發(fā)布時間：2016-12-01 14:50

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測量中國的財政分權(quán) 投稿：閻摌摍

 

 

“財政分權(quán)”概念被大量的研究用來概括和解釋改革開放時期的中國政治經(jīng)濟發(fā)展(Shirk，1993；Montinolaetal.，1996；王紹光，1997；張五常，2010)。在這些研究中，有相當大的部分使用了中國官方發(fā)表的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，就財政分權(quán)對經(jīng)濟增…

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作者：張光

經(jīng)濟社會體制比較 2012年02期

 

　　“財政分權(quán)”概念被大量的研究用來概括和解釋改革開放時期的中國政治經(jīng)濟發(fā)展(Shirk，1993；Montinola et al.，1996；王紹光，1997；張五常，2010)。在這些研究中，有相當大的部分使用了中國官方發(fā)表的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，就財政分權(quán)對經(jīng)濟增長、政治腐敗、土地違法、財政支出結(jié)構(gòu)、公共物品供給、國民健康、政府規(guī)模等重要的政治經(jīng)濟現(xiàn)象的影響做了定量的估計。顯然，對中國財政分權(quán)的測量，乃是這類經(jīng)驗研究的發(fā)現(xiàn)是否有效的關(guān)鍵。本文的目的是對既有的測量方法做出評論，并提出我們認為可取的測量方法。

 

 

　　本文的正文由四節(jié)組成：第一節(jié)對財政分權(quán)做概念性梳理，并介紹跨國研究中常用的財政分權(quán)指標：次國家政府財政收支占全國財政收支比重。第二節(jié)考察現(xiàn)有的有關(guān)中國財政分權(quán)的測量方法。在這部分，我們首先對大量研究所采用的測量中國財政分權(quán)的方法——地方財政收支占全國或中央財政收支的比重，或者各地人均財政收支占人均全國或中央財政收支的比重，進行分析，指出這類測量是對跨國研究中常用的財政分權(quán)指標的誤用。然后，我們對既有研究中采用的其他測量中國財政分權(quán)的方法做簡單的評述。第三節(jié)論證我們認為正確和可行的兩類指標：各地財政對轉(zhuǎn)移支付的依賴度和地區(qū)內(nèi)各級政府財政收支份額。我們使用中國官方發(fā)表的相關(guān)數(shù)據(jù)，對這兩組財政分權(quán)指標做了操作演示。最后是全文總結(jié)。

 

 

　　一、財政分權(quán)：概念和測量

 

 

　　誠如施羅德和青木所言，測量分權(quán)、建構(gòu)分權(quán)的指標，對于理論和政策研究者而言，是一件富有挑戰(zhàn)性的工作(Schroeder & Aoki，2009)。之所以難，原因之一是我們很難找到能夠覆蓋財政分權(quán)概念的方方面面的操作性定義，原因之二是我們只能在現(xiàn)有的有限數(shù)據(jù)基礎(chǔ)上進行操作。

 

 

　　財政分權(quán)可定義為，“賦予地方政府一定的稅收和支出權(quán)限，使之能夠獨立地決定預(yù)算的規(guī)模和結(jié)構(gòu)”(Li，2010)。伯德和伊貝爾認為，為了確定一國的財政分權(quán)水平，研究者應(yīng)當回答如下五個問題：“1.誰決定誰得到什么收入？2.誰負責什么支出？3.政府間轉(zhuǎn)移是如何運作的？4.在借貸上，次國家政府具有多大的自由裁量權(quán)？5.回答這些問題的制度框架是由誰來決定的？”(Bird & Ebel，2006：504)我們需要解決的問題是，如何操作這些問題？

 

 

　　最常見的一種操作方法是以全國的財政總收入或支出為分母、以地方財政總收入或支出為分子，計算出一國地方財政收支的比重。比重越大，被理解為分權(quán)程度越高。這一指標因為得到國際貨幣基金組織發(fā)布的《政府財政統(tǒng)計》年度數(shù)據(jù)的支持，而為大量跨國定量研究所采用。世界銀行網(wǎng)站開設(shè)了一個叫“財政分權(quán)指標”的欄目，對這兩個變量及其變形的制作公式、數(shù)據(jù)來源及其優(yōu)缺點做了詳細的論證①。同樣的方法也可用于國內(nèi)各地方財政分權(quán)的測量。在這里，，正確的操作方法是把包含多級政府的地區(qū)的財政收支劃分為兩塊，一是下級政府的收支，二是上級政府的收支；然后求出各地區(qū)下級政府收支對地區(qū)總收支的比例，比例越高的地方，分權(quán)程度越高，反之亦然。

