本文關鍵詞：基于公共價值的政府績效管理學科體系構建，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。

學術論壇

基于公共價值的政府績效管理學科體系構建

包國憲

文

宏

王學軍

*

［摘

要］政府績效管理作為公共管理領域的研究熱點，在國內外政府管理中受到廣泛關注，日益成為公共管理領域

但改革的重要組成部分。政府績效管理的學科體系伴隨著政府績效管理研究和實踐已經開始初步呈現(xiàn)，

缺乏一個統(tǒng)一的話語體系。在基于價值的政府績效管理理論基礎上，本文從學科屬性與總體框架、核心議題與理論模型、基礎內容與研究層次、理論基礎與研究方法以及與相近學科的關系等方面研究和構建了政府績效管理的學科體系，并提出了政府績效管理學科發(fā)展的未來趨勢。

［關鍵詞］政府績效管理；理論；公共行政；學科體系；公共價值［［［1006－0863（2012）05－0098－07中圖分類號］D035文獻標識碼］A文章編號］

績效管理起初作為私人部門的一種工具，在管理優(yōu)化方面發(fā)揮了重要的作用。隨著政府改革的不斷深入，績效管理開始逐步引入公共管理領域，成為提高政府工作效率和改善服務質量的重要工具，在國內外政府管理中受到廣泛的關注。政府績效管理作為新公共管理運動的產物，在提高公共部門工作效率和科學管理水平方面發(fā)揮了重要作用。然而，作為以市場取向為基礎的管理工具，也常常導致政府偏離公共利益和公平性的價值追求，出現(xiàn)了重效率、輕公平，重結果、輕過程等問題，其根本原因是缺乏體現(xiàn)公共價值的政府績效管理理論指導。與此同時，政府績效管理的學科建設雖然已經起步，但是由于缺乏一個統(tǒng)一的范式基礎，政府績效管理的學科建設中始終存在著概念體系的混淆、概念層次的模糊以及理論對話平臺的匱乏等

這些問題會造成政府績效管理教育、研究和實踐資問題，

源的重復疊加甚至浪費，政府績效管理也就很難走出新公共管理范式下效率至上的死胡同，研究和實踐難以取得大的進展。本文認為，構建一個清晰和合理的政府績效管理學科體系可以規(guī)范和促進政府績效管理的教育、研究和實踐，是現(xiàn)階段政府績效管理學科建設最為基礎的一個議題，而以價值為基礎的政府績效管理作為一種理論范式，則構成了構建政府績效管理學科體系的基礎。在對政府績效管理學科體系的前期基礎進行述評的前提下，以基于價值的政府績效管理理論為范式，本文從學科屬性與總體框架、核心議題與理論模型、基礎內容與研究層次、理論基

礎與研究方法以及與相近學科的關系等方面研究和構建了政府績效管理的學科體系，初步回答了政府績效管理學科的內涵和外延、研究途徑和研究目標以及研究方法論等基礎性問題，為更好地開展政府績效管理研究和實踐奠定其學科對話平臺。并在此基礎上，提出了政府績效管理學科的發(fā)展趨勢。

一、政府績效管理學科體系構建的前期基礎

構建政府績效管理學科體系擁有良好的前期基礎。上個世紀中后期開始，西方各國日益重視改善公共服務質量，競相開展旨在提升公眾滿意度的各種政府績效管理活動。如最早開展績效管理實踐的英國，先后開展“雷納評”、“公民憲章”、“競爭求質量”審等運動，歷經了以經濟和

