本文關鍵詞：財政法基本原則論綱，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。

財政法基本原則論綱（一）

【摘要】財政法基本原則，是指財政法中體現法的根本精神、對財政行為具有一般指導意義和普遍約束力的基礎性法律規(guī)范，包括財政民主主義、財政法定主義、財政健全主義和財政平等主義等四項。財政民主主義著眼于財政的民主參與，財政法定主義著眼于財政的形式規(guī)范，財政健全主義著眼于財政的安全穩(wěn)健，財政平等主義著眼于財政的公平合理。以財政法治的視角衡量，財政法定是財政法治的形式要素，財政健全是財政法治的功能目標，財政平等是財政法治的價值追求，而財政民主則是上述三者有機結合的制度保障�？梢哉f，它們緊密統一于財政法治的理論和實踐。

【關鍵詞】財政；財政法；基本原則

【正文】

　　財政法的基本原則，是指財政法中體現法的根本精神、對財政行為具有一般指導意義和普遍約束力的基礎性法律規(guī)范。由于法律的基本原則既不同于普通的法律規(guī)范，也不同于普通的法律原則，其效力范圍覆蓋該法律部門的全部領域，因此，在確定財政法的基本原則時，不能將僅適用于財政法局部領域的原則上升為基本原則。另外，中國自從改革開放以來，財政關系的公共性和民主性越來越受到重視，財政不再是排斥一切的絕對權力，它超越于一般的經濟關系，但又服務于經濟關系。因此，必須考慮到財政在中國發(fā)展的客觀進程，為公共財政和民主財政的實施，從法律上提供有效的制度支持，摒棄與計劃經濟體制相適應的觀念。再則，我國憲法規(guī)定，國家的一切權力屬于人民，這是整個財政法的根本法律依據，因此，應當將人民的民主參與置于首要的地位。最后，由于財政法與行政法、經濟法的關聯，行政法中的依法行政原則，經濟法中的協調穩(wěn)健原則等，對財政法基本原則的確定，也具有重要的指導意義。

　　基于以上考慮，我們將財政民主主義、財政法定主義、財政健全主義和財政平等主義確定為財政法的基本原則。財政民主主義著眼于財政的民主參與，財政法定主義著眼于財政的形式規(guī)范，財政健全主義著眼于財政的安全穩(wěn)健，財政平等主義著眼于財政的公平合理。這四個基本原則雖然獨立表述，但相互間仍然存在內在的聯系�？傮w而言，財政民主主義是現代社會整個財政法的基礎，它在財政法體系中居于核心地位。財政法定主義是對財政法在形式上的要求，它旨在保障民主原則在制度上的實現。財政健全主義是對財政法在功能上的要求，它旨在降低財政風險，確保財政運行不至于偏離安全穩(wěn)健。而財政平等主義則是對財政法在價值上的要求，它保障財政法本身是符合正義的。以財政法治的視角衡量，財政法定是財政法治的形式要素，財政健全是財政法治的功能目標，財政平等是財政法治的價值追求，而財政民主則是上述三者有機結合的制度保障。因此，完全可以說，它們緊密統一于財政法治的理論和實踐。

　　一、財政民主主義與現代財政法

　　財政民主主義所要求的是，人民通過一定的程序和方式，行使對重大財政事項的決定權。在現代社會中，由于人民行使權力的機構，大多是由人民代表所組成的議會，因此，財政民主主義又被稱之為財政議會主義。其直接的要求是，重大財政事項必須經過議會的同意，或者由議會制定法律予以規(guī)范。如果沒有議會決定或法律授權，無論是財政收入還是財政開支，都可能被指責為違反人民的意志。

　　（一）財政民主主義的理論基礎

　　我國《憲法》第2條規(guī)定，“中華人民共和國的一切權力屬于人民。人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務，管理經濟和文化事業(yè)，管理社會事務�！� 因此，從淵源上看，財政民主主義在我國法律體系并非沒有依據，它其實只是憲法所規(guī)定的人民主權理論，在財政法領域的落實和體現。

