本文關鍵詞：美國金融消費者保護的經(jīng)驗教訓，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。

策劃人手記

當前,隨著商業(yè)銀行的轉(zhuǎn)型發(fā)展,其向客戶提供金融產(chǎn)品的法律與傳媒成本也在日益增大。在這一過程中,如何建立與完善金融消費者保護體系?人民銀行又在其間如何發(fā)揮引導協(xié)調(diào)作用?——《理論周刊》一直非常重視這方面課題的研究和監(jiān)管動態(tài)。近年來,人民銀行西安分行積極開展金融消費者權益保護研究,其階段性成果《美國金融消費者保護的經(jīng)驗教訓及其對我們的啟示》、《對當前金融消費者投訴的形勢分析》、《論金融消費者保護體系的七道防線》等研究成果分別于今年2月22日、3月14日、4月18日在《理論周刊》陸續(xù)刊發(fā)后,得到了理論界、監(jiān)管部門和金融機構(gòu)的關注與好評。

“學,行之,上也;言之,次也……”,人民銀行西安分行在前期研究的基礎上,還采取了一系列針對性措施,推動轄區(qū)金融消費者保護試點,并取得了初步的成效。本期《理論周刊》特別刊發(fā)相關“記者調(diào)研”介紹其經(jīng)驗,希望讀者能從金融消費者保護的“西安模式”中獲得更多的啟發(fā)與參照。

完善的金融消費者保護體系是衡量一個國家金融業(yè)國際競爭力的重要因素,也是維護金融安全與金融穩(wěn)定的重要保障。近年來,人民銀行西安分行積極開展金融消費者權益保護研究,并采取了一系列針對性措施推動轄區(qū)金融消費者保護試點。日前,記者對人民銀行西安分行開展的這項工作進行了專題調(diào)研,并將其三個階段的經(jīng)驗總結(jié)為金融消費者保護的“西安模式”。

第一階段:前期理論研究和基層調(diào)查作為基礎

2009年初,人總行研究局局長張健華給西安分行布置啟動了金融消費者保護的理論研究。2010年,西安分行研究處承擔完成了人總行重點課題《金融消費者保護研究》,從立法、監(jiān)管、金融機構(gòu)三個層面提出了加強我國金融消費者保護的若干建議:(1)在新出臺金融法律、法規(guī)或者修訂《人民銀行法》、《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》、《商業(yè)銀行法》、《貸款通則》等現(xiàn)有法律時,明確“金融消費者”概念及保護范圍,確立金融消費者保護的立法指導思想,貫徹適度傾斜保護原則。(2)完善目前“一行三會”金融消費者保護分工合作的格局,借鑒國際經(jīng)驗教訓和改革模式,結(jié)合我國實際,處理好審慎監(jiān)管與金融消費者保護的沖突。研究成立金融消費者保護局或者金融消費者保護中心的必要性和可行性。金融消費者保護部門的職責包括:推動立法和制定規(guī)則、調(diào)查調(diào)解、組織檢查、促進弱勢群體和地區(qū)獲得金融服務、推進金融消費者教育以及金融消費者行為特點的理論研究等。(3)相關金融管理、監(jiān)管部門應該開通全國統(tǒng)一的金融消費者保護投訴熱線,并廣而告之。建立監(jiān)管當局的金融消費者投訴處理機制。(4)相關金融管理、監(jiān)管部門應該在其官方網(wǎng)站上,給金融消費者保護與金融消費者教育留出足夠空間,方便消費者投訴與學習。(5)相關金融管理、監(jiān)管部門應當建立全國性的金融消費者投訴數(shù)據(jù)庫。人民銀行建立全國整個金融業(yè)總的數(shù)據(jù)庫,定期監(jiān)測分析,為日常監(jiān)管、政策制訂等提供依據(jù)。對典型案例及時進行通報與共享。(6)加強消費者金融知識教育,從長遠看應將其納入到公民基礎教育范疇。(7)構(gòu)建“金融機構(gòu)自身+金融機構(gòu)+行業(yè)協(xié)會+監(jiān)管當局+仲裁或者司法機構(gòu)+理論界+媒體”七位一體的金融消費者保護體系。(8)在尊重市場原則的前提下,提升金融包容性,促進對弱勢群體和欠發(fā)達地區(qū)的金融服務。(9)推進金融消費者保護的國際交流,借鑒發(fā)達國家金融監(jiān)管當局的經(jīng)驗、教訓。(10)建議國際清算銀行(BIS)框架下成立金融消費者保護委員會,促進各國金融消費者保護工作,IMF、BIS在評估各國金融體系時應把金融消費者保護作為一個重要方面。此外,課題也強調(diào)在目前信用環(huán)境下,必須注意維護金融機構(gòu)的合法權益。該課題已經(jīng)由經(jīng)濟科學出版社于2011年5月正式出版發(fā)行。

