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國家財(cái)政“三農(nóng)”支持政策的回顧與展望 投稿：龍瑗瑘

中圖分類號(hào)：F812.0文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1007－8266（2009）01－0043－05財(cái)政“三農(nóng)”支持政策是國家財(cái)政政策的重要組成部分，也是促進(jìn)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要財(cái)力保障。改革開放30年來，隨著公共財(cái)政改革的推進(jìn)和國家財(cái)力的大幅…

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作者：蘇明

中國流通經(jīng)濟(jì) 2009年04期

　　中圖分類號(hào)：F812.0 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1007－8266（2009）01－0043－05

　　財(cái)政“三農(nóng)”支持政策是國家財(cái)政政策的重要組成部分，也是促進(jìn)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要財(cái)力保障。改革開放30年來，隨著公共財(cái)政改革的推進(jìn)和國家財(cái)力的大幅度增長（由1978年的1000億元增長到了2007年的5.1萬億元），國家對(duì)財(cái)政的“三農(nóng)”支持政策進(jìn)行了重大創(chuàng)新，在強(qiáng)化農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位、促進(jìn)農(nóng)民增收、推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)等方面，發(fā)揮了積極作用。本文主要從實(shí)證角度出發(fā)，在概要分析財(cái)政“三農(nóng)”支持政策變化與現(xiàn)實(shí)問題的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步提出未來的政策取向。

　　一、近年來國家財(cái)政“三農(nóng)”支持政策的重大創(chuàng)新

　　近年來，為貫徹落實(shí)好中央提出的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展和社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的原則精神，防止城鄉(xiāng)差距過度拉大，國家財(cái)政積極調(diào)整預(yù)算分配結(jié)構(gòu)，不斷創(chuàng)新財(cái)政支農(nóng)政策，切實(shí)加大“三農(nóng)”投入力度，在公共財(cái)政覆蓋農(nóng)村方面邁出了實(shí)質(zhì)性步伐，新農(nóng)村建設(shè)取得了一些重要進(jìn)展。概括地講，近年來財(cái)政新出臺(tái)的“三農(nóng)”政策主要包括：

　　1.從規(guī)范農(nóng)村稅費(fèi)到取消農(nóng)村“三稅”。過去很長一段時(shí)期里，農(nóng)民承擔(dān)著極其繁重的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)以及名目繁多的“三亂”負(fù)擔(dān)。因此，2000年以來我國開始進(jìn)行農(nóng)村稅費(fèi)改革，實(shí)行“三取消、兩調(diào)整、一改革”政策，農(nóng)民負(fù)擔(dān)顯著下降。從2004年開始，我國農(nóng)村稅費(fèi)改革進(jìn)入新階段，實(shí)行了取消農(nóng)村“三稅”的政策，即取消煙葉以外的農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅，取消農(nóng)業(yè)稅，取消牧業(yè)稅。截至2004年底，我國只有山東省、河北省、云南省的部分地區(qū)仍保留有少量的農(nóng)業(yè)稅。自2006年開始農(nóng)業(yè)稅在我國完全消失。為此，中央財(cái)政安排了大量轉(zhuǎn)移支付，其中2005年中央財(cái)政農(nóng)村稅費(fèi)改革轉(zhuǎn)移支付662億元，比上年增長26％；2006年中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度更大，達(dá)到780億元，再加上地方轉(zhuǎn)移支付，達(dá)到了1030億元。

　　2.對(duì)農(nóng)民實(shí)行“四項(xiàng)補(bǔ)貼”政策�！八捻�(xiàng)補(bǔ)貼”即針對(duì)種糧農(nóng)民實(shí)施的直接補(bǔ)貼以及針對(duì)糧食生產(chǎn)省安排的良種補(bǔ)貼、農(nóng)機(jī)具購置補(bǔ)貼和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料綜合補(bǔ)貼。2004年國家財(cái)政在這些方面的投入總計(jì)130多億元，2005、2006年在這些方面的補(bǔ)貼投入力度更大，分別為163億元和309億元，對(duì)增加農(nóng)民收入，刺激糧食生產(chǎn)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件的改善，發(fā)揮了重要作用。

　　3.加大對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)事業(yè)發(fā)展的投入。主要包括：一是國家利用長期建設(shè)國債安排的“六小工程”，即農(nóng)村節(jié)水灌溉、人畜用水、鄉(xiāng)村道路、農(nóng)村沼氣、農(nóng)村水電、草場(chǎng)圍欄。二是“兩免一補(bǔ)”，即對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育階段家庭貧困中小學(xué)生免費(fèi)提供教科書，免收雜費(fèi)，同時(shí)對(duì)寄宿生補(bǔ)助生活費(fèi)的政策。從2007年開始我國農(nóng)村義務(wù)教育已完全免費(fèi)。三是新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度改革。2004年，中央財(cái)政出10元，地方財(cái)政出10元，農(nóng)民個(gè)人出10元，用于農(nóng)民大病統(tǒng)籌；從2005年開始，中央財(cái)政出20元，地方財(cái)政出10元，農(nóng)民個(gè)人出10元，用于農(nóng)民大病統(tǒng)籌。2006年全國有50.7％的縣進(jìn)行了改革試點(diǎn)，2007年擴(kuò)大到了80％以上的縣。這對(duì)于緩解農(nóng)民看病難問題，將發(fā)揮重要作用。

