【摘要】 本文主要研究公共財政與社會工作服務發(fā)展的關系，嘗試構建一個覆蓋“預算――投入――監(jiān)督――評估”，以及外部支持的公共財政支持社會工作服務發(fā)展的體系。本文從理論上闡述了公共財政與社會工作服務的內在同一性，對香港及國內先進城市的社會工作服務發(fā)展經驗進行了分析，重點對東莞模式進行了深入研究。在東莞模式的研究中，筆者既分析了東莞社會工作服務發(fā)展的歷程，又研究了東莞的主要做法，重點在結合公共財政與社會工作服務的獨特視角，按照財政資金管理的程序進行宏觀和微觀分析，評價東莞社會工作服務發(fā)展過程的得失。通過研究，本文歸納了東莞財政支持社會工作服務發(fā)展當前遇到的三個主要問題，并一一提出對策。最后，本文在東莞模式研究的基礎上，初步構建了公共財政支持社會工作服務發(fā)展體系。在我國，公共財政是社會工作服務發(fā)展的最關鍵資源，但關于公共財政與社會工作服務發(fā)展的研究鮮見。本文創(chuàng)新性地從財政資金管理角度，以東莞市為例開展實證分析，希望對東莞市未來公共財政投入社會工作服務指明方向，同時為其他城市提供一些參考借鑒。 

第 1 章  緒  論  

1.1  研究背景和意義 

社會工作是發(fā)達地區(qū)和文明社會的重要標志，是國際公認的專業(yè)、職業(yè)和制度。它是專業(yè)機構或社會工作者依托其特殊的價值倫理和專門技術，協助服務對象積極應對其問題和需要，彰顯社會公正，促進社會和諧。2006年，黨的十六屆六中全會的《決定》指出，“建設宏大的社會工作人才隊伍。造就一支結構合理、素質優(yōu)良的社會工作人才隊伍，是構建社會主義和諧社會的迫切需要”。自此，社會工作開始全面進入人們的視野，遍地開花。中國的社會工作“起步在上海，創(chuàng)新在深圳”，繼續(xù)上海和深圳兩個先驅之后，東莞等城市也紛紛開展社會工作服務。然而，時至今日，真正全面開展社會工作服務的城市并不多，很多城市仍停留在試水階段；已全面開展社會工作服務的城市，也沒有十分成功的模式，各行其道，發(fā)展也并不順暢。 

西方國家的社會工作自民間萌芽，到政府介入支持社會工作職業(yè)化和專業(yè)化，歷經260 多年的發(fā)展，才形成成熟的現代社會工作服務，也確立了比較完善的公共財政支持社會工作服務模式，從資金投入規(guī)模、支持提供服務形式到監(jiān)督、評估，整個體系都趨于穩(wěn)定。在中國，社會工作是一項新生事物，民間對社會工作的理解完全是一片空白，中國缺乏社會工作萌發(fā)的民間宗教基礎，而中央政府的重視奠定了社會工作發(fā)展的政府基礎，中國的社會工作服務只有自上而下，依靠政府推動，才能獲得社會認可和民眾基礎，獲得更大的發(fā)展。政府推動的最主要體現就是公共財政的支持，從各地開展社會工作服務情況來看，公共財政支持社會工作服務發(fā)展的認識仍有分歧，公共財政的投入方法仍在探索和試驗，迫切需要建立科學的公共財政支持社會工作發(fā)展體系。由于中西方的文化根源、社會形態(tài)、政策制度等差別巨大，西方成熟的經驗對中國各地不具有太多的借鑒意義，中國的社會工作服務要縮短發(fā)展時間，加快發(fā)展成熟，只有靠自己走出有中國特色的道路。為此，筆者認為有必要開展公共財政支持社會工作服務發(fā)展的研究，構建一個比較完善的支持體系，指出未來公共財政支持社會工作服務發(fā)展的方向。 

