本文關(guān)鍵詞：基于教育券思想對(duì)我國(guó)幼兒教育券政策的分析，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。

2013年第10期

（總第226期）StudiesinPreschoolEducation學(xué)前教育研究No.10，2013SerialNo.226基于教育券思想對(duì)我國(guó)幼兒教育券政策的分析*

姚根靜**

（江蘇省南京市第三幼兒園，南京

［摘210000）要］教育券思想對(duì)我國(guó)幼兒教育領(lǐng)域產(chǎn)生了重大影響，我國(guó)的臺(tái)灣、香港、南京、臨淄等多個(gè)地方政府制訂并實(shí)施了幼兒教育券政策。從新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來(lái)看，我國(guó)地方政府在幼兒教育券的發(fā)放過(guò)程中仍然起著強(qiáng)有力的主導(dǎo)作用，與教育券思想中“政府不干預(yù)教育”的做法大相徑庭。政府配置教育資源的方式事實(shí)上并未發(fā)生根本性的轉(zhuǎn)變，仍然采用傳統(tǒng)的行政性配置。從教育券思想倡導(dǎo)的“教育公平”理念來(lái)看，香港、南京的教育券額度比例較高，可以從一定程度上保障兒童的受教育權(quán)；臺(tái)灣和臨淄的額度較低，對(duì)兒童受教育權(quán)利的保障程度較低。家長(zhǎng)選擇就讀學(xué)校的權(quán)利都只適用于一定范圍，未能得到充分保障，幼托機(jī)構(gòu)的發(fā)展權(quán)仍是一紙空談。從教育效率的角度來(lái)看，臨淄、香港、臺(tái)灣三地的政策傾向于教育券的“效率”功能，南京的教育券更傾向于關(guān)注教育券的“公平”功能，對(duì)“效率”的關(guān)注較弱�？梢�(jiàn)，我國(guó)各地方政府都只是采摘了教育券思想中的部分元素，用于當(dāng)?shù)赜變航逃聵I(yè)管理中，以實(shí)現(xiàn)各自的政策目的，因此表現(xiàn)出了鮮明的地方特色及相應(yīng)的局限性。

［關(guān)鍵詞］幼兒教育券；資源配置；教育公平；教育效率

一、“教育券”思想的內(nèi)涵

教育券思想首次以“教育券”一詞由美國(guó)新自由主義經(jīng)濟(jì)學(xué)家米爾頓·弗里德曼提出。弗里德曼認(rèn)為，政府把原來(lái)直接投入公立學(xué)校的教育經(jīng)費(fèi)按照生均單位成本折算后，以面額固定的有價(jià)證券（即教育券）的形式直接發(fā)給學(xué)生或家庭，學(xué)生或家庭憑教育券自由選擇政府所認(rèn)可的學(xué)校就讀，教育券可以抵沖全部或部分學(xué)費(fèi)，學(xué)校則憑券到政府部門(mén)換取教育經(jīng)費(fèi)。[1]

弱化政府的作用———（一）“小政府”

教育券思想是新自由主義的產(chǎn)物，體現(xiàn)了“小政府”的思想理念———“政府的主要職責(zé)是保護(hù)公民的安全、自由，政府應(yīng)當(dāng)從事市場(chǎng)不能調(diào)控的事情，即決定、調(diào)節(jié)和強(qiáng)制執(zhí)行游戲的規(guī)則�！币虼�，教育券思想認(rèn)為政府應(yīng)“不干預(yù)教育”。但由于教育的正外部性，即“受教育者在接受教育時(shí)不僅可以給他本人和家庭帶來(lái)利益，還可以為整個(gè)社會(huì)創(chuàng)收，有利于形成文明有序的社會(huì)”，以及對(duì)于年幼的兒童政府需盡到“家長(zhǎng)主義”的關(guān)懷，因此教育券思想又認(rèn)為政府需“出資資助教育”。[2][3]

（見(jiàn)教育券思想主張改變傳統(tǒng)的“政府補(bǔ)助公立學(xué)校、公立學(xué)校學(xué)生受惠”的教育經(jīng)費(fèi)投入模式

圖1），將原來(lái)發(fā)放給學(xué)校的教育經(jīng)費(fèi)轉(zhuǎn)而以“券”的形式直接發(fā)給家長(zhǎng)，家長(zhǎng)憑券選擇學(xué)校（見(jiàn)圖2），學(xué)校再憑所收的教育券到政府兌換同等金額的經(jīng)費(fèi)。政府的功能是發(fā)放教育經(jīng)費(fèi)，確定受惠的家庭、