　　4.對(duì)縣鄉(xiāng)財(cái)政實(shí)行“三獎(jiǎng)一補(bǔ)”政策。即對(duì)財(cái)政困難縣鄉(xiāng)政府增加縣鄉(xiāng)稅收收入和省市級(jí)政府增加對(duì)財(cái)政困難縣的財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付給予獎(jiǎng)勵(lì)，其目的在于充分調(diào)動(dòng)地方各級(jí)政府緩解縣鄉(xiāng)財(cái)政困難的積極性和主動(dòng)性；對(duì)縣鄉(xiāng)政府精簡機(jī)構(gòu)和人員給予獎(jiǎng)勵(lì)，其目的在于促進(jìn)縣鄉(xiāng)政府提高行政效率；對(duì)產(chǎn)糧大縣給予財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)，其目的在于調(diào)動(dòng)政府抓好糧食生產(chǎn)的積極性；對(duì)緩解縣鄉(xiāng)財(cái)政困難工作做得好的地區(qū)給予補(bǔ)助，其目的在于體現(xiàn)公平原則。2005年，中央財(cái)政實(shí)行這一政策的財(cái)力投入共計(jì)約150億元，2006年投入235億元，對(duì)緩解縣鄉(xiāng)基層困難，起到了積極作用。

　　5.實(shí)施農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)陽光工程。目標(biāo)：2000～2005年，對(duì)擬向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的1000萬農(nóng)村勞動(dòng)力進(jìn)行引導(dǎo)性培訓(xùn)，對(duì)其中的500萬人開展職業(yè)技能培訓(xùn)；對(duì)已進(jìn)入非農(nóng)產(chǎn)業(yè)就業(yè)的5000萬農(nóng)民工進(jìn)行崗位培訓(xùn)。2006～2010年，上述三個(gè)數(shù)據(jù)分別是5000萬人、3000萬人和兩億多人。為此，中央和地方財(cái)政都安排了相應(yīng)的資金投入。

　　可以看出，近年來財(cái)政“三農(nóng)”支持政策的內(nèi)容非常豐富。其基本政策導(dǎo)向是，一方面取消稅費(fèi)，大力減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)；另一方面加大對(duì)農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的投入，為“三農(nóng)”發(fā)展創(chuàng)造更好的條件。2001～2005年，僅中央財(cái)政用于“三農(nóng)”的資金就達(dá)11300多億元，年均遞增17％，是改革開放以來投入增加得最多、增長幅度最快的時(shí)期。2006年，中央財(cái)政安排用于“三農(nóng)”的支出達(dá)3397億元，比2005年增加422億元，增長14.2％，占中央財(cái)政總支出增量的21.4％。這體現(xiàn)了國家財(cái)政重視“三農(nóng)”、以人為本的政策要求。

　　二、當(dāng)前國家財(cái)政支農(nóng)政策運(yùn)用中存在的主要問題

　　1.財(cái)政支農(nóng)資金投入總量規(guī)模不足，比例不高。近年來，我國財(cái)政收入大幅度增長，財(cái)政支農(nóng)投入雖然也增長較快，但仍滯后于財(cái)政收入增長速度，達(dá)不到“國家財(cái)政每年對(duì)農(nóng)業(yè)總投入的增長幅度應(yīng)高于國家財(cái)政經(jīng)常性收入的增長幅度”這一要求。而且，財(cái)政支農(nóng)資金占中央財(cái)政收入的比重處于波動(dòng)狀態(tài)，有些年份甚至是降低的。總體來看，近幾年財(cái)政支農(nóng)資金大幅度增加，但即使以廣義的財(cái)政支農(nóng)資金口徑計(jì)算，我國財(cái)政支農(nóng)資金仍然不足，與農(nóng)業(yè)增加值占GDP的比重并不相稱。

　　地方財(cái)政支農(nóng)力度弱，支農(nóng)意愿不足，政策執(zhí)行偏差。地方政府對(duì)農(nóng)業(yè)的投入嚴(yán)重不足。分稅制改革導(dǎo)致地方財(cái)政特別是省級(jí)以下財(cái)政支農(nóng)資金投入明顯弱于中央，地方財(cái)政農(nóng)業(yè)支出比重呈逐年下降趨勢(shì)。實(shí)際操作中，很多地方財(cái)政支農(nóng)政策出現(xiàn)偏差，農(nóng)業(yè)投入不足且比例失調(diào)。一些地方行政事業(yè)費(fèi)用支出高于支援農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的支出，農(nóng)業(yè)項(xiàng)目的配套資金不能到位，不能按照農(nóng)業(yè)項(xiàng)目計(jì)劃規(guī)定配足配套資金。農(nóng)村小型農(nóng)田水利建設(shè)、農(nóng)村道路建設(shè)、農(nóng)業(yè)科技推廣、農(nóng)村社會(huì)化服務(wù)體系建設(shè)等本應(yīng)由政府財(cái)政投入，但由于財(cái)政投入缺位，導(dǎo)致農(nóng)村生產(chǎn)和農(nóng)民生活條件改善不顯著。農(nóng)村義務(wù)教育、農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生、農(nóng)村環(huán)境保護(hù)等公共產(chǎn)品更是提供不足。在這種情況下，地方農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村事業(yè)的發(fā)展大部分依賴于中央財(cái)政的“恩賜”。而支農(nóng)資金大部分由上級(jí)財(cái)政（通過各種專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金）撥付，由于信息不對(duì)稱，資金監(jiān)管難度大，支農(nóng)成本也就不可避免地增加了。

