本文關鍵詞：行政復議困境的解決之道，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。

【全文】【法寶引證碼】 CLI.A.1194043     　　三農(nóng)問題是我國經(jīng)濟社會發(fā)展過程中躲不開、繞不過的難題。隨著農(nóng)業(yè)稅取消、集體土地使用權物權化、土地使用權流轉(zhuǎn)加速等一系列政策、法律的調(diào)整，三農(nóng)問題呈現(xiàn)出新的矛盾特征，涉農(nóng)信訪的內(nèi)容、形式、類型也隨之發(fā)生變動。本文擬從制度異化的角度分析涉農(nóng)信訪的成因，并以利益重塑、完善制約機制為基礎探析化解涉農(nóng)信訪問題的基本路徑。
　　一、制度異化是涉農(nóng)信訪的主要原因
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　　1.宗族、賄選、黑社會勢力扭曲了村民自治制度
　　宗族是基于血緣關系維系的社會結構，曾是我國社會治理結構中的重要一環(huán){1}。村民自治制度實施前，隨著我國社會治理模式的變遷，宗族在農(nóng)村社會的地位日趨式微。近年來，隨著村民自治制度的發(fā)展，宗族在村民自治特別是村民委員會選舉過程中的影響逐步顯現(xiàn){2}，包括選舉宗族的候選人、為宗族的候選人拉票賄選等等。同時，這種關系不僅存在于同姓宗族，還擴展至存在婚姻關系的不同宗族之間，形成了錯綜復雜的選舉關系網(wǎng)絡。一旦有的宗族在選舉過程中落敗，就可能對選舉結果不服，甚至造成上訪。賄選是農(nóng)村基層選舉的常見問題，并有愈演愈烈之勢，，且往往與黑社會勢力干預選舉相勾連{3}，使村民難以依據(jù)自身意愿參加選舉。
　　2.重要事項的決定程序異化
　　《》規(guī)定，征地補償費的使用、分配方案、宅基地的使用方案、本村公益事業(yè)的興辦和籌資籌勞方案及建設承包方案等涉及村民利益的事項，經(jīng)村民會議討論決定方可辦理。但在農(nóng)村實踐中，村民委員會常常不經(jīng)過村民會議，在村民不知情的情況下，僅經(jīng)村民委員會討論就決定上述涉及村民利益的事項。因訴求表達不暢，村民很容易對村民自治機構的決定產(chǎn)生懷疑和不滿，極易引發(fā)群體性信訪。
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　　農(nóng)村社會的治理離不開行政行為，行政行為一旦異化就會侵害到行政對象的利益。行政行為制度的異化，突出體現(xiàn)在土地征收領域�，F(xiàn)階段土地征收行為的亂象使得土地問題成為涉農(nóng)信訪的一個焦點、難點。土地征收行為的異化具體包括征收目的不符合公共利益、被征收土地的主體參與不足、征收補償標準過低、征收補償費被截留私分四個方面。土地征收行為的異化，使得土地征收成為剝奪農(nóng)民權益的工具{4}，成為農(nóng)村社會矛盾的導火索。更甚者，地方政府特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府招商引資的沖動，也是行政行為異化的關鍵場域。在解決部分農(nóng)村青年就業(yè)問題的同時，也給農(nóng)村帶來了巨大的資源環(huán)境壓力。特別是因環(huán)境污染導致的慢性疾病經(jīng)過時間積累后，一旦爆發(fā)，就會成為群體性涉農(nóng)信訪的源頭。
　　（三）涉農(nóng)訴訟制度的異化
　　這里的訴訟制度主要指涉農(nóng)民事行政訴訟，特別是行政訴訟。《》規(guī)定：“集體經(jīng)濟組織、村民委員會或者其負責人作出的決定侵害集體成員合法權益的，受侵害的集體成員可以請求人民法院予以撤銷”。但是，由于農(nóng)民法律知識的欠缺以及黑社會勢力的干預，很多受侵害的集體成員不知道或者不敢請求人民法院予以撤銷。由于機關、社會團體的集體無意識或者說缺位，導致《》第條規(guī)定的支持起訴制度在這一問題上形同虛設。而涉農(nóng)行政訴訟案件的異化更為嚴重，通常表現(xiàn)為立案難、執(zhí)行難。在有爭議卻無法通過訴訟解決的情況下，農(nóng)民要么選擇放棄要么選擇信訪。如果說立案難限縮了農(nóng)民通過訴訟維權的路徑，那么針對行政機關的執(zhí)行亂象更是幾乎堵塞了農(nóng)民訴訟維權的渠道。審判機關針對行政機關通常不愿執(zhí)行或者說難以執(zhí)行的情況無能為力{5}，進一步摧毀了農(nóng)民對訴訟維權的信心，從而轉(zhuǎn)向信訪。
　　二、制約機制虛化導致制度異化
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　　1.村民自治機構相互制約的虛化
　　為督促村民委員會依法履職，新修訂的《》設置了村務監(jiān)督委員會或者其他形式的村務監(jiān)督機構，以此形成對村民委員會的制約。但是從各地暴露出的信訪問題來看，很多村務監(jiān)督機構對村民委員會的制約乏力，村主任與村會計合謀私分、挪用集體財產(chǎn)的案件層出不窮{6}。
　　2.村民對村民自治機構的制約虛化
　　村民對村民自治機構的制約主要來自定期換屆選舉給自治機構成員的壓力，但是前述種種影響基層農(nóng)村選舉的因素使得這一制度設計在很多地方難以發(fā)揮實質(zhì)作用，造成民怨積累。同時，村民對村民自治機構的監(jiān)督制約需要以村務公開為基礎{7}，《》規(guī)定的信息公開制度在農(nóng)村社會治理中往往流于形式，村務信息發(fā)布的空乏與滯后，使得村民失去了參與監(jiān)督的可能性，村民無從監(jiān)督，并且對這一無從監(jiān)督的困境沒有有效的救濟渠道。
　　（二）行政行為內(nèi)部制約機制虛化
　　1.具體行政行為主體相互制約的虛化
　　我國政府機構的組織設計使得部門之間形成了制約關系，但是在涉及三農(nóng)事項時，在上一級地方政府的協(xié)調(diào)或者因行賄受賄、人情關系等因素的作用下各部門的制約機制就會虛化{8}。突出表現(xiàn)在招商引資的環(huán)境評價、安全監(jiān)管等環(huán)節(jié)。為了使項目早落地，上一級地方政府可能會出面協(xié)調(diào)各部門，使得高耗能、高污染甚至是違規(guī)的項目通過各個環(huán)節(jié)的評審。有時在行賄受賄或人情關系等因素的作用下，各部門的制約機制也會失效。
　　2.行政復議制約機制的虛化
　　行政復議制度是行政機關的內(nèi)部糾錯機制，是行政機關內(nèi)部制約的重要載體。目前，行政復議權利救濟和權力制約職能未能充分發(fā)揮，公眾對行政復議的認同

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