２０１３－１－２０；作者修改返回日期：２０１３－３－１６收稿日期：

＊本文系教育部哲社２０１０年度重大攻關(guān)項(xiàng)目“學(xué)前教育體制與機(jī)制改革研究”（批準(zhǔn)號(hào)：１０ＪＺＤ００３５）、江蘇省教育科學(xué)“十二五”規(guī)劃立項(xiàng)重大課題“江蘇省農(nóng)村學(xué)前教育公共服務(wù)體系建構(gòu)的研究”（編號(hào)：Ａ／２０１１／０５）的階段性研究成果

＊＊通訊作者：姚根靜，Ｅ－ｍａｉｌ：ｊｉｎｇｊｉｎｇｙａｏ５２０＠１２６．ｃｏｍ

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制定學(xué)校間相互競(jìng)爭(zhēng)的規(guī)則，而不參與教育市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的過(guò)程。學(xué)校，

教育財(cái)政撥款

政府

私立學(xué)校

無(wú)教育財(cái)政撥款高收費(fèi)公立學(xué)校低收費(fèi)學(xué)生學(xué)生

圖1傳統(tǒng)的教育經(jīng)費(fèi)投入模式

將教育經(jīng)費(fèi)折算成教育券選擇公立學(xué)校

私立學(xué)校政府學(xué)生

圖2教育券投入模式（二）“大市場(chǎng)”強(qiáng)化市場(chǎng)的作用———

為了提高學(xué)校教育質(zhì)量和教育效率，弗里德曼從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度引入“市場(chǎng)”的概念。他認(rèn)為，政府對(duì)教育領(lǐng)域的壟斷性政策會(huì)引起學(xué)校教育效率的低下，惟有發(fā)揮“大市場(chǎng)”的功效，通過(guò)市場(chǎng)的自由調(diào)控才能刺激、活化教育。[4]在的影響下，教育提供者為了吸引更多的消費(fèi)者，他們之間必然“市場(chǎng)”

會(huì)展開(kāi)激烈的競(jìng)爭(zhēng)來(lái)提高教育效率。另外，為了滿足“市場(chǎng)”對(duì)人才的多樣化需求，教育服務(wù)的提供者需形成自己的辦學(xué)特色，提供多樣化的教育服務(wù)。

教育券思想主張將政府所掌握和支配的社會(huì)資源，轉(zhuǎn)變?yōu)橛墒芙逃咧涞摹柏泿胚x票”，保證受教育者充分享有教育自由的權(quán)利和個(gè)性化發(fā)展的空間，實(shí)現(xiàn)教育從公共產(chǎn)品向私人產(chǎn)品的轉(zhuǎn)變，形成具有競(jìng)爭(zhēng)力的教育市場(chǎng)，達(dá)到高效率的教育供給（見(jiàn)表1）。

表1傳統(tǒng)的教育財(cái)政投資體制與教育券制度的比較[5]

傳統(tǒng)的教育財(cái)政投資體制

教育資源分配主體

教育資源配置方式

財(cái)政撥款方式

政府角色

協(xié)調(diào)手段

資源媒介政府行政性配置政府-公立學(xué)校-部分兒童政府壟斷辦學(xué)，裁判員，運(yùn)動(dòng)員計(jì)劃、指示、命令等貨幣直接撥款教育券制度市場(chǎng)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)性配置政府-所有兒童-所有符合標(biāo)準(zhǔn)的公私立學(xué)校政府制定、管理規(guī)則，裁判員價(jià)格、信息、交易等教育券