　　2.財(cái)政支農(nóng)資金結(jié)構(gòu)不合理。

　�。�1）事業(yè)費(fèi)支出嚴(yán)重?cái)D占生產(chǎn)性支出。有關(guān)資料表明，我國直接用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性支出的資金大概僅占支農(nóng)資金總額的40％左右。而各項(xiàng)事業(yè)費(fèi)支出數(shù)額較大，增長速度較快。農(nóng)業(yè)事業(yè)費(fèi)主要用于相關(guān)部門的人員經(jīng)費(fèi)和辦公經(jīng)費(fèi)，農(nóng)民基本沾不上邊，不能真正用于支農(nóng)。另外，農(nóng)業(yè)事業(yè)費(fèi)內(nèi)部分配結(jié)構(gòu)也有失偏頗，人員機(jī)構(gòu)經(jīng)費(fèi)增長較快，業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)增長緩慢；農(nóng)業(yè)財(cái)政生產(chǎn)性支出中，直接用于農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的比重低，用于農(nóng)業(yè)科研與推廣應(yīng)用的比重更低；農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資中，用于大中型社會(huì)性水利設(shè)施建設(shè)的比重較高，用于改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件、促進(jìn)農(nóng)民增收的中小型公益項(xiàng)目的比重較低。

　�。�2）間接支持多于直接支持。我國財(cái)政支持的主要是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域和流通領(lǐng)域，直接用于流通環(huán)節(jié)的補(bǔ)貼過高，而農(nóng)民真正急需的公共領(lǐng)域財(cái)政支持不足。盡管有些間接支持是必要的，但不像發(fā)達(dá)國家那樣有較大比重的財(cái)政支出直接用于農(nóng)民或農(nóng)場(chǎng)主的收入補(bǔ)貼等，對(duì)農(nóng)民增收貢獻(xiàn)很小。一些關(guān)系農(nóng)業(yè)發(fā)展全局的基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性、公益性項(xiàng)目，沒有或缺乏足夠的投入保障。

　�。�3）支農(nóng)資金使用結(jié)構(gòu)不合理，政府支農(nóng)投入重農(nóng)業(yè)“大動(dòng)脈”，輕“毛細(xì)血管”。按照現(xiàn)行的財(cái)政體制和投資體制，中央政府的投資主要用于大中型基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，省級(jí)政府的投資也主要用于同中央投資配套搞大中型項(xiàng)目，中央與省級(jí)政府僅對(duì)個(gè)別地區(qū)和特殊類型的小型基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目投資進(jìn)行適當(dāng)補(bǔ)助（如老少邊窮地區(qū)等），農(nóng)村中小型基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)的職責(zé)在基層縣（市）和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。近年來，國家在大中型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面的確取得了重大進(jìn)展，“大動(dòng)脈”的順暢程度大為提高。但由于基層政府財(cái)力有限，加之部分地區(qū)對(duì)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)重視程度不夠，農(nóng)村中小型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)進(jìn)程非常緩慢。尤其是農(nóng)村稅費(fèi)改革以后，很多地區(qū)的縣鄉(xiāng)財(cái)力進(jìn)一步積弱，投入能力受到嚴(yán)重制約。在這種情況下，即使中央和省級(jí)大中型水利和道路工程修到了“家門口”，農(nóng)民實(shí)際上也不能受益。“最后一公里”不打通，效益就體現(xiàn)不出來。農(nóng)村中小型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是目前我國農(nóng)業(yè)投入方面的一個(gè)薄弱環(huán)節(jié)。

　　（4）農(nóng)業(yè)科研與推廣等服務(wù)性領(lǐng)域支出比重較低�，F(xiàn)行農(nóng)業(yè)科技投入水平與農(nóng)業(yè)在國民經(jīng)濟(jì)中的重要地位很不相稱。一些關(guān)系農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展全局的基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性、公益性項(xiàng)目缺乏足夠的投入保障。我國農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣經(jīng)費(fèi)占農(nóng)業(yè)GDP的比重遠(yuǎn)低于世界平均水平，農(nóng)業(yè)科研成果轉(zhuǎn)化率很低。農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)前和產(chǎn)后，尤其是社會(huì)化服務(wù)、產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營、農(nóng)產(chǎn)品檢驗(yàn)檢疫等環(huán)節(jié)，政府支持力度明顯不夠。此外，目前大部分水利資金被應(yīng)急投到了防洪、抗旱、灌溉等救急性工程項(xiàng)目上，農(nóng)業(yè)節(jié)水技術(shù)研究推廣投入也遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。

　　3.財(cái)政支農(nóng)資金宏觀效率不高。近年來，隨著中國政府對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展問題重視程度的提高，財(cái)政支農(nóng)資金規(guī)模越來越大。目前，國家發(fā)展和改革委員會(huì)，科技、財(cái)政、農(nóng)業(yè)各部門之間以及各部門內(nèi)部機(jī)構(gòu)之間分配管理的財(cái)政支農(nóng)資金，在分配上尚未形成一個(gè)有效的協(xié)調(diào)機(jī)制，導(dǎo)致資金使用分散現(xiàn)象較為嚴(yán)重，直接影響了投入效率。

