本文關(guān)鍵詞：新世紀行政法發(fā)展的走向，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。

新世紀行政法發(fā)展的走向 　　受20世紀后期全球涌動的經(jīng)濟全球化、信息化、市場化與民主化四大世界潮流的影響，行政法——作為主要調(diào)整政府行政行為的法律部門——發(fā)生了和還正發(fā)生著重大而深刻的變化。這些變化主要表現(xiàn)在下述五個方面，這五個方面的變化決定和預(yù)示著新世紀我國行政法發(fā)展的走向：

　　一、行政“疆域”的變遷：從“行政國家”（“全能政府”）到“有限政府”

　　在19世紀，西方國家大多實行自由放任政策，信奉“管事最少的政府是最好的政府”的理念。那個時候，“除了郵局和警察以外，一名具有守法意識的英國人幾乎可能沒有意識到政府的存在而度過他的一生”。這種說法也許有點夸張，但那時國家行政職能普遍很少卻確實是事實，通常僅限于國防、外交、社會治安、稅收和郵政寥寥數(shù)項。而當歷史進入20世紀，特別是兩次世界大戰(zhàn)以后，人們在經(jīng)受了“市場失靈”及其導致的大災(zāi)難后，轉(zhuǎn)而過分地相信政府，相信行政權(quán)，認為政府及其行政權(quán)是萬靈的，能夠醫(yī)治“市場失靈”和解決人們在社會生活中發(fā)生的種種問題。于是，國家行政職能大為擴張，行政的疆域大大地突破了傳統(tǒng)的邊界，新擴充的領(lǐng)域主要包括：（1）干預(yù)經(jīng)濟，對經(jīng)濟活動進行規(guī)制；（2）調(diào)控國內(nèi)國際貿(mào)易、管理國內(nèi)國際金融；（3）舉辦社會福利和社會保險；（4）管理教育、文化和醫(yī)療衛(wèi)生；（5）保護知識產(chǎn)權(quán)；（6）保護、開發(fā)和利用資源；（7）控制環(huán)境污染和改善人類生活、生態(tài)環(huán)境；（8）監(jiān)控產(chǎn)品質(zhì)量和保護消費者權(quán)益；（9）管理城市規(guī)劃和鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)；（10）直接組織大型工程建設(shè)和經(jīng)營、管理國有企業(yè)；等等。