1.2  文獻綜述及研究方法 

1.2.1  基本概念的界定 

（一）公共財政，首先是財政，是國家（政府）集中了一部分社會資源進行再分配的經濟行為。關于公共財政的特征，有多種論述，廈門大學張馨教授在《論公共財政》一文中明確提出：“公共財政是為市場提供公共服務的國家財政”，“公共財政是彌補市場失效的國家財政”，“公共財政是由公眾對之規(guī)范、決定和制約的國家財政”；河北省財政廳齊守印研究員在《論公共財政及其經濟職能》（第14次全國財政理論研討會論文）一文指出：“完全意義上的公共財政至少應當包括以下四點本質規(guī)定：（1）以增進絕大多數社會成員的公共利益為宗旨；（2）以提供公共產品、公共服務，滿足社會公共需要為目標；（3）最大限度地實行民主決策；（4）充分接受民主監(jiān)督。”在這里討論的公共財政，主要考慮其滿足社會公共需要的職能，故筆者使用如下定義：公共財政指國家（政府）集中一部分社會資源，用于為市場提供公共物品和服務，滿足社會公共需要的分配活動或經濟行為。 

（二）關于社會工作，世界各國對其概念眾說紛繁，比較有代表性的是：一種助人自助活動、一種助人過程、一種助人方法、一種專業(yè)、一種制度。斯基摩爾（Skidmore）在其《社會工作導論》（Introduction to Social Work）一書中，對社會工作下了一個綜合性定義：社會工作是一種藝術、一種科學、也是一種專業(yè)，其目的在于協助人們解決其個人、群體（尤其是家庭）、社區(qū)的問題，以及運用個案工作、群體工作、社區(qū)工作、行政和研究等方法，促使個人、群體和社區(qū)之間的關系達到滿意的狀態(tài)。筆者的研究主要基于國內的社會工作服務，因此，使用王思斌在《社會工作概論》中的定義：“社會工作是以利他主義為指導，以科學的知識為基礎，運用科學的方法進行的助人服務活動”。 

1.2.2  文獻簡述及相關研究述評 

如上文所述，公共財政是以滿足社會公共需要為宗旨，筆者認為，為滿足社會公共需要，公共財政的一項重要職能就是建立健全社會保障和社會福利制度。公共財政要支持社會工作服務的發(fā)展，正是因為社會工作服務是現代社會福利制度，是社會公共需要的重要服務。當今的社會問題很多都是由社會成員個人問題引起的，由于個體問題的復雜性，傳統(tǒng)的社會福利制度已經無能為力。西方國家都已將社會工作納入社會福利和社會服務框架，其經驗說明社會工作在這方面有較好的效果。從社會公共需要出發(fā)，顯然公共財政是要大力支持的。從另一個角度，中國的社會工作缺乏自下而上的民間基礎和積累，而中國社會捐贈也嚴重滯后于經濟發(fā)展，故中國的社會工作服務的推動只能依靠政府的力量，公共財政也就成為最重要的資源。這里所指的社會工作服務有別于傳統(tǒng)體制內的社會工作服務，傳統(tǒng)體制內的社會工作從業(yè)人員專業(yè)素養(yǎng)和技術水平偏低，遠不能滿足社會成員的福利和服務需求，這就要求創(chuàng)新公共財政投入方式，實行政府購買社會工作，按照職業(yè)化和專業(yè)化的要求推進社會工作服務發(fā)展。 

第 2 章  公共財政支持社會工作服務發(fā)展的理論基礎  

自 1998 年 7 月我國提出要初步建立公共財政的基本框架以來，公共財政到現在已經是深入人心。近年來，各地財政紛紛轉變職能、調整支出結構，逐步向民生傾斜，社會保障和社會福利水平不斷提高。而社會工作服務呢，知曉率非常低，知道的人也說不出所以然，這不像補助性或津貼類的福利政策能直接看來群眾受益情況，盡管西方國家都已納入社會福利制度范圍，但我國很多城市仍在觀望，甚至已開展社會工作服務的城市中，一些政府部門仍未必能統(tǒng)一認識。本章的任務正是要解決這一首要問題，從理論上說明公共財政與社會工作服務的內在同一性。  

2.1  市場經濟條件下政府與社會協同發(fā)展的直接體現 

社會主義市場經濟體制的建立，對我國經濟發(fā)展有巨大的促進作用，這是過去 20年的發(fā)展情況充分證明了的，市場經濟體制是我國要一直堅持的經濟模式。按照馬克思“經濟基礎決定上層建筑”的觀點，政府與社會的關系這一上層建筑，必須適應市場經濟這一基礎，以促進市場經濟發(fā)展為目標。  

2.1.1  政府、市場對社會的影響及造成問題 

改革開放以來，我國重點抓經濟建設，到 90 年代初確定建立社會主義市場經濟體制后，開始進行政府和市場關系的調整，政府開始在競爭性經濟領域退出，市場經濟取得了重大發(fā)展。長期以來，政府改革過于傾向市場領域，盡管并不徹底（因這不是本文研究內容，不作詳述），市場力量已經有很大的發(fā)展；而政府與社會的關系并沒有得到多少改進。然而，在建立市場經濟體制過程中，政府與市場的互動，不可避免地對社會產生了巨大的影響： 