　　4.縣鄉(xiāng)基層財(cái)力薄弱�？h級(jí)財(cái)政是國家財(cái)政體系不可分割的組成部分，也是縣鄉(xiāng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展重要的推動(dòng)力量，縣鄉(xiāng)財(cái)政運(yùn)行對(duì)整個(gè)國家財(cái)政收支具有舉足輕重的影響�？h鄉(xiāng)基層政權(quán)在推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定與進(jìn)步方面擔(dān)負(fù)著重要使命，必須充分發(fā)揮縣鄉(xiāng)財(cái)政籌集資金、分配資金及政策調(diào)控的作用，更好地為縣鄉(xiāng)基層政權(quán)履行各項(xiàng)職能服務(wù)。只有在縣鄉(xiāng)財(cái)政穩(wěn)步發(fā)展和財(cái)力不斷壯大的基礎(chǔ)上，基層政權(quán)才有權(quán)威，農(nóng)村公共產(chǎn)品才能得到提供，縣域社會(huì)經(jīng)濟(jì)健康協(xié)調(diào)發(fā)展才有保障。

　　20世紀(jì)80年代以來，我國縣鄉(xiāng)財(cái)政不斷發(fā)展壯大，從財(cái)力規(guī)模到收支結(jié)構(gòu)都發(fā)生了顯著變化，在支持政權(quán)建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面發(fā)揮了重要作用。但當(dāng)前縣鄉(xiāng)財(cái)政運(yùn)行中也存在許多困難和問題，日益成為目前我國財(cái)政領(lǐng)域面臨的突出矛盾，同時(shí)也在很大程度上制約著農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給。

　�。�1）不同區(qū)域之間縣鄉(xiāng)財(cái)政差異極大。大量資料表明，我國縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展差別很大，反映在縣鄉(xiāng)財(cái)政方面亦是如此，甚至比經(jīng)濟(jì)差異還要大�？h域之間無論是財(cái)政收入，還是可支配財(cái)力及人均財(cái)力，都存在很大差距。財(cái)力雄厚的縣，財(cái)政收入可達(dá)幾億甚至幾十億元，既可支持科教，又可支持經(jīng)濟(jì)，發(fā)展后勁足；財(cái)力匱乏的縣，財(cái)政收入幾千萬甚至幾百萬元，連最基本的溫飽問題都保證不了，無后續(xù)財(cái)源可言。

　�。�2）縣鄉(xiāng)財(cái)政赤字和債務(wù)狀況較為嚴(yán)重。眾所周知，我國地方財(cái)政每年算總賬基本上是平衡的，但實(shí)際上地方各級(jí)財(cái)政情況并不相同，一個(gè)突出問題就是基層財(cái)政赤字較嚴(yán)重，債務(wù)數(shù)額較大，這勢(shì)必會(huì)對(duì)未來的財(cái)政發(fā)展構(gòu)成壓力。

　�。�3）欠發(fā)工資問題主要表現(xiàn)在縣鄉(xiāng)基層。保證行政事業(yè)單位職工工資發(fā)放是財(cái)政的基本職能，但實(shí)際上我國財(cái)政運(yùn)行并不能切實(shí)做到這一點(diǎn)。一般來講，縣以上各級(jí)政府的工資發(fā)放沒有問題或問題不大，問題主要表現(xiàn)在縣鄉(xiāng)基層，而且絕不是個(gè)別現(xiàn)象。工資問題突出表現(xiàn)在三個(gè)方面：一是不能足額發(fā)放，有的工資政策兌現(xiàn)不了；二是不能按時(shí)發(fā)放，經(jīng)常拖欠；三是在中西部，此問題更為突出。近幾年中央非常重視工資發(fā)放工作，并加大了工資轉(zhuǎn)移支付力度，但由于種種原因，這一問題并沒有完全得到解決。

　　我國縣鄉(xiāng)財(cái)政運(yùn)行除以上問題之外，有的地方還存在財(cái)政虛收問題，在農(nóng)村稅費(fèi)試點(diǎn)地區(qū)不同程度地存在財(cái)政收支缺口增大等問題。那么，問題的癥結(jié)和原因在哪里呢？本文認(rèn)為主要有以下幾個(gè)方面：一是事權(quán)和財(cái)權(quán)不對(duì)稱；二是財(cái)政供養(yǎng)人口太多；三是財(cái)政管理中存在開支隨意性大及鋪張浪費(fèi)問題；四是有不少基層地方盲目辦企業(yè)，搞政績工程、形象工程，加劇了財(cái)力緊張的局面；五是財(cái)源單一，以農(nóng)業(yè)為主，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)差，財(cái)政收入增長乏力。

　　三、未來的改革思路與建議

　　1.切實(shí)加大國家財(cái)政對(duì)“三農(nóng)”的傾斜力度

　�。�1）加大政府對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入力度。要調(diào)整今后長期建設(shè)國債的使用方向，加大對(duì)農(nóng)村公共建設(shè)的投入力度，重點(diǎn)解決農(nóng)村水、電、路等公共設(shè)施問題。這不僅有助于改善農(nóng)村的落后面貌，而且是擴(kuò)大內(nèi)需，拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長，促進(jìn)農(nóng)業(yè)與工業(yè)化、城市化協(xié)調(diào)發(fā)展的一個(gè)重要方面。此外，要逐年增加一部分中央財(cái)政預(yù)算內(nèi)投資，重點(diǎn)用于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。這一方面可以改善農(nóng)村生活、居住和生產(chǎn)條件，另一方面可以創(chuàng)造大量就業(yè)機(jī)會(huì)，直接增加農(nóng)民勞務(wù)收入。再就是結(jié)合“六小工程”（即節(jié)水灌溉、人畜用水、鄉(xiāng)村道路、農(nóng)村沼氣、農(nóng)村水電、草場(chǎng)圍欄等）項(xiàng)目建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)，改變中小型農(nóng)業(yè)和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)主要依靠農(nóng)民群眾投資、投勞的辦法，逐步把縣以下的中小型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)納入各級(jí)政府基本建設(shè)投資的范圍。