（三）關(guān)注效率與公平

效率與公平一直是教育券思想的核心。在不同的教育券模式中，研究者對(duì)效率與公平的關(guān)注有不同的側(cè)重。弗里德曼關(guān)注完全的“自由市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)模式”的教育券；加利福尼亞大學(xué)教授庫(kù)恩和蘇格曼則設(shè)計(jì)出一套兼顧“自由競(jìng)爭(zhēng)”和“公平理想”的教育券，被稱為“收入關(guān)聯(lián)市場(chǎng)模式”的教育券。美國(guó)社會(huì)學(xué)家詹克斯(Jencks)從社會(huì)公平的角度出發(fā)，提出了“有規(guī)范的補(bǔ)償模式”的教育券。[6]關(guān)注公平的思想主要體現(xiàn)在關(guān)注教育財(cái)政資源的公平配置，關(guān)注家長(zhǎng)的教育選擇權(quán)，關(guān)注學(xué)生的受教育權(quán)，關(guān)注學(xué)校的發(fā)展權(quán)等方面。關(guān)注效率的思想則體現(xiàn)在重視發(fā)揮市場(chǎng)調(diào)控的作用，調(diào)整教育的政府壟斷狀態(tài)，打破壟斷性的資源配置方式，給所有符合標(biāo)準(zhǔn)的教育機(jī)構(gòu)競(jìng)爭(zhēng)、發(fā)展的機(jī)會(huì)，在競(jìng)爭(zhēng)中優(yōu)勝劣汰，提高教育效率等方面。16

二、教育券思想在我國(guó)學(xué)前教育領(lǐng)域的實(shí)踐

臺(tái)灣幼兒教育券政策（一）

1998年，臺(tái)灣的臺(tái)北市和高雄市相繼宣布實(shí)施幼兒教育券政策。兩市幼兒教育券的發(fā)放對(duì)象是“滿五歲，就讀于該市立案之私立幼稚園、托兒所或兒童托育中心附設(shè)托兒部”的兒童；發(fā)放金額為每名兒童每學(xué)期5000元臺(tái)幣；發(fā)放方式是由立案私立幼稚園及托兒所于學(xué)期中統(tǒng)一造冊(cè)檢其繳費(fèi)收據(jù)向市政府辦理請(qǐng)款，核定發(fā)放后請(qǐng)幼托園所轉(zhuǎn)發(fā)幼童家長(zhǎng)。2000年，臺(tái)灣省公布《發(fā)放幼兒教育券實(shí)施方案》，發(fā)放對(duì)象覆蓋了全臺(tái)灣省滿五足歲、就讀于已立案的私立幼托機(jī)構(gòu)的兒童。經(jīng)費(fèi)由教育部門(mén)、內(nèi)政部門(mén)分別編列預(yù)算，臺(tái)北市和高雄市由主管機(jī)關(guān)自行編列。該文件中的發(fā)放金額、發(fā)放方式與臺(tái)北高雄兩市相同。[7]

（二）香港學(xué)券計(jì)劃

2006年10月香港特別行政首長(zhǎng)曾蔭權(quán)發(fā)表施政報(bào)告時(shí)指出，為了減輕家長(zhǎng)負(fù)擔(dān)，政府將于2007/2008學(xué)年開(kāi)始，以“學(xué)券”形式為3歲至6歲兒童家長(zhǎng)提供學(xué)費(fèi)資助，學(xué)生只需符合香港居民身份，并選擇全年學(xué)費(fèi)不超過(guò)24000港元的半日制或48000港元的全日制之非牟利幼兒園就讀，便可獲得資助。每名學(xué)生全年的資助額最高為13000港元，并于2011年增至16000港元。這一資助額度占半日制非牟利幼兒園費(fèi)用的50%以上，占全日制非牟利幼兒園費(fèi)用的近30%。在每名學(xué)生的教育券中有3000港元用于資助教師進(jìn)修，以保證教育過(guò)程和教育結(jié)果的公平。另一方面，香港政府要求凡是參加“學(xué)券計(jì)劃”的非牟利幼稚園以及參加三年過(guò)渡安排的私立獨(dú)立幼稚園，必須接受質(zhì)量評(píng)核，只有達(dá)到指定標(biāo)準(zhǔn)的本地非牟利幼稚園，才可以繼續(xù)參加“學(xué)券計(jì)劃”。[8]

山東臨淄幼兒教育券政策（三）

2006年，山東臨淄辛店街道黨工委、辛店街道辦事處頒布《關(guān)于在學(xué)前、義務(wù)教育階段實(shí)行“教育券”的意見(jiàn)》的文件，并于同年10月正式實(shí)施幼兒教育券政策。該政策的發(fā)放對(duì)象是“擁有辛店街道戶籍，就讀于辛店街道注冊(cè)的公辦幼兒園”的幼兒，發(fā)放金額由每名幼兒每年的260元提高至300元，所需經(jīng)費(fèi)由街道辦財(cái)政籌措解決。發(fā)放方式則為由財(cái)政和教育等部門(mén)統(tǒng)一蓋章，通過(guò)村委會(huì)或者居委會(huì)發(fā)到幼兒家長(zhǎng)手中，家長(zhǎng)持本轄區(qū)戶口本領(lǐng)取，幼兒園負(fù)責(zé)回收“幼兒教育券”，并到財(cái)政部門(mén)兌現(xiàn)資金。[9]

