本文關(guān)鍵詞：中國高等教育改革與發(fā)展的政策工具分析，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。

中國高等教育改革與發(fā)展的政策工具分析

　　一、引言
　　改革開放以來，中國高等教育經(jīng)歷了巨大的變化，逐步從計劃體制向市場體制轉(zhuǎn)型，并從精英化階段步人大眾化階段。20世紀90年代中期以來，中國政府把科教興國和人才強國作為國家戰(zhàn)略，對高等教育的改革與發(fā)展不斷做出新的部署。從2007年開始，中國高等教育規(guī)模已經(jīng)排名世界第一。教育規(guī)模擴大的同時，教育質(zhì)量保障體系和教育結(jié)構(gòu)也在不斷健全和優(yōu)化發(fā)展。在中國高等教育的改革與發(fā)展過程中，政策工具的應(yīng)用發(fā)揮了重要的作用。
　　豪利特（howlett）將政策工具看作政府賴以推行政策的手段。趙德余將政策工具看作實現(xiàn)某個具體或特定政策目標(biāo)的方式或機制。朱春奎等指出，政策工具是聯(lián)結(jié)政策目標(biāo)和政策執(zhí)行最重要的環(huán)節(jié)，良好的政策目標(biāo)必須選擇適當(dāng)?shù)恼吖ぞ�。政策工具是政策目�?biāo)和政策行動的聯(lián)結(jié)，恰當(dāng)?shù)墓ぞ叩倪x擇對于公共政策的成功有重要作用。吳合文使用英格拉姆與施耐德（ingram&schneider）的政策工具理論對中國高等教育政策工具的使用情況進行了初步的分析，，認為政策工具的增長和創(chuàng)新是高等教育政策領(lǐng)域的一個突出特征。
　　本文從政策工具使用和創(chuàng)新的視角，根據(jù)豪利特和拉米什（ramesh）的政策工具分類，對中國主要的高等教育政策文本進行編碼和統(tǒng)計分析，并進行文本內(nèi)容分析。該分類根據(jù)政府介入公共物品與服務(wù)提供的程度把政策工具分為自愿性工具、混合型工具和強制性工具。自愿性政策工具是指通過個人、家庭、社會組織或市場發(fā)揮作用，在自愿的基礎(chǔ)上解決公共問題的手段、途徑和方法；強制性政策工具借助國家或政府的權(quán)威及強制力推行公共政策，解決社會公共問題；混合型政策工具兼有自愿性工具和強制性工具的特征。該分類方法在政策工具研究領(lǐng)域獲得了廣泛的引用。
　　本文重點考察高等教育體制四次重要改革中的政策工具運用情況，對新時期高等教育政策工具運用的改善和創(chuàng)新提出政策建議。編碼結(jié)果在10名研究人員中進行了充分的研討，達成了共識，具有較好的效度和信度。
　　二、中國高等教育改革與發(fā)展的主要政策回顧
　　改革開放以來，中國國家層面高等教育改革與發(fā)展標(biāo)志性的文件主要包括1985年《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》（以下簡稱《1985決定》）、1993年《中國教育改革和發(fā)展綱要》（以下簡稱《1993綱要》）、1999年《深化教育改革，全面推進素質(zhì)教育決定》（以下簡稱《1999決定》）和2010年《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要》（以下簡稱《2010綱要》）。
　　《1985決定》是在經(jīng)濟體制改革的大背景下推動教育體制的簡政放權(quán)。放權(quán)主要有兩個指向：一是中央向地方放權(quán)；二是政府向?qū)W校放權(quán)。談松華等指出，1985年教育體制改革意味著將決策權(quán)和管理權(quán)下放到各級政府，中央一級教育規(guī)劃的功能由指令性計劃向趨勢性、指導(dǎo)性規(guī)劃轉(zhuǎn)化。楊東平認為，1985年教育體制改革在高等教育領(lǐng)域?qū)U大高校的辦學(xué)自主權(quán)、實行校長負責(zé)制作為主要任務(wù)。