　�。�2）建立公共財(cái)政與世界貿(mào)易組織框架相適應(yīng)的農(nóng)業(yè)支持政策體系。明確農(nóng)業(yè)財(cái)政支持的方向和重點(diǎn)至關(guān)重要。具體考慮：要加大農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入，包括水利設(shè)施、農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境、國土整治等；要支持農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，主要涉及提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，發(fā)展具有競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的農(nóng)產(chǎn)品，發(fā)展畜牧業(yè)和林果業(yè)，促進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品加工轉(zhuǎn)化增值，積極發(fā)展小城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)等；要支持和完善農(nóng)村公共服務(wù)體系，搞好產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后服務(wù)；要完善農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策，在逐步加大“三項(xiàng)補(bǔ)貼”力度的基礎(chǔ)上，建立和完善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料補(bǔ)貼制度，緩解農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價(jià)格上漲的壓力，降低農(nóng)民的生產(chǎn)成本，增加農(nóng)民收入。再一個(gè)問題是，要注重發(fā)揮農(nóng)業(yè)財(cái)政支持政策的導(dǎo)向功能，調(diào)整和優(yōu)化農(nóng)業(yè)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，強(qiáng)化農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)性投入，為社會(huì)投資主體增加農(nóng)業(yè)投入創(chuàng)造良好的外部環(huán)境；國家要在稅收、補(bǔ)貼、貼息等方面對(duì)農(nóng)業(yè)投資給予優(yōu)惠和獎(jiǎng)勵(lì)，以吸引社會(huì)資金投向農(nóng)業(yè)；改變財(cái)政投入方式，減少政府直接辦項(xiàng)目，加大對(duì)農(nóng)民和社會(huì)辦項(xiàng)目的補(bǔ)助；還要通過稅收優(yōu)惠等政策措施鼓勵(lì)農(nóng)業(yè)利潤用于農(nóng)業(yè)再投資。

　�。�3）切實(shí)加大國家財(cái)政對(duì)農(nóng)村社會(huì)事業(yè)發(fā)展的投入力度。一要建立和完善農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)長效保障機(jī)制。通過深化農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制改革，按照“明確各級(jí)責(zé)任、中央地方共擔(dān)、加大財(cái)政投入、提高保障水平、分步組織實(shí)施”的原則，逐步免除農(nóng)民子女義務(wù)教育階段繳納的雜費(fèi)、課本費(fèi)，對(duì)農(nóng)村貧困家庭的寄宿生補(bǔ)助生活費(fèi)，將農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)全面納入財(cái)政保障范圍，基本實(shí)現(xiàn)農(nóng)村免費(fèi)義務(wù)教育的目標(biāo)；提高農(nóng)村中小學(xué)公用經(jīng)費(fèi)保障水平，建立農(nóng)村中小學(xué)校舍維修改造長效機(jī)制，進(jìn)一步鞏固完善現(xiàn)行教育工資保障機(jī)制；中央重點(diǎn)支持中西部地區(qū)，兼顧東部困難地區(qū)，建立中央和地方分項(xiàng)目、按比例負(fù)擔(dān)的經(jīng)費(fèi)長效保障機(jī)制，促進(jìn)教育公平。二要切實(shí)加強(qiáng)國家對(duì)農(nóng)村衛(wèi)生服務(wù)的投入。加大中央財(cái)政衛(wèi)生支出在經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)的支出總量，提高支出比例，縮小財(cái)政衛(wèi)生資源配置的地區(qū)差距；加大對(duì)農(nóng)村衛(wèi)生服務(wù)的財(cái)政支持力度，特別是財(cái)政對(duì)農(nóng)村公共衛(wèi)生服務(wù)的支持力度，縮小衛(wèi)生服務(wù)的城鄉(xiāng)差距；對(duì)財(cái)政資金用于農(nóng)村三級(jí)衛(wèi)生服務(wù)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)的投向作出調(diào)整，以鄉(xiāng)村兩級(jí)為主；明確政府在鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生機(jī)構(gòu)建設(shè)中的財(cái)政支出范圍，加強(qiáng)政府對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院公共衛(wèi)生服務(wù)的預(yù)算支出。三要探索建立農(nóng)村社會(huì)保障制度。加快推進(jìn)新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度建設(shè)。2006年，新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度改革試點(diǎn)范圍擴(kuò)大到全國40％的縣，中央財(cái)政對(duì)中西部地區(qū)參加新型農(nóng)村合作醫(yī)療農(nóng)民的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)提高到每人每年20元，地方財(cái)政也將相應(yīng)增加投入，農(nóng)民繳費(fèi)暫不增加，爭(zhēng)取2008年在全國基本推行，2010年基本覆蓋全國農(nóng)村。要建立規(guī)范有效的農(nóng)村社會(huì)救助和醫(yī)療救助制度。貫徹落實(shí)修訂后的《農(nóng)村五保戶供養(yǎng)工作條例》，健全和完善農(nóng)村特困群體定期定量救助制度，探索建立符合農(nóng)村實(shí)際的最低生活保障制度。逐步解決進(jìn)城農(nóng)民工與被征地農(nóng)民的社會(huì)保障問題，依法將進(jìn)城農(nóng)民工納入工傷保險(xiǎn)范圍，探索適合進(jìn)城農(nóng)民工特點(diǎn)的大病醫(yī)療和養(yǎng)老保障辦法。四要把農(nóng)村勞動(dòng)力培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)納入財(cái)政預(yù)算，建立支持農(nóng)村勞動(dòng)力培訓(xùn)的長效機(jī)制。