 

 

　　誠如世界銀行指出的，以地方收支占一國總收支比重(或一國內(nèi)各地區(qū)下級政府收支占地區(qū)收支比重)測量財政分權(quán)，僅僅刻畫了“財政分權(quán)的某些側(cè)面”，它無法提供足夠的信息來回答前面提到的有關(guān)財政分權(quán)的五個問題。但是，這一指標仍有簡單、易于大樣本操作的優(yōu)點而廣為學(xué)者們使用。不幸的是，在中國的財政分權(quán)研究中，這個指標被眾多的學(xué)者誤用了。

 

 

　　二、對既有的中國財政分權(quán)的測量的評論

 

 

　　在既有的有關(guān)中國財政分權(quán)及其影響的經(jīng)驗研究中，絕大部分都使用了地方財政收支占全國或中央財政收支的比重來操作財政分權(quán)變量。盡管它們當中的不少論文發(fā)表在SSCI雜志和國內(nèi)學(xué)術(shù)期刊(如《中國社會科學(xué)》、《經(jīng)濟研究》、《管理世界》等，參見表2)，但它們用來測量財政分權(quán)的方法都值得探討。

 

 

　　據(jù)我們所知，張濤和鄒恒甫于1998年發(fā)表于英文期刊《公共經(jīng)濟學(xué)雜志》(Journal of Public Economics)關(guān)于財政分權(quán)與中國經(jīng)濟增長的論文(Zhang & Zou，1998)，是最早使用地方財政收支占全國或中央財政收支比重的變量，來測量中國的地方財政分權(quán)的學(xué)術(shù)成果。該文使用了如下三個指標來測量各省級行政區(qū)的財政分權(quán)水平：

 

 

　　(

 

 

　　張濤和鄒恒甫(Zhang & Zou，1998)的測量方法被此后發(fā)表的大量經(jīng)驗研究論文所追隨。這些研究都以省(包括中央直轄市和自治區(qū))為分析單位，其財政分權(quán)指標操作，依對收入與支出、預(yù)算內(nèi)與預(yù)算外、總額與人均、全國與中央(作為比較的分母)不同的采用而出現(xiàn)了不同的變形：表1陳列出了所有可能的變形。表2報告了使用這類方法測量中國財政分權(quán)的代表性論文，它的第二欄使用表1的序號報告了各篇論文操作財政分權(quán)變量的方法。

 

 

　　

 

 

　　

 

 

　　使用地方財政收支占全國或中央財政收支份額來操作中國各省的財政分權(quán)水平的學(xué)者，似乎認為他們這樣做是符合“以下級政府的財政收支份額來刻畫財政分權(quán)程度”國際主流做法的。但是，使用地方財政收支占全國或中央財政收支份額來操作中國各省的財政分權(quán)水平，完全是對“以下級政府的財政收支份額來刻畫財政分權(quán)程度”的指標的誤用。理由有三：

 

 

　　其一，從算法上來看，如林毅夫、劉志強(2000)、樊勇(2006)和秦強(2010)所指出的，以全國或中央財政收支作為衡量地方財政分權(quán)的基數(shù)都存在分母相同的問題(當然，這里指的是同一年的數(shù)據(jù))。由于分母相同，各省財政收入占全國財政收入的比重和各省財政收入占中央財政收入的比重這兩個變量的相關(guān)系數(shù)必定等于1，測量的是同樣的關(guān)系。同樣的道理也適用于其他成對的變量，因此，表1中所列的變量立即可以砍掉一半。進而言之，由于分母是常數(shù)，因此各省財政收入和各省財政收入占全國財政收入這兩個變量的相關(guān)關(guān)系也等于1。同樣的道理也適用于表1所列的其他變量。這些變量可用表3所列的方式表示出來。

 

 

　　其二，地方政府收支占全國收支比重的跨國差異，與中國各地方政府收支占全國收支比重的跨地區(qū)差異，是由不同的因素決定的。前者主要是由各國不同的政府間財政關(guān)系甚至政治制度安排決定的。以不同時期的中國的地方與中央財政收入份額的分配為例。在計劃經(jīng)濟時代的大多數(shù)年份，財政支出中中央政府所占份額在50%以上(如“一五”計劃末年1957年占71%)，而自改革開放以來，這一比重逐漸降至2009年的20%。導(dǎo)致這些變化的原因是中國從一個中央集權(quán)的計劃經(jīng)濟轉(zhuǎn)向了社會主義市場經(jīng)濟。

 

 