　　《1993綱要》提出要重視高等教育質(zhì)量，針對新時期高等教育發(fā)展面臨的形勢和任務(wù)，提出高等教育發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)、戰(zhàn)略方針和具體改革思路，強調(diào)在經(jīng)濟體制改革的總體背景下，積極推進高等教育體制改革，使高等學(xué)校真正成為面向社會辦學(xué)的法人實體。談松華指出，《1993綱要》的目標(biāo)是建立與社會主義市場經(jīng)濟體制、政治體制相適應(yīng)的教育體制，就是要在合理界定政府與市場作用邊界的基礎(chǔ)上，建立起既遵循教育規(guī)律，又適應(yīng)市場經(jīng)濟體制的教育新體制。教育管理體制改革在解決“條塊分割、部門辦學(xué)”等方面取得了進展，但是政府職能和管理方式未有根本改變。周遠清指出，為了順應(yīng)經(jīng)濟體制改革的走向，國家對國務(wù)院部門辦的大學(xué)進行了重大調(diào)整，一部分劃轉(zhuǎn)為教育部部屬院校，大部分劃轉(zhuǎn)給各省、自治區(qū)、直轄市實行共建，以地方管理為主，從而使這些學(xué)校由過去的為行業(yè)服務(wù)變?yōu)闉樯鐣⻊?wù)、為區(qū)域經(jīng)濟服務(wù)。
　　《1999決定》的背景是知識經(jīng)濟已見端倪，國力競爭日趨激烈，人才作為至關(guān)重要的要素受到空前重視，高等教育改革與發(fā)展顯得尤為迫切。周遠清認為，《1999決定》提出既傳授知識、又培養(yǎng)能力，同時又提高素質(zhì)，從知識、能力到素質(zhì)，是教育思想的又一大突破。更為重要的是，《1999決定》加快了高等教育改革和發(fā)展的步驟。史朝認為，《1999決定》主要產(chǎn)生了三個方面的影響：一是促使中國高等教育在規(guī)模上迅速進入了大眾化階段；二是作為國家發(fā)展戰(zhàn)略，推動高水平大學(xué)建設(shè)；三是推動中國高等教育從重視規(guī)模向重視質(zhì)量轉(zhuǎn)型。
　　《2010綱要》的重點是提升高等教育質(zhì)量，深化高等教育體制改革，教育質(zhì)量與體制改革成為重中之重。張力指出，根據(jù)《2010綱要》的思路，2020年前高等教育規(guī)模擴張已不是重點，將進入發(fā)展理念戰(zhàn)略性轉(zhuǎn)變、創(chuàng)新培養(yǎng)模式和深化體制改革、全方位注重教育質(zhì)量的新階段。
　　三、中國高等教育改革與發(fā)展的政策工具分析
　�。ㄒ唬┱吖ぞ哂蓡我幌蚨嘣D(zhuǎn)變，但政策工具箱仍不夠豐富
　　1985年以前，受計劃經(jīng)濟體制的限制，高等教育領(lǐng)域主要使用的是單一的命令性和權(quán)威性工具。1985年以來，政策工具的使用逐漸多元化，信息與勸誡工具、誘因型工具等得到了一定程度的使用，對自愿性政策工具進行了嘗試。如表2所示，四次高等教育改革和發(fā)展的政策文本總共使用了22種政策工具，其中《1985決定》共使用了9種政策工具，《1993綱要》共計使用了14種政策工具，《1999決定》共使用了8種政策工具，《2010綱要》共使用了11種政策工具。

　�。ǘ⿵娭菩哉吖ぞ邽橹鳎栽感怨ぞ吆突旌闲凸ぞ哌\用不足
　　林德和彼得斯（linder&peters）根據(jù)國家能力的強弱和政策子系統(tǒng)的復(fù)雜性發(fā)展了一套政策工具選擇的綜合模型。如表3所示，當(dāng)國家能力強，且政策子系統(tǒng)復(fù)雜程度高（社會行為者類型和數(shù)量較多）時，決策者更加愿意使用市場工具，需要管制的時候有管制能力作為保障；當(dāng)國家能力強，政策子系統(tǒng)復(fù)雜程度低時，決策者更加愿意采用管制、公共企業(yè)、直接提供等政策工具；當(dāng)國家能力弱，政策子系統(tǒng)復(fù)雜程度高時，政府沒有足夠能力進行管理，只能采用自愿性工具；當(dāng)國家能力弱，政策子系統(tǒng)復(fù)雜程度低時，決策者可以根據(jù)實際情況選用混合型政策工具，比如補貼、稅收、信息與勸誡等。