臨淄金嶺鎮(zhèn)也頒布了《金嶺回族鎮(zhèn)人民政府關(guān)于學(xué)齡前教育階段實(shí)行“幼兒教育券”的2008年，

實(shí)施意見(jiàn)》。該政策的發(fā)放對(duì)象與辛店街道稍有區(qū)別，它面向“本鎮(zhèn)村民且戶籍在本鎮(zhèn)村，就讀于金嶺鎮(zhèn)注冊(cè)的公辦或民辦幼兒園”的學(xué)前幼兒，且其家庭需積極響應(yīng)計(jì)劃生育政策，嚴(yán)格遵守計(jì)劃生育管理規(guī)定；所需經(jīng)費(fèi)由鎮(zhèn)政府財(cái)政撥款。該地教育券的發(fā)放金額、發(fā)放方式與辛店相同。[10]

南京幼兒助學(xué)券政策（四）

2008年8月，南京市發(fā)布了關(guān)于《對(duì)家庭經(jīng)濟(jì)困難的在園幼兒實(shí)行“助學(xué)券”制度（試行）》的通知，并于同年9月正式發(fā)放幼兒助學(xué)券。該政策的發(fā)放對(duì)象是“在南京市幼兒園（含民辦）就讀的家庭經(jīng)濟(jì)困難”幼兒，發(fā)放金額為每名幼兒每年1600元，即每月160元。助學(xué)券的資金由市、區(qū)兩級(jí)財(cái)政撥款，發(fā)放程序由家長(zhǎng)帶齊證件填寫(xiě)“助學(xué)券”申請(qǐng)表，幼兒園匯總資料向區(qū)縣教育局、財(cái)政局申報(bào)，再由區(qū)教育局上交至市教育局。家長(zhǎng)申請(qǐng)通過(guò)后，直接減免相關(guān)費(fèi)用，教育局再撥款補(bǔ)貼幼兒園。[11]2011年8月，南京市在原先“助學(xué)券”政策的基礎(chǔ)上發(fā)布了《南京市幼兒助學(xué)券發(fā)放工作實(shí)施辦法》，發(fā)放對(duì)象擴(kuò)大為“具有南京市戶口符合計(jì)劃生育政策，于當(dāng)年8月31日前年滿3-6周歲，在具備兌現(xiàn)幼兒助學(xué)券資格幼兒園就讀”的幼兒和“除滿足上述年齡要求外，參照省教育廳等六部門(mén)《關(guān)于進(jìn)一步做好流動(dòng)人口子女義務(wù)教育工作的意見(jiàn)》執(zhí)行，同時(shí)其法定監(jiān)護(hù)人在南京生活兩年以上”的外來(lái)17

即每學(xué)期1000元，且每個(gè)幼兒在園期間最多只務(wù)工子女。新的助學(xué)券金額為每名幼兒每年2000元，

能享受三年的幼兒助學(xué)券補(bǔ)助，其發(fā)放程序與2008年一致。[12]

三、對(duì)我國(guó)幼兒教育券政策的分析

基于新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的分析（一）

從新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)角度來(lái)看，教育券思想將政府或社會(huì)掌握的公共教育資源，徹底轉(zhuǎn)變?yōu)橛墒芙逃呋蚱浼彝ニ莆盏摹柏泿胚x票”，使得受教育者享有充分的教育自由，實(shí)現(xiàn)教育從公共產(chǎn)品向私人產(chǎn)品的轉(zhuǎn)變，形成充分競(jìng)爭(zhēng)的教育市場(chǎng)，達(dá)成高效率的教育供給。[13]該思想有助于變革政府對(duì)教育資源的配置方式，即從行政性配置變?yōu)槭袌?chǎng)競(jìng)爭(zhēng)性配置。