以服務質量和效益為中心的服務效率為中心的效率評價、

評價、以服務供給水平和合作伙伴為中心的綜合評價等三個階段，在吸收全面績效評價體系優(yōu)點的基礎上，形成了

CAA）體系。全面地區(qū)評價（ComprehensiveAreaAssessment，

美國則成立國家績效評審委員會，頒布《政府績效與成果

，法案》推行政府重塑運動，將全面質量管理的理念融入績效評價，確立了以質量為核心、以顧客為導向、以服務為目

相繼開發(fā)政府績效指示器模型、成果標的績效評價模式，

投資模型、政府績效項目評價模型等通用框架，形成了相對穩(wěn)定的評價框架和組織體系。澳大利亞的績效管理雖



*本文得到國家自然科學基金項目“政府績效管理的價值分析及其理論范式研究”（7173074）、“高等學校特色專教育部財政部

（TS12516）和中央高校基本業(yè)務費重大項目“基于價值的政府績效管理學體系研究”業(yè)建設點項目”的資助。作者感謝蘭州

何文盛副教授、尚虎平副教授等對本文的思路啟發(fā)和部分資料收集；感謝參加蘭州大學自主設立大學管理學院沙勇忠教授、

“政府績效管理”二級學科博士點的評審專家謝慶奎教授、卓越教授、陳瑞蓮教授、唐任伍教授、蔡立輝教授、許光建教授、范柏乃教授對論文的修改建議。

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然未形成全國的統(tǒng)一規(guī)范，但其各州政府受到聯(lián)邦政府的

根據(jù)自身特點設置了獨立的績效評價系統(tǒng)，而監(jiān)督指導，

且在公共財政等領域開展了針對政府服務的專項績效評

《財務管理改進計劃》、《項目管理及預算》價，出臺了等法形成全面而且規(guī)范的APS和ROGS評價體系。歐盟等案，

“卓越模型”國在歐洲質量管理委員會的基礎上，推出了適

用于不同部門及環(huán)境的通用評價框架（CommonAssessmentFramework，簡稱CAF），以期不斷提高公共部門自身的管理

［2］

水平和管理質量。

不僅如此，一些新興工業(yè)化國家及亞非拉美國家，如新加坡、巴西、印度、韓國、南非等也在不斷推進政府績效

并取得了突出的管理效果及實踐經驗。政府績管理實踐，

效管理實踐的全面展開，為政府績效管理理論的發(fā)展提供了豐富的研究素材和強大的改進動力，推動政府績效管理

政府績效管理教育體系正在成為國學科日漸成熟和完善，

外大學學歷教育的重要組成部分，并隨著政府改革實踐發(fā)

筆者通過搜索美國各個展不斷拓展和深化。以美國為例，

高校網站相關專業(yè)公布的信息及相關學位數(shù)據(jù)庫獲得的初步數(shù)據(jù)：當前美國在博士培養(yǎng)中明確設置了政府績效管理方向的高校達到35所，如雪城大學、哈佛大學、紐約大學、喬治梅森大學等；博士論文選題中有政府績效管理領域的高校達到57所，如佛羅里達州立大學、弗羅里達大學、明尼蘇達大學等；在博士課程設置中有政府績效管理的高校達到85所，如德州A＆M大學、賓夕法尼亞大學等；在碩士課程設置中有政府績效管理的高校達到了227所，如德

①

拉華大學、賓夕法尼亞大學、堪薩斯大學等。從涉及的學科范圍來看，美國的政府績效管理既有設置在公共政策、政治科學這些傳統(tǒng)學科的，也有設置在社會政策、管理科學這些傳統(tǒng)上不屬于政府管理研究的學科。近年來，更多遍及全美各地的高校開始不斷引入績效管理學科，相關的