　　其三，中國各地方財政收支占全國收支比重反映的是各地在全國財政資源中所占的份額；而各地方人均收支占全國人均收支的比重揭示的是各地的相對財力水平。這兩個比例在各地之間的分布，首先是由它們的經(jīng)濟規(guī)模和經(jīng)濟發(fā)展水平?jīng)Q定的。廣東省的財政收入和支出規(guī)模比重、上海的人均財政收入和支出比重排名第一，是因為前者經(jīng)濟規(guī)模、后者經(jīng)濟發(fā)展水平排名第一。我們可以設(shè)想，中央政策對某些地方的偏愛可能會導(dǎo)致這個地方的財力水平與其經(jīng)濟地位不相稱。事實上，西藏就是如此。中央政府允許西藏保留共享稅的全部收入，也即在西藏產(chǎn)生的增值稅、企業(yè)所得稅收入和個人所得稅收入的100%都屬于西藏的財政收入，而在其他省份，增值稅收入的75%、所得稅收入的60%屬于中央財政收入。另外，中央政府每年給予西藏巨額的轉(zhuǎn)移支付。結(jié)果，我們看到，西藏的地方一般預(yù)算支出占其GDP的比重高達80%。由于中央的支持，西藏盡管GDP占全國比重排名倒數(shù)第一，但在2007年，它的財政支出占全國財政支出的比重卻超過寧夏和海南，排名倒數(shù)第三。然而，這些政策所引起的“擾動”，并不足以改變各省的相對財政規(guī)模和人均財力是由它們的經(jīng)濟規(guī)模和經(jīng)濟發(fā)展水平?jīng)Q定的基本面。表3報告的統(tǒng)計分析結(jié)果證明了這一點。在該表報告的12對變量中，有8對的相關(guān)系數(shù)超過0.9，兩對超過0.8，兩對超過0.7。低于0.9的變量均為人均指標。其中的人均預(yù)算內(nèi)支出與各省人均GDP的相關(guān)系數(shù)為0.703，為12對變量相關(guān)系數(shù)最低者。究其原因，主要是因為經(jīng)濟發(fā)展水平較低的省份獲得了較多的中央轉(zhuǎn)移支付從而能夠達到較高的人均支出水平。但超過0.7的相關(guān)系數(shù)仍舊表明，即便有中央政策的“干預(yù)”，也改變不了一個地區(qū)人均財力在全國的地位，主要是由它的經(jīng)濟發(fā)展水平?jīng)Q定的基本事實。

 

 

　　因此，所有以各省財政收支或人均財政收支占全國比重測量財政分權(quán)的經(jīng)驗研究所獲得的發(fā)現(xiàn)，都不能被視作為關(guān)于財政分權(quán)的影響的發(fā)現(xiàn)。它們所回答的問題不是在中國財政分權(quán)對經(jīng)濟發(fā)展等指標會有什么影響的問題，而是各地方因其經(jīng)濟規(guī)模或經(jīng)濟發(fā)展水平的不同，會在經(jīng)濟增長等方面有什么樣的表現(xiàn)的問題。表2列舉的有關(guān)財政分權(quán)對經(jīng)濟增長的影響的論文，大多獲得了分權(quán)不利于經(jīng)濟增長的發(fā)現(xiàn)。實際上這些發(fā)現(xiàn)所揭示的可能是，那些經(jīng)濟規(guī)模相對比較大、經(jīng)濟發(fā)展水平比較高的省份，與比經(jīng)濟規(guī)模較小、經(jīng)濟發(fā)展水平較低的省份相比，傾向于擁有較低的經(jīng)濟增長速度。同理，表2列舉的其他論文，應(yīng)當讀作在經(jīng)濟規(guī)模較大或發(fā)展水平較高的地方，小學(xué)的入學(xué)率較低(喬寶云等，2005)，土地違法(梁若冰，2009)、腐敗(吳一平，2010)現(xiàn)象比較嚴重，非經(jīng)濟公共物品提供水平較低(傅勇、張晏，2007；傅勇，2010)，政府規(guī)模較大(孫群力，2010)。

 

 

　　當然，并非所有的關(guān)于中國財政分權(quán)及其影響的經(jīng)驗研究都采取上述指標測量財政分權(quán)。在測量中國財政分權(quán)的其他指標中，比較重要的有：

 

 

　　(1)各省財政收入分成率或邊際分成率(the marginal retention rate of locally collected budgetary revenue)(Ma，1997；Lin & Liu，2000；Jin，Qian & Weingast，2005)

 

 

　　(2)各省地方支出對中央支出比例(ratio of local expenditure to central expenditure in a province)(Jin，Qian & Weingast，2005)