　　從中國的實際情況來看，目前處于國家能力強，但政策子系統(tǒng)復(fù)雜程度較低的情況，因而管制等政策工具使用較多，反映在高等教育領(lǐng)域也是如此。所以，通過表4對歷次高等教育改革政策文本的分析可以看出，在政策工具選擇的時候，強制性政策工具是使用最多的，分別達到9次、20次、9次和20次，明顯高于自愿性工具和混合性工具。另外，混合型政策工具有了一定程度的使用，自愿性政策工具的使用較少。
　　從三類政策工具的使用情況來看，自愿性工具數(shù)量有所增加，“1985體制改革決定”沒有使用任何自愿性政策工具，1990年以來則逐漸開始使用家庭與社區(qū)、自愿性組織和市場等政策工具；強制性工具的使用呈現(xiàn)多樣性，從規(guī)制性工具為主逐漸延伸到命令性和權(quán)威性工具，其中運用最廣泛的4種是指示指導(dǎo)、體系建設(shè)和調(diào)整、計劃、建立和調(diào)整規(guī)則；混合型工具的運用較為單一，主要是鼓勵號召�！�2010綱要》使用了自愿性組織政策工具，提出要“完善教育中介組織的準(zhǔn)人、資助、監(jiān)管和行業(yè)自律制度。積極發(fā)揮行業(yè)協(xié)會、專業(yè)學(xué)會、基金會等各類社會組織在教育公共治理中的作用。”
　　在此基礎(chǔ)上，趙本文由論文聯(lián)盟收集整理
德余發(fā)展了一種新的政策工具選擇模式，綜合考慮了工具的特性、問題的復(fù)雜性和政策環(huán)境的復(fù)雜性，如表5所示。政府在進行政策工具選擇的時候，首要的不應(yīng)考慮自身是弱政府還是強政府，更加應(yīng)該尊重政策選擇的客觀規(guī)律�；谶@種權(quán)變模式，中國高等教育改革和發(fā)展在考量政策工具的選擇時，將需要考慮更多的維度。
　�。ㄈ┡c社會主義市場經(jīng)濟體制相適應(yīng)，積極拓展市場工具的應(yīng)用
　　隨著計劃經(jīng)濟向社會主義市場經(jīng)濟的轉(zhuǎn)型，市場工具成為中國高等教育改革與發(fā)展的一項重要政策工具。盧乃桂和操太圣認為，市場是國家更有效管理教育的一種工具�！�1993綱要》提出“某些科類的高等學(xué)�？梢栽囆幸詫W(xué)生繳費和社會集資為主，國家財政為輔的辦學(xué)模式”，“中央及部門所屬高等學(xué)校要擴大服務(wù)面和經(jīng)費來源渠道，加強與地方政府、企業(yè)及社會各界的合作與聯(lián)系”；《1999決定》提出“加大學(xué)校后勤改革力度，逐步剝離學(xué)校后勤系統(tǒng)，推動后勤工作社會化，鼓勵社會力量為學(xué)校提供后勤服務(wù)，發(fā)展教育產(chǎn)業(yè)”，“提高高等學(xué)�？萍汲晒霓D(zhuǎn)化率，加快實用科技成果向企業(yè)轉(zhuǎn)移，增強企業(yè)的技術(shù)創(chuàng)新能力，培育新的經(jīng)濟增長點”；《2010綱要》提出“高等教育實行舉辦者投入為主、受教育者合理分擔(dān)培養(yǎng)成本、學(xué)校設(shè)立基金接受社會捐贈等籌措經(jīng)費的機制”。盧乃桂和陳霜葉指出，雖然中國高等教育改革主要是國家政策所主導(dǎo)和推動，但更多的是對中國的市場經(jīng)濟改革的一種回應(yīng)，因而“市場”在推動高等教育改革進程中的角色亦不可忽視。比較全球化下高等教育改革中市場作用的特征和脈絡(luò)，中國“市場”角色更多地表現(xiàn)出以下兩點：一是作為新的資源配置渠道，增加來自民間的籌資；二是在協(xié)調(diào)機制上對原有計劃體制的突破，如增強消費者的選擇能力，提高大學(xué)辦學(xué)規(guī)模效益，提升高等教育質(zhì)量。
　�。ㄋ模�“權(quán)力下放”政策工具效果不明顯，大學(xué)內(nèi)部政策工具進入誤區(qū)