在這一課題研究過程中,人民銀行西安分行還得到美聯(lián)儲授權,翻譯并正式出版《美國社區(qū)再投資法:回顧與展望(1977-2010)》(已出版)和《金融消費者保護合規(guī)檢查手冊》(正在出版);獲得美國經(jīng)濟學會AEA和哈佛大學作者授權,翻譯2011年最新的金融消費者保護研究報告。同時,人民銀行西安分行以陜西省金融會計學會為平臺,組織轄內(nèi)商業(yè)銀行和高校等單位開展的有關金融消費者保護的系列課題研究也取得了豐碩成果,其中銀行卡、征信領域、理財產(chǎn)品的金融消費者保護研究具有較高的理論價值,為成果的后期應用打下了堅實的基礎。

第二階段:統(tǒng)一思想,做好動員工作,并成立金融消費者保護委員會,啟動西安、渭南、漢中金融消費者保護試點

在前期研究的基礎上,西安分行積極推動課題成果應用,啟動了金融消費者保護試點。西安分行黨委非常重視此項工作,黨委書記、行長郭新明要求整個試點工作要“積極穩(wěn)妥、依法合規(guī);精密部署、分步實施;嚴控風險、務求實效”。人總行研究局、條法司對試點工作也給予了持續(xù)的關注和指導。

(一)下發(fā)文件,要求轄內(nèi)金融機構(gòu)提高認識,統(tǒng)一思想,做好金融消費者保護工作

在前期研究的基礎上,2010年8月18日,人民銀行西安分行下發(fā)《關于加強陜西省金融消費者保護的意見》,對金融機構(gòu)提出12條要求:(1)強化金融消費者保護意識;(2)改進信息披露以充分保障金融消費者的信息知情權;(3)完善金融消費者投訴處理機制;(4)積極配合消費者協(xié)會做好金融消費者投訴的調(diào)查、調(diào)解工作;(5)重視媒體對保護金融消費者的監(jiān)督作用;(6)建立消費者投訴數(shù)據(jù)庫,不斷加強金融消費者行為研究,對較為集中的投訴問題要認真反思、總結(jié)教訓,切實采取有效措施加以改進;(7)加大對弱勢群體和欠發(fā)達地區(qū)的金融服務;(8)規(guī)范執(zhí)行利率管理政策;(9)加強銀行卡領域金融消費者保護;(10)完善金融消費者信用信息管理;(11)加強人民幣管理相關領域金融消費者保護;(12)積極開展金融知識普及宣傳工作。

(二)建立金融消費者投訴數(shù)據(jù)庫和典型案例的報送與共享制度,并定期發(fā)布投訴形勢分析報告

2010年9月8日,人民銀行西安分行下發(fā)了《關于建立陜西金融消費者投訴案例報告與共享制度的通知》,建立金融機構(gòu)消費者投訴案例報送與典型案例共享制度,構(gòu)建消費者投訴案例共享平臺。從金融機構(gòu)上報的2010年上半年和下半年投訴案例中選擇的典型案例已在金融機構(gòu)間完成共享。同時,從網(wǎng)絡媒體等各種渠道收集大量金融消費者投訴的典型案例,以研究報告形式提供給金融機構(gòu)參考�；谶@些案例,人民銀行西安分行建立了金融消費者投訴數(shù)據(jù)庫,截至2010年末,數(shù)據(jù)庫從網(wǎng)絡上搜集的全國案例以及轄區(qū)金融機構(gòu)上報這兩部分的案例,共計3000多件。