　　財政法之所以如此強調財政的民主基礎，與財政在社會生活中的重要作用密不可分。就財富的占有量來看，財政收入占國民生產總值的比重，許多國家都維持在35%左右，北歐的高福利國家甚至超過60%。我國到2002年時也已經達到18.5％。[1]如果再加上預算外收入，以及各種制度外收入，可能也不會低于40%。如此大量的資金集中在國家之手，通過財政收入和財政支出不斷循環(huán)，使得現代財政的地位遠非過去所能比擬。財政成為國內最大的消費者、資金持有者和信用保持者，有足夠的能力引導個人的生產和消費，達到調節(jié)經濟景氣周期的作用。[2]由于財政收入實際上來源于人民，理論上又是用之于人民，因此，對于如何收取和支配這些資金，人民應該擁有最后的決定權。議會作為人民的代議制機構，對財政計劃的每一個環(huán)節(jié)，自其一開始就必須參與決策。

　　財政不僅是經濟運轉的重要推進器，同時還是政治活動的主要資金來源。正因為如此，每年的財政預算不僅僅是經濟計劃，也是來年政治活動的節(jié)目安排。財政收入的來源和結構，財政支出的投向和比例，其實都反映出國家的政治意圖。例如，黨的十六屆三中全會確立的科學發(fā)展觀要求，必須統籌城鄉(xiāng)發(fā)展、統籌區(qū)域發(fā)展、統籌經濟社會發(fā)展、統籌人與自然和諧發(fā)展、統籌國內發(fā)展和對外開放。為此，財政必須加大對農村的投入，加大對不發(fā)達地區(qū)的支持，加大對環(huán)境資源保護的傾斜，等等，以體現黨和政府工作重心的轉移。[3]這些活動的重要性絕不亞于一般的法律制定，從政治民主的角度看，也應該由人民行使最后的決定權。如果排斥財政民主，拒絕人民對重大財政事項的決策參與，等于剝奪了人民在政治上的參政議政權，這在民主觀念深入人心的今天是無法接受的。

　　從理論上看，盡管財政總是被界定為一種公共物品，但公共性并不是財政活動的必然結果，而只是財政活動所追求的一個目標。在現實生活中，財政活動偏離公共利益的現象比比皆是，因此，不能將公共性視為財政活動的當然前提。為了防止政府藉“公共”之名，不當地追求部門及個人的私利，必須在程序上引入民主的機制，由人民自己決定何謂公共利益，公共利益應當通過何種途徑實現，公共利益與個人利益沖突時如何協調，等等。財政民主主義保留人民對重大財政事項的決定權，正是實現財政活動公共性的重要保障。也許，即便實行財政民主主義，由人民直接或通過代表行使決定權，也不能保證每項財政活動的結果，都能真正體現公共利益。但是，相比委諸財政機關自主決定而言，這種方式是最可取的。

　（二）財政民主主義的基本內容

　　一般情況下，財政民主主義主要表現為財政議會主義，即重大財政事項必須經過議會審批。如果一國的預算制度較為完善，能夠覆蓋所有的財政收入和支出形式，需要經過議會審批的事項主要表現為年度財政預算。在一定程度上，財政民主主義是與現代預算相伴而生的，英國就是一個典型的例子。從1215年《大憲章》的問世，到1816年聯合王國綜合基金形成，英國議會通過控制預算收入和支出，基本上實現了對政府權力的最終控制。到19世紀中葉，不僅政府每年經費必須事先經議會核準，財政撥款必須按預算執(zhí)行，而且還直接設立監(jiān)督機構，審查各項經費是否按指定用途有效運用。[4]可以說，英國的資產階級革命就是一場議會革命，也就是一場爭取財政民主主義的革命。當國王的權力徹底被議會通過預算控制時，國家政治經濟制度的性質就已經悄然改變。