一方面，社會力量不斷增大，社會成員的自主性增強。在市場經濟體制下，市場主體意識明顯增強，自主性不斷擴大；勞動力、資金、產品、技術、信息等社會資源實現自由流動；社會階層分化加劇，身份體系弱化，社會結構多樣化，社會價格多元化；所有制結構、產權結構和利益結構的改變，導致各種新的利益集團崛起。另一方面，社會力量被限制發(fā)揮，社會成員的公民精神被削弱。由于歷史原因，我國政府背后的政權對非政府的純粹民間組織持有強烈戒心，采取各種措施限制其成立和發(fā)展。市場經濟帶給社會成員強烈追求個人或企業(yè)利益最大化，缺乏社會組織的平衡和引導，社會價值的產生空間被壓縮，社會成員的公共精神和社會責任感明顯減少。 

正是政府長期對社會的控制，沒有形成推動社會發(fā)展的體制機制，導致社會發(fā)展嚴重滯后，無法把社會的各種能力、各種積極因素充分聚合到市場的發(fā)展中，反而對政府和市場產生強烈的副作用，造成了社會瓶頸，產生大量的社會問題，比如分配不公、收入差距拉大、弱勢群體訴求無法表達、公共服務缺失、發(fā)展不平衡、社會上的各種無序現象存在等。這些極大地阻礙著市場經濟的發(fā)展和良好社會秩序的建立。在市場經濟條件下，市場已經全面作用于社會，其影響既有好的，也有壞的；而政府則需要重新審視和調整與社會的關系，引導社會力量發(fā)揮，消除市場不良的影響，實現三者良性循環(huán)，共同推動國家發(fā)展。 

2.2  公共財政的人本指向――社會工作 

公共財政為什么要支持社會工作服務發(fā)展？這其實是公共財政自身的本質所決定的，同時也是以人為本的科學發(fā)展觀的要求。  

2.2.1  公共財政的選擇 

公共財政理論認為，在市場經濟條件下，由于存在市場失靈的狀態(tài)，必須靠市場以外的力量來彌補由于市場失靈所帶來的無人提供滿足公共需求的公共產品的空白，這個市場以外的力量就是政府的力量。如前所述，公共財政以提供公共產品、公共服務，滿足社會公共需要為目標。公共產品和公共服務的范圍很廣，這里討論的主要是社會福利和社會保障，是改善人民生活，維護社會公平正義的最重要的內容。我國改革開放 30多年來，經濟建設取得了巨大成就，人民生活得到很大改善，但社會轉型和變革中同時形成大量的弱勢群體，社會問題漸趨嚴重，社會矛盾有所激化。面對這些情況，一直以來，我國公共財政的選擇都是傾向于從物質上提高社會福利保障水平，近年來公共財政投入大幅增長，效果卻并不明顯。 

公共選擇學派認為，政府活動的結果未必能校正市場失靈，政府活動本身也許就有問題，甚至造成更大的資源浪費，而社會成員對公共物品的需求得不到很好的滿足，這就是“政府失靈”。事實上，阿羅不可能性定理已指出，如果眾多的社會成員具有不同的偏好，而社會又有多種備選方案，那么不可能得到令所有的人都滿意的結果，只能是多數人對少數人的強制，甚至是少數人對多數人的強制。按照公共選擇理論，我們假設政府決策者是全心全意希望代表廣大人民群眾的公共利益的，但是政府往往存在信息不對稱，不可能獲得真正全體群眾或大多數群眾的實際需求，這正是我國政府的實際情況，在很大程度上影響其決策科學性。決策者為降低決策失誤的風險，往往只能無奈地選擇補缺型的救濟和普惠型的資助或津貼政策。 

隨著社會多元化發(fā)展，社會結構復雜化，社會成員遇到的問題多樣化，個體的問題長期得不到解決就造成社會問題。此時，普惠型的福利政策無能為力，現代社會工作的提出適逢其時，社會工作服務能夠運用專業(yè)知識、技能和方法，為不同服務對象提供最合適的幫助，在解決復雜多樣的個體問題上有較好的效果，這就成為新時期公共財政的必然選擇。