 

 

　　(3)各省財政凈收入占省財政總支出比重，其中，省財政總支出=省財政凈收入+中央轉(zhuǎn)移支付收入(陳碩，2010)

 

 

　　(4)各省縣級(包括縣、縣級市和市轄區(qū))支出占全省財政總支出比重(張光，2009；Uchimura & Jütting，2009)

 

 

　　(5)各省縣級合計財政支出對縣級合計自有收入的比例(Uchimura & Jütting，2009)

 

 

　　這些指標有一個共同的取向，即都試圖通過觀察財政資源在上下級政府之間分割來測量財政分權(quán)(秦強，2010)，但在簡潔、可操作性上，以最后三類較優(yōu)。使用第一類指標即地方財政收入分成率或邊際分成率量化財政分權(quán)的幾個研究，都在變量操作時依靠中央與各省的財政包干分成規(guī)則做出的定性的判斷。因此，這個方法有如下兩點缺陷：其一，它們的定性判斷過于粗疏，以偏概全。例如，在林毅夫和劉志強(2000)研究中，在1985-1987年和1988-1993年，分別有15省和25省的分權(quán)指數(shù)為1，即100%分權(quán)。這顯然是不合理的。②其二，這一操作方法僅可用于財政包干制的20世紀80年代和90年代初期。自分稅制改革以來，中央對所有的省級行政區(qū)采取了同樣的財政收入劃分規(guī)則，這類指標不再適用。第二類指標只見于金和輝、錢穎一和溫加斯特的一篇論文中(Jin，Qian & Weingast，2005)。它使用發(fā)生于各省內(nèi)的財政支出中由地方出資的部分對中央出資的部分的比例來量化財政分權(quán)。他們把分類支出中的政策補貼視為中央支出，其余的視為地方支出。顯然并非所有的政策補貼支出資金都來自于中央，也并非所有用于地方的中央資金都用在了政策補貼上。另外，官方發(fā)表的財政統(tǒng)計數(shù)據(jù)并非每年都報告政策補貼。這些缺點決定了第1和2類測量方法很難被他人復(fù)制，從而成為普遍使用的指標。

 

 

　　第三個指標操作簡單易行。分稅制改革以來，地方政府都在不同程度上依靠中央政府的轉(zhuǎn)移支付來平衡本地收支差距。在這種情況下，這個指標很好地測量了各地財政對轉(zhuǎn)移支付的依賴度或財政的自主程度。第四個指標以各省縣級支出占全省財政總支出比重測量各省的財政分權(quán)。張光(2009)認為，這個變量顯示了各省財力下沉程度的差異；內(nèi)村和朱特人(Uchimura & Jütting，2009)認為，它顯示了“縣鄉(xiāng)在提供公共物品上的相對重要性”。第五個指標即各省縣級財政支出對縣級自有收入的比例，“以縣級支出在多大程度上是由其自身收入覆蓋的來測量縣級財政自主性”(Uchimura & Jütting，2009：1928)。這個指標顯然與第三個指標有很大的相似性，即都通過各地對轉(zhuǎn)移支付的依賴度來測量它們的財政自主性和財政分權(quán)水平。兩者的不同，除了公式的分子和分母顛倒外，還有層次上的區(qū)別。盡管兩者的分析單位都是省級行政區(qū)，第三個指標使用的是全省的財政收支數(shù)據(jù)，而第五個指標使用的是全省所有的縣的合計收支數(shù)據(jù)。

 

 

　　我們認為，第三、四和五個指標是測量中國財政分權(quán)的正確方法。它們不但符合國際上通行的測量財政分權(quán)的做法，而且也符合中國的政府間財政關(guān)系，特別是分稅制改革以來的政府間關(guān)系實際。同時，它們也易于操作和復(fù)制，能夠滿足大樣本的經(jīng)驗研究的需要。

 

 

　　三、政府間關(guān)系與中國財政分權(quán)指標建設(shè)

 

 

　　當我們測量一個國家的財政分權(quán)時，必然要觸及兩個問題：比較的分析單位和比較的內(nèi)容。在這里，我們?nèi)耘f可以以國家為分析單位，但這意味著我們是對同一個國家在不同時期的財政分權(quán)水平進行比較，形成的是時間序列數(shù)據(jù)。不過，更為常見的是以國家內(nèi)部的地方政府為分析單位。在中國，地方政府包含了省、地市、縣以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)等四個級別。當我們以省為分析單位時，就意味著我們認定，中國的財政分權(quán)存在著省際差異，有的省分權(quán)水平較高，有的則較低。同樣的道理也適用于地市、縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)。