　　2.建立規(guī)范的支農(nóng)資金管理機(jī)制

　�。�1）積極推進(jìn)支農(nóng)資金的整合。要堅(jiān)持以縣為主推進(jìn)支農(nóng)資金整合工作。選擇若干縣級(jí)單位作為試點(diǎn)，開展資金整合試點(diǎn)。同時(shí)，允許并鼓勵(lì)各地積極探索多級(jí)次、多形式的支農(nóng)資金整合有效途徑。以發(fā)展規(guī)劃引導(dǎo)支農(nóng)資金整合，積極打造支農(nóng)資金整合平臺(tái)。通過項(xiàng)目的實(shí)施帶動(dòng)支農(nóng)資金的集中使用。

　�。�2）積極創(chuàng)新財(cái)政支持、民辦公助的機(jī)制。新農(nóng)村建設(shè)，一方面要充分發(fā)動(dòng)群眾，充分調(diào)動(dòng)農(nóng)民自主投身新農(nóng)村建設(shè)的熱情和能動(dòng)性，真正發(fā)揮農(nóng)民的主體作用；另一方面，要改變國家支持的方式，通過以獎(jiǎng)代補(bǔ)、以物抵資、先建后補(bǔ)等形式，形成在國家投入帶動(dòng)下，農(nóng)民自己投工、投資改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件的機(jī)制。

　�。�3）規(guī)范并加強(qiáng)財(cái)政支農(nóng)資金管理。一要建立以需求為導(dǎo)向的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給決策機(jī)制，逐步實(shí)現(xiàn)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給決策程序由“自上而下”向“自下而上”轉(zhuǎn)變。為此，要加強(qiáng)公共服務(wù)需求調(diào)查，充分反映農(nóng)民的需求重點(diǎn)，建立農(nóng)村公共產(chǎn)品供給優(yōu)先順序。二要建立以結(jié)果為導(dǎo)向的財(cái)政支農(nóng)資金使用機(jī)制。盡快研究制定財(cái)政支農(nóng)資金使用績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，根據(jù)評(píng)估結(jié)果實(shí)施激勵(lì)與約束并重的考核機(jī)制。對(duì)�？顚Ｓ�、按期竣工、效益顯著的項(xiàng)目，經(jīng)綜合考核評(píng)審后，對(duì)項(xiàng)目管理部門、實(shí)施單位及直接責(zé)任人給予一定形式的獎(jiǎng)勵(lì)。三要建立嚴(yán)格規(guī)范的財(cái)政支農(nóng)資金監(jiān)督檢查機(jī)制。把對(duì)支農(nóng)資金使用管理的檢查作為財(cái)政監(jiān)督的重點(diǎn)，并自覺接受審計(jì)等社會(huì)各方面的監(jiān)督，嚴(yán)厲查處資金使用管理中的違法違規(guī)行為，防止損失浪費(fèi)，提高支農(nóng)資金使用的規(guī)范性、安全性和有效性。

　　3.著力深化縣鄉(xiāng)財(cái)政管理體制改革

　�。�1）擴(kuò)大“省直管縣”、“鄉(xiāng)財(cái)縣管”財(cái)政體制和管理方式改革試點(diǎn)范圍。有條件的地方要進(jìn)一步改革省對(duì)縣財(cái)政體制，適時(shí)適地推行“省直管縣”財(cái)政管理體制�，F(xiàn)階段，緩解縣鄉(xiāng)財(cái)政困難，在經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)、省域面積適中的地區(qū)，可進(jìn)一步擴(kuò)大“省直管縣”財(cái)政體制的試點(diǎn)范圍。省級(jí)財(cái)政在體制補(bǔ)助、一般性轉(zhuǎn)移支付、專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付、財(cái)政結(jié)算、資金調(diào)度等方面盡可能直接核算到縣，減少財(cái)政管理層次，提高行政效率與資金使用效益。在試點(diǎn)推廣過程中，還要避免“一刀切”，充分考慮地區(qū)的特殊性，注意“省直管縣”體制中縣（市）與其原上級(jí)地級(jí)市之間在利益關(guān)系、工作程序等方面的協(xié)調(diào)，減小體制變動(dòng)對(duì)基層財(cái)政的沖擊。而且，由于“省直管縣”伴隨著“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”的激勵(lì)機(jī)制改革，還要防止縣鄉(xiāng)財(cái)政短期逐利行為，避免改革試點(diǎn)步入“一放就亂”的誤區(qū)。此外，要分類確定縣對(duì)鄉(xiāng)財(cái)政管理體制，繼續(xù)推進(jìn)“鄉(xiāng)財(cái)鄉(xiāng)用縣代管”財(cái)政管理方式改革，確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)正常運(yùn)轉(zhuǎn)。改進(jìn)“鄉(xiāng)財(cái)縣管”管理方式，針對(duì)手續(xù)較多、行政成本增大的問題，可在全省或全縣范圍內(nèi)開發(fā)使用統(tǒng)一的信息軟件，實(shí)現(xiàn)信息互享、網(wǎng)上審核，提高辦事效率，減少行政成本。