西安分行巡視員王曉紅告訴記者,從對2010年度的統(tǒng)計分析來看,當前金融消費者投訴主要集中于銀行卡、服務效率、服務態(tài)度、服務收費、自助設備、理財產(chǎn)品銷售、存貸款業(yè)務、存單“變”保單等領域。

2011年2月20日,人民銀行西安分行下發(fā)的投訴案例共享文件中,針對這些投訴的焦點問題,要求金融機構(gòu)采取以下改進措施:(1)把金融消費者保護的理念貫徹到第一線的業(yè)務主管和柜面人員;(2)進一步加強服務設備、尤其是自助設備的管理與維護;(3)規(guī)范格式化合同,保護交易雙方合法權益,全國性銀行在陜分支機構(gòu)要積極向總行反饋格式化合同執(zhí)行中存在的問題,不斷優(yōu)化合同格式和條款;(4)提高金融服務質(zhì)量,減少業(yè)務差錯,不斷提高柜面服務規(guī)范化、標準化程度;(5)規(guī)范金融產(chǎn)品銷售,杜絕用虛假宣傳誤導消費者;(6)在銀行卡產(chǎn)品的設計與服務中要強化有關收費條款的信息披露;(7)規(guī)范業(yè)務競爭行為,避免由于行業(yè)惡性競爭而導致投訴;(8)理順金融消費者保護工作的內(nèi)部管理體制,避免內(nèi)部管理體制的不穩(wěn)定導致此項工作無人負責;(9)地方法人金融機構(gòu)要加快建立、健全客戶服務系統(tǒng),努力提高對消費者的服務水準。

(三)選擇陜西西安、渭南和漢中進行金融消費者保護試點

人民銀行西安分行金融消費者保護委員會2010年7月成立,人民銀行西安分行行長郭新明任委員會主任。委員會下設人民銀行西安分行金融消費者保護中心,試點期間保護中心設在金融研究處。該中心履行九項職責:(1)負責系統(tǒng)內(nèi)金融消費者保護工作的管理和監(jiān)督。(2)受理人民銀行法定職責范圍內(nèi)的金融消費者投訴,以及對投訴的轉(zhuǎn)辦、督辦、調(diào)查和調(diào)解。(3)負責組織制定相關業(yè)務監(jiān)管規(guī)則,指導和監(jiān)督金融機構(gòu)做好金融消費者權益保護工作。(4)負責組織必要時對金融機構(gòu)的檢查。(5)協(xié)調(diào)相關監(jiān)管部門、法院、消協(xié)、媒體等方面,形成金融消費者保護的聯(lián)動機制。(6)調(diào)查、研究金融消費者行為特點。(7)推進金融消費者教育。(8)促進對弱勢群體和欠發(fā)達地區(qū)的金融服務。(9)人民銀行西安分行授權的其他職能。

試點期間投訴受理范圍確定為:在人民銀行法定職責范圍內(nèi)受理銀行卡、人民幣、支付清算、征信、黃金、外匯等方面的投訴。

人行渭南市中心支行在金融機構(gòu)公布的投訴電話后三位為315(寓意金融315)。漢中中支在轄區(qū)253個金融網(wǎng)點公布的金融消費者保護中心投訴電話后三位為110(寓意金融110)。作為省會城市的試點,西安經(jīng)過精密部署,正按照機構(gòu)類別穩(wěn)步推進。截至目前,分行和三家試點單位已處理投訴16起。

(四)探索建立金融消費者投訴處理聯(lián)動網(wǎng)絡

為有效化解金融消費者投訴糾紛,探索建立“監(jiān)管部門+金融機構(gòu)+其他消保組織”三位一體的金融消費者投訴處理聯(lián)動網(wǎng)絡,目標是動員盡可能多的力量,形成一個金融消費者保護體系:消費者自身、金融機構(gòu)、行業(yè)自律、政府行政主管以及監(jiān)管部門、仲裁機構(gòu)、法院、媒體,多方聯(lián)動,切實加強對消費者的保護。