顯示了美國政府績效管理學科影績效管理研究迅速增長，

響及波及范圍日益增長的趨勢。

在我國，從20世紀80年代就開始引入和追蹤西方政

在借鑒西方發(fā)達國家應用府績效管理與評估的理論研究，

進展的基礎上，各地政府相繼關注于行政管理效率，借鑒

針對公共服務質量較差的現(xiàn)私營部門目標管理的方法，

實，先后以政府目標責任制、政府效能監(jiān)察、社會服務承諾制及行風評議制度等活動為依托，在政府及公共部門進行

形成了政府績效了有關政府績效管理與評估的實踐探索，

管理的甘肅模式、思明模式、珠海模式及青島模式。2011年，國務院批復建立政府績效管理工作部際聯(lián)席會議制度，專門負責政府績效管理工作，并在北京市、吉林省、福建省、廣西壯族自治區(qū)、四川省、新疆維吾爾自治區(qū)、杭州深圳市等8個地區(qū)進行地方政府及其部門績效管理試市、點，國土資源部、農業(yè)部、質檢總局進行國務院機構績效管理試點，國家發(fā)改委、環(huán)境保護部進行節(jié)能減排專項工作績效管理試點，財政部進行財政預算資金績效管理試點，為全面推行政府績效管理制度探索積累經驗。據(jù)《中國人事報》的相關調查數(shù)據(jù)得知，我國地方政府中有三分之一都已經開展或正在進行各種形式的政府績效管理實踐。當前，中央相關部門正在積極醞釀，力圖出臺一部全國性

的政府績效評估辦法，以將我國各地零散的探索納入到制

［3］

統(tǒng)一化軌道。與此同時，政府績效管理在高校學歷度化、

教育中也給予了足夠的重視，以回應實踐的需要，蘭州大學已率先在國內自主設置了政府績效管理二級學科博士點。據(jù)不完全統(tǒng)計，在博士培養(yǎng)中明確設置政府績效管理的高校達到了7所，即蘭州大學、廈門大學、湘潭大學、吉林

華中科技大學、中央財經大學、上海財經大學；在博大學、

士論文選題中有政府績效管理的高校達到了21所；在博士課程設置中有政府績效管理的高校達到了37所，在碩士課程中設置相關政府績效管理的高校達到128所。從學科分布來看，政府績效管理相關的方向或課程，集中分布在行政管理、政治學、公共經濟學、管理科學與工程、會計學、財政學、馬克思主義等不同學科，顯示出明顯的跨學科、綜合和交叉的特性。

總體來看，無論是國外還是國內，政府績效管理的學科發(fā)展、人才培養(yǎng)及社會服務均呈現(xiàn)出蓬勃發(fā)展的勢頭。

——全國政府績效管理研究隨著政府績效管理專業(yè)學會————《中國政府績效管理年鑒》會的成立，專業(yè)工具書籍的———《績效管理》出版，內部學術期刊的創(chuàng)辦，以及國家將政

府績效管理確定為一種政府改革的重要制度方向，相應學科領域的知識積累和前提條件已經具備。政府績效管理研究的逐漸系統(tǒng)化、細化以及核心知識范疇的形成，為構建政府績效管理學科體系打下厚實的專業(yè)基礎。

二、基于公共價值的政府績效管理理論作為西方新公共管理運動的產物，政府績效管理具有明顯的管理主義特征，其本質是工具性的，這也是其最大的優(yōu)勢所在。它可以不受價值和文化差異的約束，應用到政府管理過程中來。然而，也正是政府績效評價的工具性特征和效率至上的價值追求給政府績效管理帶來了巨大的缺陷。公共行政改革以公共價值為基礎，政府績效管理的價值雖然內生于公共價值當中，但是政府績效管理強大的工具理性經常會將其所應承擔的價值理性淹沒。由于缺乏一個體現(xiàn)公共價值的范式，政府績效管理從學理上并沒有能夠與私人部門績效管理進行本質的區(qū)分，也就無法談及政府績效管理的學科體系建設。一個基于公共價值的政府績效管理理論是構建政府績效管理學科體系的基礎。

在公共行政領域，理論總是伴隨著實踐的發(fā)展而不斷的變遷。隨著時代的發(fā)展，由于政府所面對的經濟、政治、社會、文化及自然環(huán)境發(fā)生了很大的變化，外部環(huán)境的動態(tài)性、多樣性和復雜性成為政府職能變遷及目標定位的驅動機制。進入21世紀后，政府及公共部門所面對的問題愈來愈復雜，可供利用的公共資源越來越有限，而公眾對公共物品及公共服務的需求及標準也不斷提升。政府在治理結構、過程、工具等方面需要不斷的變革，政府及公共機構必須通過新的方式和努力適應新世界秩序變化帶來的新挑戰(zhàn)，回應社會及公眾對政府的價值需求。面對這些新的變化，政府在成本、效率、效益、公共性及公眾滿意度方面很難實現(xiàn)平衡，政府需要不斷界定自身的角色，通過為公眾提供公共物品及公共服務的方式不斷承擔起公共利