　　經過數百年的演變，雖然王權在各國已經不復存在，或者不再發(fā)揮重要作用，但受權力分立觀念的影響，預算制度仍然作為一種民主機制保留下來，以達到控制政府行政權力的目的。不過，由于各國國情不同，預算能否真正實踐財政民主，結論是很難一致的。一般而言，以下幾個因素會在其中起到很大的作用：第一，議會是否擁有獨立于政府的強大權力。如果議會代表的選舉機制不健全，或完全由政府官員把持議會，即便有議會審查和批準預算，也只能流于形式；第二，預算是否覆蓋全部財政收支范圍。如果進入預算的資金只是全部財政資金的一部分，預算制度的功效也會被抵消；第三，與預算有關的財政信息能否做到公開、透明。如果整個預算過程都在黑箱中操作，不向社會公開，議會的審批也難免脫離人民的意志；第四，預算監(jiān)督是否存在強有力的、法制化的常規(guī)渠道。如果違反預算的收支行為不受制約，財政民主就只是一種高級障眼法。從這個意義上說，財政民主主義與整個社會的法治文明是互動的。財政民主主義必須以民主政治和法治國家為基礎，而財政民主主義的實施又是對民主和法治的有力促進。

　　財政民主主義對我國財政活動的要求具體表現為，重大財政事項由人民代表大會審查決定。除了對財稅方面的基本制度制訂法律以外，人民代表大會的財政決定權也體現在預算審批上。根據我國《憲法》及《預算法》的相關規(guī)定，全國人民代表大會負責審批中央預算，地方各級人大負責審批本級地方預算，這表明，財政議會主義的基本要求在我國已得到了確認。不過，由于人民代表制度本身的問題，由于預算編制的內容過于粗糙，由于預算審批的專業(yè)性過強，預算的民主功能并未得到充分釋放。特別是由于預算外資金大量存在，不接受人民代表大會的審查和批準，財政民主主義存在很大的效力真空。通過財政預算的形式控制政府權力，目前在我國還無法取得理想的成效。因此，除了加強我國人民代表大會自身的建設，提高其參政議政的能力外，預算制度也必須加以改革和完善。[5]

　　除此之外，財政民主主義還要求賦予人民對財政事項的廣泛監(jiān)督權。這首先要求財政行為的決策程序、執(zhí)行過程以及實施效果，具備公開性、透明性等特點。如果連人大代表都不能見到預算全文，而只是一個粗略的預算報告，無論是預算審批還是預算監(jiān)督，都只會流于形式，公開透明更無從談起了。其次，應當盡快制定《新聞法》，保證新聞媒體對財政事項的采訪自由，使社會公眾能夠及時獲得最新信息，從而更好地監(jiān)督政府的財政權力。最后，應當借鑒先進國家的經驗，在人民代表大會的運行模式中設立專門的財政監(jiān)督機關，使人大審計、政府審計、社會審計成為一個有機的整體。當然，監(jiān)督的目的在于提高財政執(zhí)行的效率，最終也是為了更好地保障人民的決定權。因此，財政民主主義的首要內容仍然落實在人民的財政決策權上。

　　（三）財政民主主義的現實意義

　　財政民主是現代財政法關注的核心，也是整個財政法的立法基礎。財政民主主義的實施，對確立財政法的發(fā)展方向，解決現實生活中財政秩序的混亂，樹立中國財政法治的形象具有重要的現實意義。長期以來，我國財政一直是政府主導型的財政，政府在財政決策中事實上起決定作用。盡管政府一再宣稱是人民利益的代表，但其與人民之間缺乏直接的利益制衡機制，許多情況下可能難于脫離自己的部門本位。如果肯定重大財政問題經過人民同意，如果承認人民行使權力的機構是人民代表大會，那么就應當將財政民主主義的要求落到實處。從實際效果看，當前我國財政領域的混亂現象，如政府亂收費問題、預算外資金體外循環(huán)問題、政府間財政關系極不穩(wěn)定的問題等，都與政府權力欲望過度膨脹有關。如果不從財政民主主義著眼，只是由政府部門在內部進行利益分配的微調，問題很難從根本上得到解決。