2.2.2  積極福利的需要 

馬克思曾明確預言，滿足社會公共需要的支出，將會立即顯著增加，并將隨著新社會的發(fā)展而日益增加。在今天，馬克思的預言已經得到了實踐的印證。美國著名財政學專家理查德·馬斯格雷夫曾運用實證分析的方法，對英、美、德等三國的公共支出結構的變化作了考察，其結果總的來說，西方公共部門發(fā)展的趨勢正相吻合：公共支出占GNP 的比率，英國從 1890 年的 8.9%上升到 1955 年的 36.6%；美國從 7.1%上升到 1962年的44.1%。20世紀90年代以來，隨著經濟全球化的形勢不斷變化，西方國家人們的失業(yè)和貧困了加劇了對社會福利的需求，很多福利國家的財政迅速變得不堪重負。在中國，經過30年經濟快速增長，醫(yī)療、教育、住房、貧困、農村發(fā)展、弱勢群體等問題，已經成為公眾關心的熱點，社會保障和社會福利等民生公共支出呈現出不斷擴張的趨勢。以 2010 年為例，全國財政用于與人民群眾生活直接相關的教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障和就業(yè)、保障性住房、文化體育方面的民生支出合計 29256.19 億元，比上年增長21.1%，占全國財政支出的32.6%。吉登斯倡導的“第三條道路”思想，要求福利國家改為“社會投資型國家”，從個人爭取政府的保護，轉變?yōu)閭�人尋求“自主與自我發(fā)展”，政府的功能應當從提供經濟援助改變?yōu)檫M行人力投資，變消極福利為積極福利。

第3 章  香港及國內先進城市的發(fā)展模式.............15 

3.1  香港公共財政支持社會工作服務發(fā)展情況................ 15 

3.1.1  香港社會工作的專業(yè)化歷程.............. 15 

3.1.2  香港社會工作的運行機制............. 17 

3.1.3  香港財政支持社會工作服務發(fā)展的總結與評價............. 19 

3.2  上海公共財政支持社會工作服務發(fā)展情況.............. 20 

3.2.1  上海社會工作發(fā)展歷程.............. 20 

3.2.2  上海公共財政支持社會工作發(fā)展可借鑒經驗小結與評價........... 22 

第4 章  東莞市發(fā)展社會工作服務的實踐..............27 

4.1  東莞社會工作服務發(fā)展歷程.......... 27 

4.1.1  東莞社會工作服務開展前的調研籌備階段.......... 27 

4.1.2  東莞社會工作服務起步試點階段..................... 28 

4.1.3  東莞社會工作服務全面推進階段........... 29 

第5 章  東莞公共財政支持社會工作服務發(fā)展詳析...............34 

5.1  東莞社會工作服務發(fā)展的財政基礎............ 34 

5.2  東莞公共財政支持社會工作服務發(fā)展分析與評價....... 35 

5.2.1  公共財政投入社會工作的預算編制............. 35 

5.2.2  公共財政投入社會工作資金撥付............ 38 

第 5 章  東莞公共財政支持社會工作服務發(fā)展詳析 

東莞社會工作服務發(fā)展過程中，公共財政的支持舉足輕重，下面將從公共財政管理的角度進行詳細分析。  

5.1  東莞社會工作服務發(fā)展的財政基礎 

如上文所述，中國的社會工作服務必然是自上而下，由政府主導推動發(fā)展，東莞也不例外，而公共財政的支持，是政府推動的直接體現。在分析東莞公共財政支持社會工作服務發(fā)展的具體情況前，我們要關注東莞財政的幾個特點： 

一、有一定的財力，努力傾斜民生。從東莞近年財政預算報告中可以看出，財政支出結構不斷優(yōu)化調整，財力向民生傾斜，2011和2012年東莞市級安排支出分別是251.1億元和265.3億元，其中民生支出分別是187.7億元和203億元，分別占財政支出總額的 74.8%和 76.5%。當然這里民生支出不僅僅是社會福利，還包括教育、社會保障和就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生、環(huán)保等，但也體現了東莞財政對民生的重視。 

二、實行全口徑預算。早在 2003 年，東莞為加快城市發(fā)展，提出“集中財力辦大事”的口號，幾乎把所有政府資源產生的收入都納入財政管理，后來更是把所有支出歸口，全部編入年度財政預算反映。以福利彩票公益金為例，在東莞是不能夠用來“試水”的，而是必須進行充分論證后直接編列在年度財政預算中。 