①

部分數(shù)據(jù)來源于蘭州大學中國地方政府績效評價中心數(shù)據(jù)庫。

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益的承擔者及托管人的角色。因此，關于效率與公共性之

甚至間的取向成為了公共行政領域理論發(fā)展的主要線索，

有學者得出這樣的結論：整個公共行政學的發(fā)展歷程就是一部如何在效率與公共性之間尋求平衡的歷史。從研究

建立在新公共管理范式基礎上的政府績效管理雖視角看，

然很好地解決了績效的科學性問題，建構了政府績效管理的科學模型和方法，但是對于最為本質的績效的合法性基

也沒有解釋績效的來源問題，礎卻沒有進行系統(tǒng)的闡述，

在環(huán)境不確定性和復雜性不斷增加的背景下，績效的可持續(xù)性問題也沒有得到解決。

政府績效管理理論體系在發(fā)展的過程中，作為管理主義取向的政府績效管理理論，大膽借鑒市場化、合約化及私人部門的管理方式，充分發(fā)揮市場對公共產品和公共服務所具有的優(yōu)勢，在提升政府組織績效的同時，面對復雜的公共行政環(huán)境，不可避免地陷入政府績效管理理論研究的諸多困境：政府官員如何控制、政府項目績效如何持續(xù)提升、如何實現(xiàn)公眾滿意度與政府績效的同步提升……在類似政府績效與公眾滿意度間關系研究領域中，可以發(fā)現(xiàn)，從單純的技術層面難以真正彌補政府管理的缺陷，純粹的技術主義無法解決現(xiàn)實的很多關鍵性問題。在政府績效管理體系中，最初公眾滿意度與政府績效呈正比例關系，但隨著績效管理的逐步深入，兩者之間的關系開始發(fā)生較大改變。政府效率的改善并不必然意味著公眾滿意度的提升，公眾滿意度有自身的運行規(guī)律，呈現(xiàn)出較為顯著的偏好多樣性；又如在區(qū)域間比較績效研究中，績效管理已明確提出合作、溝通、公民參與的重要性。為此，政府績效管理理論也在不斷地引入各種因素變量，突破傳統(tǒng)的研究方法，采用更多樣的方法，以此強化政府績效管理研究的深度。這使得政府績效管理理論，不再僅僅關注政府及公共部門的結果評價與效率提升，在探討公共產出最大的同時，開始關注民主、公平、信任等價值，從單純的結果產出、成本分析，也注意融入責任、公民、合作、社會資本等價值因素，越來越多的績效管理理論已經力圖追求評估中

公眾滿意、社會成本等多維目標，將民主與秩的公共責任、

序、服務與顧客至上、透明與質量視為政府績效管理的基本價值取向，公共價值作為一種集體表達的、政治協(xié)調的公民偏好的反映，成為構建政府績效管理理論的前［4］［5］提。在對政府績效管理研究進行了較為全面的梳理、評價和分析的基礎上，我們提出了一個基于公共價值的政

認為政府績效管理要體現(xiàn)根本的公共價府績效管理理論，

值追求，并在此基礎上對公共行政過程進行管理�；诠矁r值的政府績效管理理論是從社會價值的需求出發(fā)，把

［6］［7］

，政府績效當作一種社會建構的起點建構起政府績效

從公共行政過程的價值孕育的價值體系。在此基礎上，

中，構建起作為科學主義的政府績效組織管理體系。通過

以實現(xiàn)政府的根本目標。二維度的治理，

在基于價值的政府績效管理理論中，公共價值開始普遍被視為是比公共產品更為廣泛的價值體，涵蓋公共過程的產出及結果，其不僅僅是公共決策者所認定的對公眾偏好的目標指向，而是更多地關注公眾自身的主觀滿足感；也不再單純地被視為消極捍衛(wèi)利益的載體，更多地注入積