　　近年來，隨著財政改革的進展的日漸加快，建立公共財政體制的呼聲也日益高漲。黨的十六屆三中全會決議也明確指出，要健全公共財政，健全公共財政體制，明確各級政府的財政支出責任；進一步完善轉移支付制度，加大對中西部地區(qū)和民族地區(qū)的財政支持；深化部門預算、國庫集中收付、政府采購和收支兩條線管理改革；清理和規(guī)范行政事業(yè)性收費，凡能納入預算的都要納入預算管理；改革預算編制制度，完善預算編制、執(zhí)行的制衡機制，加強審計監(jiān)督；建立預算績效評價體系，實行全口徑預算管理和對或有負債的有效監(jiān)控；加強各級人民代表大會對本級政府預算的審查和監(jiān)督。這些無疑代表了我國財政法的發(fā)展方向。

　　不過我們認為，加強人大對政府預算的審查和監(jiān)督，在公共財政改革中居于首要地位。只有以財政民主作為指導原則，才可能實現公共財政的建設目標。偏離了財政民主，偏離了人民對財政的自主決定權，無論如何強調財政的公共性，無論如何強調財政與公共服務的聯系，在理論上都很難令人信服。因此，考慮到稅費改革、財政支出改革等多方面的新情況，有必要在財政民主主義的指導下，重構我國財政法律制度。當然，財政民主主義的落實會受到諸多外在條件的制約，例如，加強人民代表大會的權能，完善中國共產黨的領導，促進政務信息的公開，開拓人大監(jiān)督的制度渠道，等等。因此，只有將財政改革置于政治經濟體制改革的大環(huán)境之下，才可能收到預期的功效。

　二、財政法定主義與現代財政法

　�。ㄒ唬┴斦ǘㄖ髁x的理論基礎

　　一般而言，議會對財政事項行使決定權，可以通過兩種法律途徑：一是對具體財政問題進行審查批準，二是將有關財政活動的普遍規(guī)則制定為法律。因此，從淵源上看，財政法定主義實際上是財政民主主義的一種實現形式。在財政法的發(fā)展史上，財政法定也往往和財政民主交錯重疊。英國的《大憲章》、《權利請愿書》、《權利法案》，美國的《獨立宣言》、《弗吉尼亞權利法案》，法國的《人權與公民權利宣言》等重要的憲法性文件，大多以人民“同意權”的形式，表述人民在財政方面的基本權利。這種“同意權”既是財政民主主義的法律依據，也是財政法定主義的理論淵源。

　　 由于近代資產階級革命大多起源于稅收危機，由于稅收具有否定公民財產權的特征，公法對財政的關注首先是從稅收開始的，財政法定主義最初只是以稅收法定主義的形式而存在。在現代行政法的視野中，法律保留的范圍一般也只限于侵害行政，而與財政支出有關的授益行政幾乎不受限制，可以通過授權立法的形式由政府決定。然而，隨著財政職能的擴張，財政的影響也越來越大。除了稅收之外，費用征收、國債發(fā)行、社會保障、轉移支付等，無一不關系到人民的切身利益。即便財政支出是一種授益行政，其法律效果也并非如此單純。在財政資源有限的情況下，對特定主體的授益，其實就是對其他主體的侵害。有鑒于此，財政法定的范圍也逐漸從稅收，擴展到其他財政收支形式，從而為財政民主奠定了更為寬廣和堅實的基礎。

　　 由于法律的制定程序遠比審批具體財政事項嚴格，因此，財政法定主義有利于在更高的層次實現財政民主。一般情況下，法律規(guī)定的內容涉及財政活動的普遍規(guī)則，對所有的財政主體和財政行為，都具有約束力和指導效力，因此，財政法定主義也較為適合現代社會條件下，日益變化和紛繁復雜的財政實踐，便于掌控財政活動的宏觀秩序。由于法律的穩(wěn)定性、可預測性，一旦立法程序完成，在具體的執(zhí)行過程中，立法機關自己也必須受其約束，不能隨意變動。這種狀況的有利之處在于，便于形成一種穩(wěn)定的財政秩序，為財政活動在國際上取得信譽，也便于協調國內各種階層的利益沖突，使各種利益訴求通過立法程序達到平衡。除此之外，它也有利于財政相對人形成穩(wěn)定的預期，以便及時調整自己的生產和生活。

