業(yè)務(wù)分業(yè)經(jīng)營、普遍服務(wù)基金的具體收取方式等。希望本文能起到投礫引珠之功效，為治理基礎(chǔ)金融服務(wù)排斥提供一個新的思路。
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參考文獻（略）