極努力的正向因素，呈現(xiàn)出更多的特征和內涵。在具體的

基于價值的政府績效管理的終極指向是為社實踐過程中，

會創(chuàng)造更多的公共價值，其關注點往往在如何增加公共價

，“價值方面，而非重視政治命令的執(zhí)行和具體的項目實施

，“公共價值”是扎根于個人的期望和感知的是公民對值”

政府期望的集合，而政府的作用在于如何發(fā)現(xiàn)、定義及創(chuàng)造公共價值。

基于價值的政府績效管理理論回應于傳統(tǒng)公共行政的無效率，也回應于新公共管理的無靈魂，其本質是對符“政府合法性”“公民滿意”合和的績效的治理，由于其在研

環(huán)境背景、績效分析重點等方面都實現(xiàn)了對以往究對象、

［8］

范式的超越，從而使其成為了一個新的理論范式。基于價值的政府績效管理從公共價值的維度將政府部門績效管理與私人部門績效管理進行了學理上的區(qū)分，為構建政府績效管理的學科體系奠定了理論基礎。

三、基于公共價值的政府績效管理學科體系的主要構成

［9］

常用范式是學科生成與發(fā)展的前期基礎，通常是指關于研究對象的價值和事實的理論體系。按照德魯克的理解，所謂范式是指像管理學這一類社會科學的關于“現(xiàn)

，實的基本理論假設”為學科領域的學者、撰述者、教師及

實務工作者潛意識中所具有，并以各種形式的表述進入到學科中的東西。因而，他們在很大程度上決定學科設想的

，現(xiàn)實，決定學科認定的“事實”也在某種程度上決定了因

［10］

忽視或被視為麻煩的意味而置之不顧的部分。而基于公共價值的政府績效管理理論較好地處理了追求公共價值與組織效率的關系，為長期以來民主與效率之間的關系提供了一個較好的切入視角，為公共行政理論發(fā)展貢獻著有價值的知識與方法。

（一）政府績效管理學科的學科屬性與總體框架在公共價值的研究范式下，公共管理者的角色必須重

政府及公共管理者被新進行定位。公眾被置于主導地位，

視為探索者，必須具備較強的戰(zhàn)略管理思維，需要不斷地激勵公眾的積極性，而其所創(chuàng)造的公共價值來源于公眾偏

對公眾好的判斷。公共價值源自于公共管理者的想象力、

偏好的認定能力、資源利用能力以及對公共過程運作控制

政府績效管理可以理解為公共部門、能力的結合。由此，

公眾及利益相關者共同界定、創(chuàng)造及評定公共價值，在技術與政治需求之間的機制性融合中，促成公共服務的提供者與使用者之間形成較為穩(wěn)固的合作關系；而政府績效管理作為科學主義的工具和方法，相應地必須擺脫理論上的碎片化現(xiàn)狀，建立起積極的、靈活的、學習型的公共服務傳遞路徑，實現(xiàn)其體系的整合。在這過程中，公共管理者的一個重要角色就是使公眾參與到討論他們的偏好過程中

［11］

并對備選項目進行商議�；诠矁r值的政府績效來，

管理理論的本質要求和范式意義就是要把建國者、政治政治思想家的理想與公眾的需要協(xié)同起來，其核心是家、發(fā)現(xiàn)、界定、追求公共價值。因此，政府績效管理學科探究擁有法定或授權的組織，在管理社會公共事務、提供公共產品和公共服務過程中，在維護和實現(xiàn)公共利益的基礎上，使公共產出最大化地滿足社會和公民的基本價值需要。因此，從學科的基本屬性而言，政府績效管理是公共

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管理一級學科中以政府及部門組織績效為專門研究對象，并側重工具的應用性學科。

這一學科屬性的判斷，意味著在新的治理時代，基于公共價值的政府績效管理理論為如何理解和回應現(xiàn)實挑戰(zhàn)提供了嶄新的視角，即政府績效管理學科體系不僅通過完善制度規(guī)則及構筑激勵機制去驅動政府改革實踐，實現(xiàn)