　　（2）完善縣鄉(xiāng)財(cái)政收入體系。進(jìn)一步完善省以下分稅制改革，合理劃分省、市、縣、鄉(xiāng)四級(jí)財(cái)政收入，完善縣鄉(xiāng)財(cái)政收入體系。根據(jù)各地方的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、財(cái)政發(fā)展情況，將房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、土地增值稅、印花稅、契稅、耕地占用稅等地方稅種收入主要留給縣鄉(xiāng)兩級(jí)，或提高縣鄉(xiāng)財(cái)政分享的比例。土地出讓金等已納入預(yù)算內(nèi)的收費(fèi)項(xiàng)目要降低省、市集中的比例，調(diào)動(dòng)縣鄉(xiāng)政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)和增加收入的積極性。支持并鼓勵(lì)縣鄉(xiāng)政府繁榮縣域經(jīng)濟(jì)，做大經(jīng)濟(jì)財(cái)政蛋糕，按照科學(xué)發(fā)展觀的要求形成縣域經(jīng)濟(jì)自我發(fā)展、自我創(chuàng)新、自我積累的良性循環(huán)。

　　（3）加強(qiáng)縣鄉(xiāng)財(cái)政管理。要明確各級(jí)政府對(duì)農(nóng)村基層事務(wù)的支出責(zé)任。屬于省、市政府承擔(dān)的支出，同級(jí)財(cái)政應(yīng)安排足額經(jīng)費(fèi)，不留資金缺口，盡量降低或避免縣鄉(xiāng)財(cái)政的配套額度。減少上級(jí)財(cái)政對(duì)縣鄉(xiāng)政府的達(dá)標(biāo)升級(jí)考核，提高縣鄉(xiāng)財(cái)政自主理財(cái)?shù)哪芰�。�?duì)于縣鄉(xiāng)應(yīng)承擔(dān)的事權(quán)，要通過加強(qiáng)財(cái)政監(jiān)督，滿足農(nóng)民基本公共福利所需的資金要求。通過“鄉(xiāng)財(cái)縣管鄉(xiāng)用”改革逐步強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的預(yù)算約束，按照“一保工資、二保運(yùn)轉(zhuǎn)、三搞建設(shè)”的原則確定合理支出順序。積極推進(jìn)縣鄉(xiāng)預(yù)算管理制度改革，提高基層財(cái)政預(yù)算的完整性、透明性，構(gòu)筑基層公共財(cái)政框架，實(shí)現(xiàn)基層財(cái)政的高效管理。

　　4.積極化解鄉(xiāng)村債務(wù)

　�。�1）堅(jiān)決防止新的鄉(xiāng)村債務(wù)發(fā)生。一是糾正鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)管理中的不規(guī)范行為，從源頭上防止新的鄉(xiāng)村債務(wù)發(fā)生；二是適應(yīng)農(nóng)村稅費(fèi)改革的新形勢(shì)，加強(qiáng)和完善村務(wù)管理，管理好村內(nèi)公共事務(wù)，辦好村內(nèi)公益事業(yè)；三是上級(jí)部門要轉(zhuǎn)變工作方式，加大支持力度，減輕基層負(fù)擔(dān)。

　　（2）分類處理現(xiàn)有鄉(xiāng)村債務(wù)。一要按照債務(wù)來源的不同，針對(duì)個(gè)人借款、金融機(jī)構(gòu)借款、農(nóng)村合作基金會(huì)借款、財(cái)政周轉(zhuǎn)金借款等不同性質(zhì)的借款，制定不同的化解措施。二要按照債務(wù)的不同用途，對(duì)于興辦企業(yè)形成的債務(wù)，“普六”、“普九”形成的債務(wù)，鄉(xiāng)村舉辦公益事業(yè)形成的債務(wù)，農(nóng)村稅費(fèi)尾欠形成的債務(wù)等，采取不同的化解辦法。三要通過體制和機(jī)制創(chuàng)新化解債務(wù)。建立清理化解鄉(xiāng)村債務(wù)的激勵(lì)機(jī)制，激勵(lì)和支持地方清理化解鄉(xiāng)村債務(wù)，重點(diǎn)支持地方化解教育債務(wù)；建立償債基金，為化解鄉(xiāng)村債務(wù)提供資金來源。

　　5.逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的現(xiàn)代稅收制度

　�。�1）目標(biāo)和原則。從長遠(yuǎn)看，統(tǒng)一城鄉(xiāng)稅制的目標(biāo)是：強(qiáng)化城鄉(xiāng)稅收協(xié)調(diào)，公平城鄉(xiāng)稅負(fù)，規(guī)范和統(tǒng)一城鄉(xiāng)稅收管理體制，徹底消除城鄉(xiāng)二元稅制結(jié)構(gòu)，最終實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民與工商業(yè)、城市、城市居民適用稅制的完全統(tǒng)一。在稅收政策上體現(xiàn)對(duì)“三農(nóng)”的扶持，為農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)民增收、農(nóng)村穩(wěn)定創(chuàng)造良好的稅制環(huán)境，為實(shí)現(xiàn)以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)奠定良好的制度基礎(chǔ)。為實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)，應(yīng)遵循公平合理、以稅惠農(nóng)、因地制宜、簡便易行的原則。