　　四次高等教育改革與發(fā)展的政策文本都使用了誘因性政策工具，包括“權(quán)力下放”和“程序簡化”等工具。1985年以來，由于權(quán)力下放是高等教育領(lǐng)域非常重要的政策指向，因而“權(quán)力下放”政策工具也是諸多政策工具中需要特別分析的�！�1985決定》明確指出，“要擴大高等學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)”；《1993綱要》進一步提出，“屬于學(xué)校的權(quán)限，堅決下放給學(xué)校”；《1999決定》根據(jù)《高等教育法》的精神，提出要“切實落實和擴大高等學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)，增強學(xué)校適應(yīng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展的活力”；《2010綱要》提出，要“改變直接管理學(xué)校的單一方式，綜合應(yīng)用立法、撥款、規(guī)劃、信息服務(wù)、政策指導(dǎo)和必要的行政措施，減少不必要的行政干預(yù)。”
　　在“權(quán)力下放”和“程序簡化”等誘因性政策工具的作用下，高等學(xué)校獲得了一定程度的自主權(quán)，同時利益訴求也不斷被激發(fā)。在教育行政管理部門的允許或默許下，高等學(xué)校作為公共部門也使用了一些內(nèi)部政策工具，如貸款、收費、商業(yè)服務(wù)等。
　　今天的大學(xué)與改革開放初期已經(jīng)不同了，人才配置的市場化程度越來越高，單位人在向社會人轉(zhuǎn)變，維系單位和個人之間關(guān)系，收入分配制度是基礎(chǔ)。但現(xiàn)在我們單位和個人的關(guān)系高度復(fù)雜，維系的強度很低，員工的收入結(jié)構(gòu)已經(jīng)支離破碎，從國家工資到地方附加津貼、學(xué)校崗位津貼、院系創(chuàng)收和個人創(chuàng)收，還有單位外收入等，完全就是改革開放前國有企業(yè)無序的情形，包產(chǎn)到戶，各顯神通，實際上破壞了一個組織的權(quán)力和功能系統(tǒng)。從社會看大學(xué)，仿佛“生產(chǎn)力”在上升。從學(xué)校內(nèi)部看，好像是穩(wěn)定了教師隊伍，但“生產(chǎn)力”實際上是下降的，而且是一種扭曲的博弈。知識分子把余熱都耗盡了，東奔西走，四處打工，湊合成一年的收入，持續(xù)創(chuàng)新能力是沒有的。（某重點大學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)訪談?wù)洠?br />　　但與此同時，高等學(xué)校的自主權(quán)并沒有得到真正落實，教育行政管理部門的行政干預(yù)仍然是常態(tài)。
　　校級領(lǐng)導(dǎo)和管理人員的遴選和任命自主程度還較低，同時專業(yè)技術(shù)人員各級別的比例、管理人員職員職級的比例受到限制；政府撥款的自主支配程度較低，可完全自主支配的資金占總支出的比例不足30%；除自主招生外，統(tǒng)一招生必須以高考成績作為錄取唯一依據(jù)；設(shè)置新專業(yè)須審批，國家本科生專業(yè)目錄以外的專業(yè)不能自主設(shè)置；四門部辦課程須國家統(tǒng)一大綱，統(tǒng)一教材；科研項目評審機制和科研經(jīng)費管理機制對高校內(nèi)部科研的開展有較大制約；國際會議和國際合作辦學(xué)須審批。（根據(jù)若干位部屬、省屬大學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)訪談?wù)恚?/p> 　　由此可以看出，“權(quán)力下放”政策工具的運用在實踐中并未得到很好的落實。相當(dāng)多大學(xué)自主辦學(xué)真正需要的權(quán)力尚未真正下放給大學(xué)，而真正需要公共部門予以支持的教師薪酬體系，卻又得不到公共財政的有效保障。國家將創(chuàng)收的權(quán)力下放給大學(xué)，大學(xué)則通過內(nèi)部政策工具，開放創(chuàng)收渠道給院系和教師，看似穩(wěn)定了教師隊伍，實則耗散了教師的精力，抵消了教師創(chuàng)新人才培養(yǎng)和科技原始創(chuàng)新的動力。
　　四、結(jié)論和政策建議
　　在高等教育改革與發(fā)展進一步深化的新階段，規(guī)劃政策工具時應(yīng)注意綜合運用各種政策工具，發(fā)揮政策工具的互補性，重視對政策工具應(yīng)用的后續(xù)評估，有效調(diào)整政策工具規(guī)劃。