　　正是考慮到財政問題的重要程度，我國《立法法》第8條和第9條規(guī)定，財政稅收基本制度只能由全國人民代表大會立法。只有當財政稅收基本制度尚未制定法律時，根據全國人民代表大會及其常務委員會的授權，國務院對其中的部分事項先制定行政法規(guī)。盡管這種允許授權立法的規(guī)定尚不夠徹底，但在我國目前的情況下也算是一種進步�？梢哉f，這是我國財政法定主義的直接法律依據，對整個財政立法都具有普遍的約束力。中國加入世界貿易組織之后，公開透明也成為財政法的努力目標。如果能將基本財稅制度的立法權，統一集中在立法機關手中，使財政法定主義的要求真正落到實處，其將在這方面發(fā)揮不可替代的作用。

　�。ǘ┴斦ǘㄖ髁x的基本內容

　　財政法定主義是財政民主的具體體現，它以財政民主作為基礎，同時也是財政民主非常重要的實現途徑。這里所謂的“法”，應該僅指由人民代表所組成的最高權力機關所制定的法律，但財政“法定”并不是要求對一切財政行為都制定專門的法律，而只是要求財政行為必須具有法律依據，必須得到法律的明確許可或立法機關的專門授權。只有在法律允許的范圍內，政府才享有財政方面的自由裁量權。財政法定主義一般表現在：

　　1.財政權力（利）法定

　　財政權所包含的內容是十分寬廣的，，它既包括立法機關的財政立法權，也包括政府及其所屬各部門就財政事項所享有的決策權、執(zhí)行權和監(jiān)督權等。它既包括上級政府對下級政府的財政權力，也包括下級政府對上級政府的財政權利，甚至包括沒有行政隸屬關系的地方政府之間相互享有的財政權利。它既包括政府作為整體對財政相對人所享有的命令權、禁止權，也包括財政相對人對政府依法享有的監(jiān)督權、請求權等。

　　財政權力（利）法定的主要目的在于督促政府在法定的授權范圍內行事，防止超越職權和濫用職權的現象發(fā)生，同時也是為了明確財政關系中利益分配的法律界限，保護財政相對人的合法權益。當財政主體從事一定的行為時，如果法律沒有賦予相應的權力（利），該行為的法律效力應當被否定。為此，財政權力（利）的設定應當盡可能具體明確，不能出現含混模糊的地方。財政權力（利）內部的效力等級，同級財政權力（利）之間效力沖突的協調，財政權力與財政權利之間的關系協調，等等，都應當在財政法中事先予以明確。

　　2.財政義務法定

　　和財政權力（利）一樣，財政義務種類也是十分復雜的。一般情況下，財政權力（利）與財政義務相對應，一方的財政權力（利）正好是對方的財政義務。如對于預算請款權來說，[6]財政機關的撥款就構成相應的義務；對于稅務機關的稅收請求權來說，納稅人繳納稅款就構成相應的義務。當然，也不排除一些程序性的純粹義務設定，不以對方的權力（利）作為前提，如納稅申報義務等。不論是那種類型的財政義務，都應當通過法律事先明定，以便于當事人預測自己的負擔能力。

　　法律所要規(guī)定的，除了財政義務的種類之外，還應該包括財政義務的構成要件、具體內容、衡量標準等要素。大體來說，對于程序性的義務，法律規(guī)定的條件可以略微寬松，甚至不妨授權財政機關根據財政管理的需要具體把握。但對于涉及到財政相對人財產權利方面的義務，則必須事先設置嚴格的法律條件，如納稅義務、費用交納義務等即屬此種類型。財政主體只需承受法律明確規(guī)定的義務，超出法定義務范圍的事項可以拒絕。

　　和其他公法領域一樣，財政機關所享有的財政權力是不可放棄的，因此有效行使財政權力本身也是財政機關的一種義務。不論財政機關放棄自己的權力，還是怠于行使自己的權力，都是一種失職行為，都會對公眾利益帶來損害，因此必須得到有力的制止。