　　統(tǒng)一城鄉(xiāng)稅制的改革是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，考慮到我國農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)狀，把農(nóng)民納入城鄉(xiāng)統(tǒng)一的現(xiàn)代稅制中，是一個(gè)長遠(yuǎn)目標(biāo)，，不可能一蹴而就，只能分步推進(jìn)與實(shí)施。

　　（2）遠(yuǎn)期政策思路。隨著我國社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，應(yīng)借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，逐步建立起符合我國國情的現(xiàn)代稅制體系，構(gòu)建流轉(zhuǎn)稅、所得稅與財(cái)產(chǎn)稅相結(jié)合，城鄉(xiāng)稅制完全統(tǒng)一的稅收模式。完善農(nóng)產(chǎn)品銷售、農(nóng)產(chǎn)品加工、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料和農(nóng)業(yè)技術(shù)服務(wù)增值稅及營業(yè)稅政策，實(shí)行更有利于提高農(nóng)產(chǎn)品競(jìng)爭(zhēng)力的流轉(zhuǎn)稅政策；將農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營所得納入個(gè)人所得稅征收項(xiàng)目，對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者實(shí)行特殊稅前扣除，主要對(duì)部分高收入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者征稅，調(diào)節(jié)農(nóng)村社會(huì)收入差距；結(jié)合物業(yè)稅（房地產(chǎn)稅）改革，將房地產(chǎn)稅收向農(nóng)村延伸；在城鄉(xiāng)統(tǒng)一稅制下，對(duì)農(nóng)業(yè)制定既符合世界貿(mào)易組織要求又有利于我國農(nóng)業(yè)發(fā)展的稅收優(yōu)惠政策。

　�。�3）近中期政策建議。一是對(duì)自產(chǎn)自銷農(nóng)產(chǎn)品暫繼續(xù)免征增值稅，結(jié)合增值稅轉(zhuǎn)型改革，借鑒國外成功經(jīng)驗(yàn)，在世界貿(mào)易組織框架下，研究并完善農(nóng)產(chǎn)品加工和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料增值稅政策。二是完善有效保護(hù)耕地的稅收政策，盡快修訂《耕地占用稅暫行條例》，適當(dāng)提高耕地占用稅稅率，擴(kuò)大征收范圍，縮小減免稅范圍。暫不對(duì)農(nóng)用土地征收土地使用稅。三是考慮到農(nóng)業(yè)稅取消后，對(duì)個(gè)人從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營普遍征收個(gè)人所得稅成本高，操作難度大，征管相關(guān)條件尚不具備，對(duì)個(gè)人取得的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營所得在“十一五”期間暫不征收個(gè)人所得稅。

　　我國農(nóng)村近年來出現(xiàn)了少數(shù)規(guī)模較大、收入較高的農(nóng)業(yè)經(jīng)營大戶。由于農(nóng)業(yè)經(jīng)營大戶是農(nóng)村先進(jìn)生產(chǎn)力的代表，能帶動(dòng)當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，吸收農(nóng)村富余勞動(dòng)力，對(duì)農(nóng)民脫貧致富具有示范作用，因此，“十一五”期間對(duì)農(nóng)業(yè)經(jīng)營大戶也不征收個(gè)人所得稅，以鼓勵(lì)農(nóng)業(yè)規(guī)模化生產(chǎn)，提高農(nóng)業(yè)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力�？紤]到農(nóng)業(yè)經(jīng)營大戶與普通農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者之間的收入差距有進(jìn)一步擴(kuò)大的趨勢(shì)，為調(diào)節(jié)收入分配，緩解貧富分化矛盾，可于適當(dāng)?shù)臅r(shí)候考慮在試點(diǎn)的基礎(chǔ)上將農(nóng)業(yè)經(jīng)營所得納入個(gè)人所得稅列舉征稅項(xiàng)目，對(duì)從事農(nóng)業(yè)經(jīng)營的高收入者征收個(gè)人所得稅。

作者介紹：蘇明，中華人民共和國財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所。（北京 100142）

中圖分類號(hào)：F812.0文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1007－8266（2009）01－0043－05財(cái)政“三農(nóng)”支持政策是國家財(cái)政政策的重要組成部分，也是促進(jìn)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要財(cái)力保障。改革開放30年來，隨著公共財(cái)政改革的推進(jìn)和國家財(cái)力的大幅…

中圖分類號(hào)：F812.0文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1007－8266（2009）01－0043－05財(cái)政“三農(nóng)”支持政策是國家財(cái)政政策的重要組成部分，也是促進(jìn)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要財(cái)力保障。改革開放30年來，隨著公共財(cái)政改革的推進(jìn)和國家財(cái)力的大幅…

中圖分類號(hào)：F812.0文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1007－8266（2009）01－0043－05財(cái)政“三農(nóng)”支持政策是國家財(cái)政政策的重要組成部分，也是促進(jìn)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要財(cái)力保障。改革開放30年來，隨著公共財(cái)政改革的推進(jìn)和國家財(cái)力的大幅…

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  本文關(guān)鍵詞：國家財(cái)政“三農(nóng)”支持政策的回顧與展望，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。

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