(五)設計了金融機構(gòu)支持縣域經(jīng)濟發(fā)展的CSE綜合評估體系,以評估和披露促進金融機構(gòu)按照市場方式改善弱勢群體金融服務

推動改善弱勢群體金融服務是金融消費者保護的重要職責。在近三年持續(xù)研究的基礎上,人民銀行西安分行已經(jīng)研究設計了“信貸投放+金融服務+宏觀環(huán)境”三位一體的縣域金融機構(gòu)支持縣域經(jīng)濟發(fā)展的CSE綜合評估體系。

該體系共有45細項評估指標,其中信貸指標從市場份額、業(yè)務增長、存貸比等三個方面共9個細項指標評估縣域金融機構(gòu)在當?shù)氐男刨J投放情況;金融服務指標從金融服務廣度、金融服務質(zhì)量、金融服務環(huán)境、承擔社會責任和金融服務效果五個方面選取了16個細項指標,綜合評估縣域金融機構(gòu)的金融服務情況;縣域宏觀環(huán)境指標從縣域的經(jīng)濟環(huán)境、金融司法環(huán)境、信用環(huán)境、居民生活水平、教育醫(yī)療環(huán)境、政策和行政環(huán)境及經(jīng)濟發(fā)展預期七個方面共20個細項指標來評估縣域宏觀環(huán)境。

2011年2月,人民銀行西安分行完成了陜西全轄十個地市285個縣域金融機構(gòu)(包括法人和非法人機構(gòu))支持縣域經(jīng)濟發(fā)展的評估工作,評估結(jié)果:“A”類即優(yōu)秀類96家,“B”類即合格類154家,“C”類即需要改進類25家,“D”類即不合格類10家(這10家存貸比低于2%,甚至為0),并下發(fā)《關于陜西省縣域金融機構(gòu)CSE三維綜合評估結(jié)果的通報》,通報已經(jīng)發(fā)給相關金融機構(gòu)和地方政府,下一步將向相關商業(yè)銀行總行通報,并探索向媒體披露。CSE綜合三維評估體系力圖通過評估和披露這種方式,推動縣域金融機構(gòu)按照市場規(guī)律,加大信貸支持力度,改善縣域弱勢群體金融服務的可得性。

(六)推進陜西省農(nóng)村金融教育試點工作

金融消費者教育是金融消費者保護的重要方面。按照總行有關部門(中國金融教育發(fā)展基金會)的安排,人民銀行西安分行在轄內(nèi)進行農(nóng)村金融教育試點。試點以來,西安分行健全組織體系,統(tǒng)籌規(guī)劃領導,加強志愿者隊伍建設,落實志愿者責任,創(chuàng)新農(nóng)村金融教育培訓方式,效果開始顯現(xiàn):農(nóng)民金融知識水平得到提高,農(nóng)村金融生態(tài)環(huán)境不斷改善,縣域金融機構(gòu)對縣域經(jīng)濟的支持力度逐步加大。人民銀行西安分行農(nóng)村金融教育得到基金會肯定,并在西安召開了現(xiàn)場會議。

(七)2011年“3·15”前后,組織陜西轄內(nèi)金融機構(gòu)開展金融消費者權益保護宣傳周活動

為進一步做好金融消費者權益保護工作,營造金融公平交易環(huán)境,2011年“3·15”前夕,西安分行下文要求陜西轄內(nèi)金融機構(gòu)開展金融消費者權益保護宣傳周活動,為金融機構(gòu)與消費者搭建溝通交流平臺。

宣傳周活動主題是“維護金融消費者權益”,宣傳口號為“保護金融消費者權益,營造公平交易環(huán)境”。根據(jù)人民銀行西安分行的要求,陜西轄內(nèi)存款類金融機構(gòu)的所有營業(yè)網(wǎng)點,根據(jù)各自實際情況,分別采取懸掛活動宣傳口號橫幅、張貼宣傳海報、LED大屏滾動顯示、擺放并散發(fā)宣傳折頁及設立金融消費者投訴咨詢臺等多種有效方式,開展了金融消費者保護宣傳活動。