 

 

　　財政分權(quán)的地區(qū)差異，是由什么因素造成的呢？這個問題可以通過兩個層面的觀察來回答。一是地區(qū)政府與它們的上級政府的財政關(guān)系；二是地區(qū)內(nèi)部的各級政府之間的財政關(guān)系。例如，當我們比較浙江省和廣東省的財政分權(quán)水平時，我們既要觀察兩省與他們的上級政府即中央政府的關(guān)系，又要觀察兩省內(nèi)部的政府間財政關(guān)系，具體而言，觀察它們的省、地市和縣級政府之間的財政關(guān)系。這兩個層面的關(guān)系，既有所關(guān)聯(lián)，但又不同，需要用兩組不同的指標來刻畫它們。要了解其中的理由，必須從中國的政府間關(guān)系的性質(zhì)談起。

 

 

　　中國的政府間財政關(guān)系是在一個金字塔式的政府間關(guān)系中展開的。中央政府位于金字塔的塔尖，第二級是31個省級行政區(qū)，第三級是333個地級行政區(qū)(其中包括283個地級市)，第四級是2858個縣級行政區(qū)(包括855個市轄區(qū)、367個縣級市、1581個縣)，第五級是40858個鄉(xiāng)鎮(zhèn)級行政區(qū)(包括19322個鎮(zhèn)、14848個鄉(xiāng)和6686個街道辦事處)(國家統(tǒng)計局，2010)�！额A(yù)算法》規(guī)定，一級政府，一級預(yù)算。各級政府預(yù)算應(yīng)收支平衡。但與此同時，《預(yù)算法實施條例》則授權(quán)“縣級以上地方各級政府應(yīng)當根據(jù)中央和地方分稅制的原則和上級政府的有關(guān)規(guī)定，確定本級政府對下級政府的財政管理體制”(國務(wù)院，1995)。根據(jù)這一規(guī)定，中國的任何一個地方政府的財政管理，一方面必須接受它的上級政府——最終為中央政府——的安排；另一方面，它又可對其所管轄的各政府的財政管理體制進行安排。原則上，中央政府有權(quán)決定全國各級政府之間的財政關(guān)系，省級政府有權(quán)決定本省內(nèi)各級政府之間(省、地、縣和鄉(xiāng))的財政關(guān)系，地市級政府有權(quán)決定本市內(nèi)各級政府之間(地、縣和鄉(xiāng))的財政關(guān)系，縣級政府有權(quán)決定本縣內(nèi)各級政府之間(縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn))的財政關(guān)系(張光，2009；李萍，2006)。但是，在實際操作中，中國的政府間財政關(guān)系，與它的干部任命體制一樣，實行的是“下管一級”的管理體制。如世界銀行所言：“盡管中央政府確定了該體系寬泛的輪廓，但它僅與各省直接打交道。例如，它設(shè)置了與各省收入分享的規(guī)則；接著，各省分別與其下轄市確定了分享體系，市再與縣確定分享規(guī)則，這樣依次進行。支出的劃分同樣如此。因此，盡管中國是單一制的政府體系，但這些制度安排卻使其具有強烈的聯(lián)邦制特征”(世界銀行，2002：2)。

 

 

　　既然中國的財政體制允許地方政府“確定本級政府對下級政府的財政管理體制”，那么，我們可以期待，從省到縣的各級地方政府可能采取不同的方式劃分它與其管轄的各級政府之間的財權(quán)和事權(quán)的分配。這些不同的劃分財權(quán)和事權(quán)的方式，將導(dǎo)致在同級行政區(qū)之間具有不同的財政分權(quán)水平的結(jié)果。事實也正是如此。財政部發(fā)表的《中國省以下財政體制2006》清晰地表明，各省采取了不同的方法劃分省級與地市級等下級政府之間的財政收入和支出權(quán)限。在收入劃分上，各省均追隨中央對各省的劃分方式，把財政收入劃分為省級固定收入、地市縣固定收入和分享收入三大類。但在把哪些種類的收入化為省級、地市級固定收入和共享收入上，各省的做法不盡相同。在共享收入的分成比例上，各省的做法亦不相同。如表4所示。

 

 

　　

 

 