　　上述國家行政職能的擴張包括兩種情況：一種情況是適應(yīng)社會發(fā)展的需要，為保障社會的發(fā)展和進步所必須，如舉辦社會福利和社會保險、保護知識產(chǎn)權(quán)、保護資源、控制環(huán)境污染和改善生活、生態(tài)環(huán)境、監(jiān)控產(chǎn)品質(zhì)量和保護消費者權(quán)益等（這些“公共物品”是否全部應(yīng)由政府提供，公民自治組織等“第三部門”能否對此有所作為仍是一個可研究的問題）。第二種情況則是人們對于國家作用的認識誤區(qū)所致。由于被一些表面的、暫時的現(xiàn)象所迷惑，如西方國家在上世紀30年代經(jīng)濟大危機后通過政府廣泛干預(yù)而使經(jīng)濟得以恢復(fù)并走向繁榮的事例，蘇聯(lián)建國后通過全面的政府計劃經(jīng)濟使之由農(nóng)業(yè)國迅速轉(zhuǎn)變?yōu)楣I(yè)國以及我國在50年代通過政府對經(jīng)濟及社會生活的全面領(lǐng)導、干預(yù)而使國民經(jīng)濟迅速恢復(fù)、發(fā)展的事例等，許多人進而認為，國家和政府無所不能，從而賦予政府全面干預(yù)經(jīng)濟、干預(yù)社會，甚至干預(yù)人們私生活的種種職能，使人們“從搖籃到墳?zāi)埂倍家蕾噰液驼瑖液驼鸩窖葑兂伞靶姓䥽摇�、“全能政府”�?br>
　　隨著時間的推移，“行政國家”、“全能政府”的副作用越來越明顯，以致于其有完全演變成一個社會毒瘤的趨勢。這種現(xiàn)象即為行政國家的異化，亦稱“政府失靈”，其主要表現(xiàn)是：（1）對民主、自由和人權(quán)的威脅。在現(xiàn)代復(fù)雜的社會、經(jīng)濟生活中，人們?yōu)榱吮Ｕ厦裰�、自由、人�?quán)，必須確立和維護相對穩(wěn)定的秩序。而要確立和維護秩序，就必須有強有力的行政權(quán)，行政國家正是社會對這種強有力的行政權(quán)的需要的產(chǎn)物。然而，行政權(quán)過于強大，如果沒有同樣強有力的控制機制，它又必然形成對民主、自由、人權(quán)的威脅：使議會徒具形式，使法院聽命于政府，使人民對行政官員心存畏懼。（2）腐敗和濫用權(quán)力。行政權(quán)本來是人們?yōu)楂@取“公共物品”而設(shè)置的，但是當其異化以后，它即在為公眾提供“公共物品”的幌子下，大肆為掌握和行使其權(quán)力的人提供“私人物品”。掌握和行使權(quán)力的人運用權(quán)力為他們自己謀取金錢、財物，甚至美色（所謂“權(quán)錢交易”、“權(quán)色交易”等）。他們本來是人民的“公仆”，但卻以權(quán)力把自己塑造成“主人”，將行政相對人作為自己任意驅(qū)使的對象，他們可以對相對人亂罰款、亂攤派、亂集資、亂定規(guī)章制度、亂發(fā)號施令，相對人若不服從，他們即對之予以強制或制裁，甚至實施肉體和精神折磨。行政權(quán)的濫用和腐敗，有時可以達到令人發(fā)指的地步。（3）官僚主義和效率低下。在行政國家的條件下，由于“帕金森定律”的作用，行政人員增加，行政機構(gòu)膨脹。機構(gòu)之間、辦事人員之間互相推諉、互相扯皮。門難進，事難辦，臉難看，話難聽。（4）人、財、物資源的大量浪費。行政權(quán)的行使必須有相應(yīng)的成本付出，這是自然的、正常的。但是當行政國家異化現(xiàn)象出現(xiàn)以后，行政權(quán)行使的成本會成倍地增加，，以至導致人力、財力、物力資源的大量浪費。很多優(yōu)秀人才的精力、才華并非用于事業(yè)，而是用于處理機關(guān)之間人與人的各種復(fù)雜關(guān)系；國家財政稅收的大部分不是用于經(jīng)濟文化建設(shè)，而是用于幾百上千萬公職人員的“皇糧”開支（所謂“吃財政飯”）。（5）人的生存能力和創(chuàng)造能力的退化。行政國家往往與計劃經(jīng)濟制度和福利國家制度相聯(lián)系。實踐證明，計劃經(jīng)濟和福利國家均不利于培養(yǎng)和激勵人的競爭精神和創(chuàng)新能力。在一切都有國家保障的條件下，人們會逐漸養(yǎng)成依賴，甚至懶惰的品質(zhì)，其生存能力會逐漸退化，以至經(jīng)不住人生道路上的任何風浪打擊。在行政國家的條件下，政府可能本是好心地為國民考慮一切，提供一切，但最終反而害了國民，最后還會使國家衰敗。這是行政國家異化的另外一種表現(xiàn)。

　　“行政國家”、“全能政府”的產(chǎn)生，既有歷史必然的因素，又有人為的因素。人制造行政國家、全能政府，本來是為人的發(fā)展創(chuàng)造條件，但是，在其運作過程中，它卻一步一步演變成阻礙人的發(fā)展，甚至摧殘人的魔域。人類必須走出這個魔域，否則，就不僅不能發(fā)展，而且有自我毀滅的危險。自從20世紀中期以后，世界上越來越多的人開始看到和認識到這種危險。于是許多國家開始采取各種措施限制行政權(quán)，控制行政權(quán)，轉(zhuǎn)化行政權(quán)，限制和縮減行政的“疆域”。這樣，到20世紀后期，大多數(shù)“行政國家”陸續(xù)逐步過渡到“有限政府”。這種過渡的一般途徑是：（1）轉(zhuǎn)變和縮減政府職能，限制行政權(quán)。在“行政國家”時期，政府什么事都管，什么事都做，政府不僅進行管理，而且從事生產(chǎn)和經(jīng)營，不僅宏觀調(diào)控，而且微觀干預(yù)。這樣就導致了行政職能和行政權(quán)的膨脹�，F(xiàn)在要走出行政國家，首先要做的自然就是轉(zhuǎn)變和縮減政府職能，讓政府少管“閑事”。過去政府管的許多事情本來是政府完全沒有必要介入，沒有必要管的“閑事”（如企業(yè)的產(chǎn)、供、銷、人、財、物），這些事如果讓“看不見的手”去調(diào)節(jié)，會比政府管理更有效，而且可以避免腐敗和人力、物力、財力的大量耗費。（2）規(guī)范行政行為，控制行政權(quán)。行政權(quán)必須限制、削減，但是在相當相當長的一個歷史時期內(nèi)不可能取消、廢除。因此，人們走出行政國家的另一個重要途徑是規(guī)范行政權(quán)的行使，控制行政權(quán)。（3）加強社會自治，轉(zhuǎn)化行政權(quán)。在任何社會，社會公共體都是必要的，因為人們需要公共體提供“公共物品”。但是“公共體”并不等于政府。“公共物品”除了可由政府提供外，還可由其他公共體——社會自治組織（如行業(yè)協(xié)會、公共事業(yè)組織、社會團體、基層群眾性自治組織等）提供。而且，非政府的社會公共體行使公共權(quán)力，即行政權(quán)力轉(zhuǎn)化為社會權(quán)力，可以避免或減少行政國家異化的許多弊端，如腐敗、濫用權(quán)力等。因為非政府的社會公共體更接近公民，公民可更直接參與其運作和更直接對之進行監(jiān)督。