責任與公平等價值維度的融合與平衡，而且民主與效率、

需要注重公眾的價值需求在政府及公共部門管理中的主

鼓勵公眾在相互尊重及導地位。充分調動公眾的積極性，

分享中尋求有效的解決方案，從而創(chuàng)造出更多的公共價值。政府績效管理學科體系是以價值為依據(jù)界定出政府

績效管理學的學科外延與學科內涵，使之成為相對封閉的

其生成過程實質是圍繞解決政府績效管理中的學科體系，

價值沖突與價值整合問題，充分運用價值分析工具，形成政府績效管理價值實現(xiàn)的途徑與方法，為政府績效管理實踐提供較為堅實的理論支撐。在整個政府績效管理的研究體系中，政府績效管理體系的理論基礎、政府績效管理

基于價值的政府績效評價體系是主要研的價值分析體系、

價值分析框架、價值供需分析、價值結構分析和價究途徑，

值形成及傳遞機制是主要的研究內容，最終的目標是實現(xiàn)政府績效管理價值實現(xiàn)的領導系統(tǒng)。由此，形成了政府績效管理學科體系的總體框架（見圖1）

。

圖1政府績效管理學科體系的總體框架

（二）政府績效管理學科體系的核心議題與理論模型以公共價值為基礎的政府績效管理學科，必然要求有清晰的研究議題與理論模型。隨著公共價值在公共行政及公共管理領域深度及廣度的拓展，，政府績效管理學科的公共價值愈發(fā)強烈。這必然會要求公共管理者不能簡單地充當執(zhí)行政治命令的角色，僅僅只是被動地反映或答復公眾的要求，而是應該順應社會環(huán)境的變化，根據(jù)公眾或公共服務使用者的偏好作為回應，在處理公眾最關心的問題的過程中注入回應、協(xié)商、參與等公共價值的理解，改變政府的職能與行為，更多地實現(xiàn)組織角色的改變及價值的創(chuàng)新�；诖�，政府績效管理學科其所關注的核心議題應圍繞以下命題展開：即政府績效管理過程中如何體現(xiàn)和回

確立政府績效管理的價值內涵、定位和價值應公眾需要，

結構為基礎的理論和范式；如何開發(fā)政府績效管理的價值分析方法與工具，政府績效信息如何評定與檢測，運用相

促成公共管理過程中的價值生成機應的績效管理技術，

制；如何實現(xiàn)公共部門、私人部門及社會組織的合作，實現(xiàn)政府經濟績效與公共價值的協(xié)同增長；如何保障政府績效管理中充分吸收公眾的價值訴求與參與理性，平衡社會利益主體的多元價值需求；公共管理過程中有哪些信息可以傳遞公共價值，平衡當前需要與長遠利益，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展；如何確保公共價值的戰(zhàn)略轉化，形成以公共價值為政

府績效本質內涵的政府績效管理的學科體系。

明確政府績效管理學科體系的核心議題之后，確立政府績效管理的基本模型關系到其研究價值目標的實現(xiàn)。確立政府績效管理的基本模型，尋求政府績效管理公共價值的整合路徑，解決政府績效管理價值內涵、定位及價值結構問題，實現(xiàn)政府績效管理理論與實踐發(fā)展過程中的價值理性與工具理性的協(xié)同，確保政府績效管理實踐能夠堅守公共價值準則，強化其公共性價值維度的約束，成為政府績效管理學科體系的重要命題。相關學者及機構致力于基于價值鏈分析的政府績效管理模型的構建。國外學

Popovich、Ingraham等以及國內學者卓越、者如Halachmi、范

馬國賢、胡稅根等都致力于不斷完善政府績效管理柏乃、

如歐盟也開發(fā)了政府績效管理的的理論模型；相關機構，

CAF模型，極大地推動了政府績效管理學科體系的完善。其中，由政府績效管理管理領域最富盛名的專家Ingraham領銜的課題組，開發(fā)了包括政府財務管理等五個方面內容的GPP模型，近期此課題組正在繼續(xù)完善，力爭推出GPPⅡ管理模型。2011年10月1日在美國波特蘭召開的第二屆政府績效管理與績效領導國際研討會上，包國憲與美國波特蘭州立大學的莫根教授等，提出以公共價值為基礎的

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