　　這個變量的操作方法與前述陳碩(2010)采用的各省財政凈收入占省財政總支出比重反映的關(guān)系，在邏輯上是一致的，但更加精細。分子算式中的“轉(zhuǎn)移支付收入”系各地區(qū)從上級政府獲得的所有的轉(zhuǎn)移支付的總和，其中包括了稅收返還、財力性轉(zhuǎn)移支付(近來改稱為一般性轉(zhuǎn)移支付)和專項轉(zhuǎn)移支付。其中的稅收返還是中央從它獲得的增值稅、消費稅、企業(yè)所得稅和個人所得稅的收入中，根據(jù)一定的公式，對稅源地進行的返還。對于地方政府來說，這些收入與增值稅25%、所得稅40%的地方分享部分的收入完全一樣，可視為地方的自有收入。因此，在計算地方的轉(zhuǎn)移支付依賴度時，應(yīng)當從轉(zhuǎn)移支付收入中減除。財力性轉(zhuǎn)移支付和專項轉(zhuǎn)移支付則是純粹的中央對地方政府的轉(zhuǎn)移支付，在任何意義上都不是地方的自有收入。此外，中國的地方政府除了獲得轉(zhuǎn)移支付收入外，還向上級政府進行上解轉(zhuǎn)移支付支出。盡管在分稅制體制下，地方政府對中央的上解規(guī)模一般都不大，但少數(shù)富裕地區(qū)的上解資金仍然相當大。例如，2007年上海市對中央的上解轉(zhuǎn)移支付支出高達154億元，遠遠大于它從中央獲得的財力性和專項轉(zhuǎn)移支付40億元。為精確起見，在計算地方財政的轉(zhuǎn)移支付依賴度時，有必要減除掉它們的上解轉(zhuǎn)移支付支出。

 

 

　　中國官方發(fā)表的統(tǒng)計數(shù)據(jù)足以使我們可能操作所建議的財政分權(quán)指標。相關(guān)的數(shù)據(jù)主要見于如下政府出版物：《中國統(tǒng)計年鑒》、《中國財政年鑒》、《地方財政統(tǒng)計資料》和《全國地市縣財政統(tǒng)計資料》。值得一提的是，最后一部資料詳細地報告了全國地級、縣級的財政收支數(shù)據(jù)。目前已經(jīng)出版的該資料覆蓋了1993-2007年的數(shù)據(jù)。因此，我們建議的財政分權(quán)指標的操作，至少在1993-2007年間得到了數(shù)據(jù)的支持。

 

 

　　我們使用2007年的分省數(shù)據(jù)，對我們建議的分權(quán)指標進行了數(shù)據(jù)操作，結(jié)果見于表5。第2欄報告了各省財政的轉(zhuǎn)移支付依賴度。第3～6欄依次報告了縣級收入比重、縣級支出比重、省級收入比重和省級支出比重。數(shù)據(jù)分析表明，中國31個省級行政區(qū)的轉(zhuǎn)移支付依賴度平均值為43%，標準方差26%，省際差異相當大。對轉(zhuǎn)移支付依賴程度最低的省份是上海、浙江、江蘇、廣東和北京，依賴度最高的是西藏、寧夏、青海、甘肅和新疆。上海的依賴度為負數(shù)，因為它對中央的上解超過了它從中央獲得的非稅收返還轉(zhuǎn)移支付。西藏的依賴度超過了100%。2007年，西藏從中央獲得的轉(zhuǎn)移支付為287億元，減除其中的兩稅返還6.3億元、所得稅返還0.93億元以及上解中央支出0.24億元，尚余279.53億元，超過了當年西藏本年支出合計275.34億元。

 

 

　　

 

 

　　讓我們來看看第3～6欄報告的數(shù)據(jù)。由于北京、天津、上海和重慶四個直轄市只有“省”和“縣”兩級財政，沒有地級市的中間層，而其他省級行政區(qū)都有。為此，我們報告了包括和不包括四個直轄市的兩組樣本的描述性分析結(jié)果。縣級收入和支出占全省比重平均值分別為45%和53%，而且，在31個省中，除了西藏、浙江、江蘇和新疆四省外，其余的27個省的縣級支出比重都大于縣級收入比重，說明縣級財政對轉(zhuǎn)移支付的高度依賴。省級收入和支出占全省比重的均值，在全樣本中為32.6%和26.8%，而在不包括四個直轄市的樣本中，為28.7%和24.8%。大多數(shù)省的省級收入比重大于支出比重，意味著省級政府財政自給有余，且能夠把部分本級收入用作對其他級的政府的財政轉(zhuǎn)移支付。此外，四組比重變量的差異系數(shù)(標準方差/均值)顯示省級比重兩變量的離散度要顯著大于縣級比重。這可能是因為各省對縣級財政的份額的分配，受到縣級和鄉(xiāng)鎮(zhèn)級政府提供公共物品和服務(wù)的剛性影響比較強；而各省對省級財政的份額的分配，則更加容易受到省級政府的政策和制度偏好的影響。從這個角度看，省級財政收支比重是較好的測量省際財政分權(quán)的指標。