　�。ㄒ唬┨嵘叩冉逃吖ぞ叩亩嘣c適切性
　　中國高等教育改革與發(fā)展的政策工具箱仍然不夠豐富。從世界范圍來看，政策工具都處于不斷創(chuàng)新之中，中國高等教育領(lǐng)域政策工具的使用仍然不夠多元化。例如規(guī)制政策工具中的法規(guī)、法令、特許政策工具，直接提供政策工具中的政府購買、轉(zhuǎn)移支付政策工具，信息與倡導(dǎo)政策工具中的信息發(fā)布、信息公開政策工具，補貼中的贈款、稅收優(yōu)惠政策工具，契約政策工具中的公私合作、服務(wù)外包政策工具，誘因型工具中的社會聲譽、程序簡化政策工具，都是世界各國高等教育領(lǐng)域廣泛使用的政策工具，取得了良好的效果。中國高等教育的改革與發(fā)展需要對這些政策工具的使用進行嘗試和挖掘。同時，正如黃忠敬所指出的，每種政策工具都有其特征、適用范圍及優(yōu)劣。“命令執(zhí)行”工具適合于行為一致，“勸誡”工具適合于象征性的政策目標(biāo)，誘因型工具適合于鼓勵政策對象發(fā)揮能動性，政策試驗適合于早期的制度變革。
　�。ǘ┲匾曌栽感哉吖ぞ吆突旌闲哉吖ぞ叩氖褂�
　　中國高等教育改革與發(fā)展對自愿性政策工具和混合性政策工具的使用有所不足。從自愿性政策工具來說，家庭與社區(qū)、自愿性組織政策工具雖有使用，但范圍還比較窄，可以進一步拓展使用的空間。應(yīng)當(dāng)嘗試使用自我管理政策工具，尤其是針對若干重點建設(shè)大學(xué)，賦予大學(xué)更多的自主權(quán)�；旌闲驼吖ぞ呒嬗凶栽感怨ぞ吆蛷娭菩怨ぞ叩奶卣�，具有激勵、引導(dǎo)的作用，應(yīng)當(dāng)成為高等教育改革與發(fā)展最主要的政策工具。正如《2010綱要》所提倡的，政府應(yīng)當(dāng)“綜合應(yīng)用立法、撥款、規(guī)劃、信息服務(wù)、政策指導(dǎo)和必要的行政措施，減少不必要的行政干預(yù)。”。
　�。ㄈ┻M一步重視“市場”政策工具的使用
　　程介明指出，從世界范圍來看，在后工業(yè)社會，高等教育領(lǐng)域的公私合作將會成為一個趨勢，私營部門對高等教育的投入占整體高等教育經(jīng)費的比重將會不斷上升，甚至公立院校內(nèi)部的私營機構(gòu)也會不斷出現(xiàn)。從這個角度說，應(yīng)當(dāng)進一步降低民辦和外資舉辦高等教育的門檻，同時鼓勵現(xiàn)有公立高等教育機構(gòu)通過各種可能的合作形式，廣泛開展合作辦學(xué)。私營部門對高等教育的投入方式包括社會捐贈、學(xué)生家長為學(xué)生支付的學(xué)費、項目贊助、委托項目、研究成果出售、服務(wù)創(chuàng)收等。從教育發(fā)展的資源策略來看，只有調(diào)動起可能支持高等教育發(fā)展的一切資源，包括財政支持、民營資本、非營利組織的投資和外資，才能更好地支撐起—個規(guī)模更大、質(zhì)量更優(yōu)的中國高等教育體系。
　�。ㄋ模┻M一步拓展“權(quán)力下放”政策工具的空間
　　中國高等教育改革已經(jīng)經(jīng)歷了中央向地方放權(quán)和政府向?qū)W校放權(quán)。但是，從目前的高等教育體系運行情況來看，地方性院校和民辦院校的成長仍然面臨各種政策性的障礙，大學(xué)的改革也面臨諸多制度性約束�！�2010綱要》所倡導(dǎo)的高等教育治理變革方向，在現(xiàn)實中得不到順暢的貫徹與執(zhí)行。高等教育領(lǐng)域期待著教育行政管理部門能夠進一步減少行政干預(yù)，落實大學(xué)自主辦學(xué)所需的各項權(quán)力。同時，“權(quán)力下放”不僅僅涉及教育系統(tǒng)，也涉及整個政府系統(tǒng)，這需要教育行政管理部門與相關(guān)部門進行有效的協(xié)調(diào)，為高校進一步擴大辦學(xué)自主權(quán)撐開空間。

  本文關(guān)鍵詞：中國高等教育改革與發(fā)展的政策工具分析，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。