三、高度重視監(jiān)督評估。東莞財政歷來對財政資金是否�？顚Ｓ玫劝踩院唾Y金效益十分重視，設有監(jiān)督稽查分局專責對財政資金進行審計監(jiān)督；同時，東莞財政從2005年開始探索績效評價工作，在預算編制時進行績效論證，項目完成后進行跟蹤問效，績效評價力度越來越大，影響越來越廣。 

四、有向社會組織購買服務的經驗。早在社會工作服務開展前，東莞財政已有向社會組織購買服務的項目，比如向職業(yè)培訓機構（注）購買戶籍就業(yè)困難人員的技能培訓服務等，因此，東莞財政對資金撥付社會組織并無疑惑。 

五、地方稅收由市、鎮(zhèn)（街道）五五分成。東莞是全國極少數不設區(qū)（縣）的地級市，市直接管轄鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道），其稅收由市、鎮(zhèn)（街道）五五分成，這就決定了很多事務需要劃清市、鎮(zhèn)（街道）的責任。 務需要劃清市、鎮(zhèn)（街道）的責任。 

第 6 章  結論：公共財政支持社會工作服務發(fā)展體系的初步構建  

在中國，社會工作服務要發(fā)展，政府主導是核心，而公共財政的支持才是關鍵。公共財政與社會工作服務的發(fā)展相輔相成，具有內存統(tǒng)一性，本文結合公共財政與社會工作服務的角度，借鑒了香港成熟的經驗，吸取了上海與深圳等地發(fā)展的思路，在深入剖析東莞整個發(fā)展歷程及做法的基礎上，對公共財政支持社會工作服務發(fā)展的體系作出初步設想： 

一、起步階段 

（一）確立公共財政在社會工作服務發(fā)展中的主渠道作用，確定公共財政投入的整體框架，也就是預算項目經費的內容：購買社會工作服務經費、社工督導經費、培訓經費、宣傳經費、社工活動經費、考核評估經費等。 

（二）購買社會工作服務以崗位起步，比對同等技術水平人員確定薪酬指導價，在薪酬指導價基礎上適當增加作為購買崗位服務標準。采購方式按照政府采購程序，但要提高每個機構承接的崗位數量以增強其生存發(fā)展能力。 

（三）購買社會崗位服務經費的安排，宜選擇社會救助、婦女兒童和家庭、青少年、殘疾人等幫扶弱勢群體的容易見效的領域作切入點，同時不要過于分散。重視社工督導經費投入，不是直接提供服務，但作用更大于直接購買服務的經費。 

（四）加強資金檢查，堅持行業(yè)規(guī)范。檢查中，要有第三方機構的調查，也要有中介機構的審計，更要有財政部門的直接檢查。 

（五）引入第三方評估，評估中著重關注社會工作服務的提升量而非絕對值，包容社會工作服務效果有一個發(fā)展過程。 

（六）繼續(xù)加大社會保障和社會福利方面的投入，完善社會保障體系，提高社會福利水平。 

二、深入發(fā)展階段（一般來說，在起步三至五年之后，社會工作服務獲得一定的發(fā)展，積累了一定的經驗） 

在繼續(xù)起步階段支持體系的同時，要有一定調整。 

（一）科學編制社會工作規(guī)劃，從服務角度制度發(fā)展目標，按照目標與社工人力資源配比情況，確定每年財政投入規(guī)模。 

（二）推行購買社工崗位項目化運作，在累積經驗的基礎上科學編制項目化運作的考核辦法和經費預算，逐步向購買項目服務過渡。在采購方式上，逐步放開競爭，引導社工機構的一個至幾個領域發(fā)展，實現社工機構的專業(yè)化，提高社工服務質量。 

（三）強化繼續(xù)教育投入，加強社工人才隊伍建設。為本地獲得社會工作職業(yè)資格證書并有意從業(yè)者，提供社工理論及實務進修機會，提高其專業(yè)化社會工作服務能力。 

（四）增加評估結果的約束力，利用評估工作促進社會工作服務效果提升�？蓪①徺I社會工作服務經費的5%作為質量保證金，按照評估結果情況撥付。 

在發(fā)展成熟階段，本文暫不作討論，一方面是我國公共財政的發(fā)展也尚未成熟，另一方面是隨著社會發(fā)展，社會工作服務會有很多新情況、新問題出現，國內城市的社會工作服務基本還處于起步發(fā)展初期，討論成熟階段的體系意義并不大。 
 

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