 

 

　　撇開四個直轄市不論，從省級層面看，財政收入最集權(quán)的五個省是甘肅、云南、青海、海南和寧夏，最分權(quán)的五個省是江蘇、山東、浙江、河南和福建；財政支出最集權(quán)的五個省是西藏、青海、陜西、寧夏和新疆，最分權(quán)的五個省是廣東、浙江、江蘇、山東和四川。從縣級層面看，財政收入最集權(quán)的五個省是海南、寧夏、甘肅、黑龍江和廣東，最分權(quán)的是浙江、江蘇、山東、江西、內(nèi)蒙古；財政支出最集權(quán)的是西藏、寧夏、青海、海南和黑龍江，最分權(quán)的是浙江、江西、四川、山東和河北�？梢姡憬秦斦罘謾�(quán)的省份，而沿海省份江蘇、山東和福建也屬于分權(quán)程度較高的省份之列。最集權(quán)的省份多集中于西部，但內(nèi)蒙古的分權(quán)水平相當高。廣東省內(nèi)的財政資源的層級分配最為特別。無論是從收入還是從支出端看，它的大部分財力都集中于地級市市本級。

 

 

　　表5所列的五個財政分權(quán)所測量的結(jié)果是否可以互相替代呢？若是，我們可以剔除其中的一些變量。表6報告的相關(guān)分析結(jié)果可以幫助我們解決這個問題。在與轉(zhuǎn)移支付依賴度的相關(guān)檢驗上，縣級收入和支出比重的系數(shù)為-0.361和-0.499，并分別通過了0.01和0.05雙尾統(tǒng)計顯著性檢驗，省收入和支出比重的系數(shù)為-0.018(沒有通過顯著性檢驗)和0.377(在0.05水平上通過檢驗)。這些分析結(jié)果符合轉(zhuǎn)移支付依賴度較高的省份財政分權(quán)水平較低的常識性預(yù)期。但沒有一個相關(guān)系數(shù)超過0.5的水平，表明收支比重變量與轉(zhuǎn)移支付依賴度測量的財政分權(quán)雖有一定的重合，但重合的程度很有限，它們確實從不同角度測量了財政分權(quán)。其中，省財政收入比重與轉(zhuǎn)移支付依賴度不存在線性相關(guān)關(guān)系，說明這個指標的獨特性。

 

 

　　

 

 

　　

 

 

　　四個比重變量的兩兩相關(guān)分析結(jié)果也值得探討。首先，縣收支比重和省收支比重兩對變量的相關(guān)系數(shù)均超過了0.6，表明財政收入分權(quán)和支出分權(quán)的關(guān)聯(lián)性�？h收入比重和省收入比重的相關(guān)系數(shù)為-0.516(在0.05水平上通過檢驗)，縣支出比重和省支出比重的相關(guān)系數(shù)為-0.579(在0.01水平上通過檢驗)。這些分析結(jié)果表明縣級分權(quán)和省級集權(quán)是彼此消長的關(guān)系�？h級和省級收入比重相關(guān)性很低的分析結(jié)果，再次說明省級收入比重作為測量中國財政分權(quán)的指標的獨特性。

 

 

　　如上所述，目前大多數(shù)研究采用的財政分權(quán)指標——各地財政收支占全國收支比及其人均化——之所以是不適當?shù)睦碛芍唬撬鼈兣c各地相對經(jīng)濟規(guī)模和經(jīng)濟發(fā)展水平變量高度相關(guān)。那么，我們建議的測量指標是否存在著同樣的問題呢？表7報告的相關(guān)分析結(jié)果可以幫助我們回答這個問題。我們對包括和不包括四個直轄市兩組樣本都做了分析。首先，我們注意到，轉(zhuǎn)移支付依賴度與各省的人均GDP和GDP總量保持了極高的相關(guān)性，從-0.715到-0.844，反映了經(jīng)濟發(fā)展水平較高、經(jīng)濟規(guī)模較大的省，獲得的轉(zhuǎn)移支付較少，從而對轉(zhuǎn)移支付依賴度較低的事實。由此可見，轉(zhuǎn)移支付依賴度這個變量更多地反映了中央轉(zhuǎn)移支付政策的偏好、而非地方自身政策選擇的結(jié)果，因而轉(zhuǎn)移支付依賴度作為測量中國財政分權(quán)的指標也有相當大的局限性。

 

 