臺(tái)灣幼兒教育券的經(jīng)費(fèi)來(lái)源于教育和內(nèi)政兩個(gè)部門(mén)，采用“家長(zhǎng)在幼托機(jī)構(gòu)申請(qǐng)，政府核定撥款至幼兒園再轉(zhuǎn)交家長(zhǎng)”的方式進(jìn)行。[14]香港學(xué)券的20%需用于教師發(fā)展，可見(jiàn)其是教育經(jīng)費(fèi)的一部分，并且以幼兒園為單位進(jìn)行發(fā)放。在大陸地區(qū)，南京的幼教券由市區(qū)兩級(jí)政府撥款，來(lái)源于政府的幼教經(jīng)費(fèi)，并且采用“幼兒園直接減免，教育局再撥款補(bǔ)貼”的方式進(jìn)行。臨淄地區(qū)辛店金嶺兩地的幼教券由街道財(cái)政部門(mén)另外撥款，采用“幼兒園收集教育券后到財(cái)政部門(mén)兌現(xiàn)資金”的方式進(jìn)行。

從我國(guó)幼兒教育券的發(fā)放方式可以看出，政府在其中仍然扮演著“裁判員”和“運(yùn)動(dòng)員”的雙重角色，政府確定當(dāng)?shù)厥芑莸膶?duì)象，政府發(fā)放教育經(jīng)費(fèi)，再由政府審核、確定享受教育券的園所。在整個(gè)過(guò)程中政府起著強(qiáng)有力的主導(dǎo)作用，與教育券思想中“政府不干預(yù)教育”的做法大相徑庭。另外，從教育券的經(jīng)費(fèi)來(lái)源來(lái)看，各地的教育券費(fèi)用只是部分來(lái)源于教育經(jīng)費(fèi)或者是政府的額外財(cái)政撥款。由此可見(jiàn)，政府的教育經(jīng)費(fèi)并未完全通過(guò)教育券的形式進(jìn)行配置，教育資源的配置方式事實(shí)上并未發(fā)生根本性的轉(zhuǎn)變，仍然采用的是傳統(tǒng)的行政性配置。這也可以看出，我國(guó)各地區(qū)對(duì)教育券的運(yùn)用具有一定局限性，制度革新的意義較弱，各政府只是采摘了教育券思想中的部分元素，將其用于幼兒教育事業(yè)管理中，以實(shí)現(xiàn)各自的政策目的。

（二）基于教育公平的分析

教育券思想中的“教育公平”不僅關(guān)注受教育者的機(jī)會(huì)公平，還關(guān)注辦學(xué)主體的公平。這是因?yàn)�，一方面，學(xué)生憑借手中的教育券選擇想要就讀的學(xué)校，學(xué)生和家長(zhǎng)擁有自由選擇學(xué)校的權(quán)利；另一方面，在學(xué)生自主選擇學(xué)校的過(guò)程中，無(wú)論是公立學(xué)校還是私立學(xué)校都可以通過(guò)提高教育質(zhì)量獲得更多的教育券，從而擁有公平發(fā)展的權(quán)利。

1.兒童的受教育權(quán)。

我國(guó)各地的幼兒教育券政策都關(guān)注兒童的受教育權(quán)，但對(duì)該權(quán)利的保障力度與教育券金額在幼兒園費(fèi)用中的所占比例有一定關(guān)系。香港、南京的教育券額度比例較高，可以從一定程度上保障兒童的受教育權(quán)；臺(tái)灣和臨淄的額度較低，對(duì)兒童受教育權(quán)利的保障程度較低。

香港的學(xué)券計(jì)劃指出，2011/2012學(xué)年全港將有90%的3～6歲幼兒可獲得資助，每個(gè)兒童每年可獲得的資助將達(dá)16000港元，占半日制非牟利幼兒園費(fèi)用的50%以上，占全日制非牟利幼兒園費(fèi)用的近30%。這說(shuō)明香港政府正逐步將受惠對(duì)象擴(kuò)展至社會(huì)各階層，教育券的額度也逐漸得到了提高（從原先的每年13000港元提升到16000港元）。

南京市幼兒教育券原先的受惠對(duì)象是“全市經(jīng)濟(jì)困難家庭”的在園幼兒，發(fā)放金額是每年1600元，后來(lái)將受惠對(duì)象普及至擁有本市戶口的幼兒以及符合條件的外來(lái)務(wù)工子女，發(fā)放金額提高到每人每年2000元，占幼兒園全年費(fèi)用的近30%。無(wú)論從受惠對(duì)象范圍的擴(kuò)大還是從受惠金額比例的提升中都可以看出，南京市政府越來(lái)越重視幼兒教育，努力通過(guò)教育券政策提高兒童的受教育率，，鼓勵(lì)所有兒童都進(jìn)入幼兒園接受幼兒教育。18

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