記者日前在漢中現(xiàn)場調(diào)研時注意到,當?shù)睾芏嘟鹑跈C構(gòu)已經(jīng)自覺地把“金融消費者保護”的宣傳長期化。宣傳活動達到了預期效果。

(八)形成了法院、消協(xié)、金融機構(gòu)、高校等部門參加的金融消費者保護工作例會制度

陜西省金融消費者保護試點工作開展以來,人民銀行西安分行已組織召開三次金融消費者保護例會,先后邀請陜西省消費者協(xié)會、西安市中級人民法院有關負責人以及高校專家就轄區(qū)當前金融消費者投訴熱點、訴訟熱點,與陜西銀行業(yè)金融機構(gòu)座談。各金融機構(gòu)也在會議中相互交流信息,學習經(jīng)驗,吸取教訓,取得了很好的效果。

第三階段:全省推開金融消費者保護試點工作

2011年3月15日,人民銀行西安分行決定,在總結(jié)西安、渭南和漢中三個地區(qū)開展金融消費者保護試點工作的基礎上,在全省范圍內(nèi)推開金融消費者保護試點工作。人總行副行長杜金富在西安分行的相關文件材料上做出批示,對金融消費者保護試點工作的深入開展提出了明確要求。之后,西安分行召開了全省電視電話會議,對全省推開金融消費者保護進行了全面部署。

4月21日,人行西安分行召開電視電話會議,對全省推開金融消費者保護工作進行了全面部署。行長郭新明在會議上也指出:西安分行的金融消費者保護理論研究很多方面還需要深入,課題成果的應用、全省推開金融消費者保護試點,也才剛剛起步,需要學習、完善的地方還有很多,需要面對的困難與矛盾也會不少。對此要有清醒的認識。要按照科學發(fā)展觀的要求,求真務實,開拓創(chuàng)新,確保金融消費者保護試點在全省順利推開。

此次調(diào)研中,記者發(fā)現(xiàn)金融消費者保護是一項全新的工作,人民銀行西安分行的相關試點得到了陜西各金融機構(gòu)和分行機關各處室的大力支持,也達到了預期目的。但是,實踐中也遇到了一些具體困難,比如:投訴如果不在人行法定職責范圍內(nèi),如何更好地處理,尤其是縣域,因為縣域沒有其他金融監(jiān)管部門;調(diào)查調(diào)解的有效性如何提高;投訴數(shù)據(jù)庫建設的過程中,金融機構(gòu)上報投訴案例的有效性和完整性如何保證,等等。人民銀行西安分行金融消費者保護委員會主任郭新明博士還進一步提出了下一階段需要思考的若干問題:(1)金融消費者與金融機構(gòu)的博弈中,處于弱勢地位,需要保護。市場為何提供不了充分而有效的金融消費者保護?(2)由政府來保護金融消費者。但有國外專家認為,“政府的缺陷至少與市場一樣嚴重”,次貸危機就是金融消費者保護失靈的例子。(3)有政府的保護總比沒有好,問題是如何構(gòu)建有效的保護體系?行業(yè)協(xié)會調(diào)解的有效性如何保證?行政調(diào)解的約束力如何提高?行政調(diào)解如何與司法訴訟銜接?(4)金融機構(gòu)也是弱勢群體?保護如何把握均衡?過度的保護會不會導致道德風險,即目前的信用環(huán)境下會不會導致失信行為增加?(5)對于發(fā)展中國家,是要等有了美國那樣大的教訓之后,再來構(gòu)建金融消費者保護體系,還是未亡羊,先補牢,提前構(gòu)筑有效的金融消費者保護體系?……我們有理由相信,金融消費者保護的“西安模式”通過在實踐中的不斷完善,不僅可以給當前金融消費者保護工作提供有益的范例,給未來上述問題的解答提供有價值的線索,也可以提供另外一種值得我們思考的“研究立行”的模式。

  本文關鍵詞：美國金融消費者保護的經(jīng)驗教訓，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。