　　四個收支比重變量與各省人均GDP和GDP總量的相關(guān)系數(shù)，在31個省的全樣本中，除了省支出比重與GDP總量的相關(guān)系數(shù)超過0.6的水平外，其余一律在0.5以下(均按絕對值計算)。在27個省的樣本中，除了省支出比重與GDP總量的相關(guān)系數(shù)絕對值超過了0.7外，其他的均保持在0.63以下。特別值得指出的是，縣支出比重與GDP的相關(guān)系數(shù)沒有通過0.05水平的顯著性檢驗，與GDP總量的相關(guān)系數(shù)也保持在0.42以下。這些相關(guān)分析結(jié)果，使我們有信心相信它們確實反映了省以下財政體制安排的差異，可以用作測量中國財政分權(quán)的指標。我們建構(gòu)的中國財政分權(quán)的指標，借助《全國地市縣統(tǒng)計資料》提供的數(shù)據(jù)，也可以在地級市甚至縣級層面上操作。

 

 

　　四、結(jié)論

 

 

　　跨國研究最常見的測量各國財政分權(quán)的指標是次國家財政收支占全國收支的比重。國際貨幣基金組織為這一指標的操作化提供了權(quán)威數(shù)據(jù)《政府財政統(tǒng)計》。在有限的關(guān)于一國內(nèi)跨地區(qū)的財政分權(quán)及其影響的研究中，研究者一般采用各地區(qū)下級政府收支占地區(qū)總收支的指標測量財政分權(quán)。這是對跨國研究對各國財政分權(quán)水平常規(guī)操作的正確運用。

 

 

　　然而，既存的有關(guān)中國財政分權(quán)及其影響的大樣本經(jīng)驗，大多以各地區(qū)財政收支占全國或中央財政收支比重及其人均化比重來操作財政分權(quán)變量。這是對跨國研究的通用指標的誤用。使用這類分權(quán)指標所做出的統(tǒng)計發(fā)現(xiàn)及其推論均值得探討。

 

 

　　本文建議使用各地區(qū)轉(zhuǎn)移支付依賴度和地區(qū)內(nèi)各級政府財政收支分配份額兩類指標，來測量中國的財政分權(quán)。這兩類指標均著眼于政府間關(guān)系來測量財政分權(quán)。中國省級及其以下的各級地方政府有權(quán)安排自己所轄的各級政府的財政關(guān)系，使得第二類指標尤為合理。中國政府發(fā)布的《全國地市縣財政統(tǒng)計資料》等相關(guān)數(shù)據(jù)，又使我們操作這類變量成為可能。我們使用2007年的省際數(shù)據(jù)，對兩類指標進行了操作，結(jié)果發(fā)現(xiàn)各省對轉(zhuǎn)移支付的依賴程度與它們的經(jīng)濟發(fā)展水平高度負相關(guān)，但財政收支比重變量與人均GDP的相關(guān)系數(shù)則處于統(tǒng)計學(xué)多重共線性檢驗上的可以容忍的水平。

 

 

　　注釋：

 

 

　　①參見：。

 

 

　　②他們這樣操作的根據(jù)是，凡視作100%分權(quán)的省份，或者從中央那里得到補貼，而無需向中央上解收入(如貴州、廣西、云南、福建)、或者向中央定額上解(如廣東)、或者按事先規(guī)定好的比例上解(如北京、河北)。

 

作者介紹：張光，廈門大學(xué)公共事務(wù)學(xué)院教授，上海財經(jīng)大學(xué)公共經(jīng)濟與管理學(xué)院特聘教授，中山大學(xué)公共管理研究中心兼職研究員

 

“財政分權(quán)”概念被大量的研究用來概括和解釋改革開放時期的中國政治經(jīng)濟發(fā)展(Shirk，1993；Montinolaetal.，1996；王紹光，1997；張五常，2010)。在這些研究中，有相當大的部分使用了中國官方發(fā)表的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，就財政分權(quán)對經(jīng)濟增…

“財政分權(quán)”概念被大量的研究用來概括和解釋改革開放時期的中國政治經(jīng)濟發(fā)展(Shirk，1993；Montinolaetal.，1996；王紹光，1997；張五常，2010)。在這些研究中，有相當大的部分使用了中國官方發(fā)表的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，就財政分權(quán)對經(jīng)濟增…

“財政分權(quán)”概念被大量的研究用來概括和解釋改革開放時期的中國政治經(jīng)濟發(fā)展(Shirk，1993；Montinolaetal.，1996；王紹光，1997；張五常，2010)。在這些研究中，有相當大的部分使用了中國官方發(fā)表的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，就財政分權(quán)對經(jīng)濟增…

 

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