　　3.財政程序法定

　　財政程序法定的目的在于，保障財政權力在既定的制度框架內有效運作，保障財政行為的透明度、公正性和規(guī)范性，為財政民主奠定良好的法治基礎。需要由法律直接規(guī)定的程序主要有財政立法程序、財政行政程序、財政監(jiān)督程序和財政司法救濟程序。

　　財政立法程序主要由立法法作出規(guī)定。如我國《立法法》對法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章、地方性法規(guī)和規(guī)章等的制定程序都作了較為詳細的規(guī)定，這些內容同樣適用于財政法的制定過程。立法程序法定不僅有利于規(guī)范財政行政立法和地方立法，同時對于最高國家權力機關本身也是一種有力的制約。

　　財政行政程序主要由行政程序法作出規(guī)定。由法律直接規(guī)定財政行政程序，旨在通過程序的公正實現實體的公正，有利于規(guī)范財政機關的財政行為。我國目前除了稅收征收程序、財政處罰程序、財政預算程序有直接的法律規(guī)定外，其余部分還沒有達到程序法定的要求。

　　財政監(jiān)督程序除了行政機關的內部監(jiān)督外，同時也要考慮權力機關的外部監(jiān)督�！秾徲嫹ā分荒芤�(guī)范行政內部監(jiān)督，不能規(guī)范權力機關的監(jiān)督。只有通過立法的形式明確規(guī)定財政監(jiān)督的程序，監(jiān)督機關才能合法有效地行使監(jiān)督權，對被監(jiān)督單位也是一種權利保障。

　　財政救濟程序既包括行政救濟程序，也包括司法救濟程序。救濟程序適用于解決財政機關與相對人之間的財政沖突，因此必須以法律的形式加以規(guī)定。我國目前既有《行政復議法》，又有《行政訴訟法》，它們對財政稅收方面的救濟都具有適用效力。

　　4.財政責任法定

　　財政責任是一種督促財政主體合法履行財政權力，切實履行財政義務的外力保障機制。雖然它不是一種常態(tài)，但由于它對當事人的財產、職位、機會等影響甚深，因此必須于法有據。財政責任既可能因財政機關違反法定義務而引發(fā)，也可能因財政相對人違反法定義務而引發(fā)。財政責任的種類除了行政處分、行政處罰、行政賠償之外，情節(jié)嚴重的還應當承擔刑事責任。另外，隨著財政法治進程的深入，類似引咎辭職之類的政治責任和罰息、支付違約金、強制支付之類的經濟責任也應當適時引入財政法，以增強其可救濟性成分和剛性色彩。

　�。ㄈ┴斦ǘㄖ髁x的現實意義

　　 財政法定主義是財政民主主義的重要實現形式，它強調財政運行的穩(wěn)定性、規(guī)范性和可預測性，對我國財政實踐具有重要的指導意義。

　　 長期以來，我們已經習慣于政府對財政活動的主導，習慣于以政策規(guī)定指揮財政的進程，習慣于運動式的財政管理方式，對財政法定的意義沒有給與高度的重視。正因為如此，在財政領域，直接由全國人大制定的法律少之又少，國務院制定的行政法規(guī)次之，內容最為復雜龐大的還是各級黨委和政府發(fā)布的政策性文件。這些文件有的是對現行法律的解釋或補充，有的是對立法空白的填補，還有的直接在修改現行法律的具體規(guī)定，與財政法定主義存在很大的偏差甚至沖突。

　　 按照財政法定主義的要求，無論是黨的政策，還是政府的政策，都必須在法律的框架下運行才具有合法性。雖然政策對立法具有指導性，但也只有轉變成立法之后才能起到規(guī)范作用。雖然政策在執(zhí)行過程具有靈活性，但這種靈活性也必須在法律允許的范圍內才能體現。因此，我國的財政實踐必須從政府主導性財政、政策主導性財政，轉變?yōu)榉芍鲗载斦Ｖ挥羞@樣，才能杜絕財政活動中的隨意性，提高財政機關的遵紀守法意識，同時也才能更好地保護財政相對人的利益，促進市場經濟的健康穩(wěn)定發(fā)展。

按照財政法定主義的要求，無論是黨的政策，還是政府的政策，都必須在法律的框架下運行才具有合法性

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