　　行政法的調(diào)整范圍決定于行政的“疆域”，而行政的“疆域”究竟應(yīng)有多大，這又取決于對“公共物品”的界定。另外，“公共物品”哪些只能由政府提供，哪些則可由政府以外的“第三部門”提供，這又取決于“第三部門”的成熟和行政改革、政治改革的進程。但是，無論如何，政府職能將進一步轉(zhuǎn)變、轉(zhuǎn)移，國家行政的“疆域”將逐步縮減，這是新世紀行政法發(fā)展的明顯走向。

　　二、行政權(quán)行使主體的變遷：從責任政府到參與民主

　　傳統(tǒng)行政法的“責任政府”，主要指國家行政權(quán)由政府行使，政府向議會和人民負責�！柏熑握辈⒉灰笕嗣裰苯訁⑴c國家行政權(quán)或其他國家權(quán)力的行使。

　　20世紀中期以后，“責任政府”仍是現(xiàn)代行政法的理論基礎(chǔ)之一，但是內(nèi)容有了重大的修正和補充。這主要表現(xiàn)在：其一，人民轉(zhuǎn)移給國家的權(quán)力（特別是國家行政權(quán)）不再只是由國家機關(guān)行使，其中一部分國家權(quán)力已通過立法將之交付介于國家與公民之間的，人們稱之為“市民社會”（Civil Society）、“非政府組織”（NGO）、“非營利性組織”（NPO）、“準政府組織”、“社會中介組織”、“第三部門”等的社會組織行使。國家權(quán)力向社會轉(zhuǎn)移已經(jīng)成為現(xiàn)代社會一種越來越強勁的趨勢。其二，人民通過多種途徑和形式參與政府的行政管理，如通過座談會、論證會、聽證會或提交書面資料、書面意見，或通過書面或口頭辯論等方式參與行政立法和行政政策的制定；通過陳述、申辯、取得行政資訊和聽證等形式參與實施各種具體行政行為，如行政給付、行政征收、行政許可、行政裁決、行政處罰等。

　　由于行政權(quán)力的向社會轉(zhuǎn)移和公民參與國家行政管理，行政主體已不再是國家行政機關(guān)一家了，在現(xiàn)代行政法制下，行政權(quán)實際由國家行政機關(guān)、社會和公民共同行使了，盡管國家行政機關(guān)仍是最重要的行政主體。就我國情況而言，自80年代以來，公民參與國家行政管理和國家行政權(quán)力社會化一直通過多種形式、多種途徑在發(fā)展和推進。其主要的形式和途徑有下述諸種：

　�。ㄒ唬┩ㄟ^法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)非行政機關(guān)的組織行使國家行政職權(quán)

　　法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)非國家行政機關(guān)的組織行使國家行政職權(quán)主要有下述幾種情形：其一，國家在行政管理體制改革，特別是在政府機構(gòu)改革過程中，撤銷某些行政機關(guān)，使其不合理的管理職能消失，對于某些必要的管理職能，則通過法律、法規(guī)、規(guī)章授予有關(guān)行業(yè)協(xié)會或其他社會組織行使；其二，某些社會團體。如工會、婦聯(lián)等，因與作為其成員的公民有著非常密切的聯(lián)系，故國家將某些相關(guān)行政職能，如勞動保護、社會救濟、物價監(jiān)督、計生管理等，通過法律、法規(guī)、規(guī)章授予它們行使或授權(quán)它們協(xié)助國家行政機關(guān)行使；其三，某些事業(yè)組織的職能因與相應(yīng)國家行政職能有較密切的聯(lián)系，國家從方便管理的角度將相應(yīng)行政職能授予這些組織行使；其四，村民委員會、居民委員會是廣大公民的群眾自治性組織，政府的許多行政管理職能通過它們的協(xié)作和配合方得以實現(xiàn)。法律（如《村民委員會組織法》、《城市居民委員會組織法》等）、法規(guī)、規(guī)章常常將某些行政管理職能直接授予它們行使或授權(quán)它們協(xié)助基層人民政府行使。

　　法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)非國家行政機關(guān)的組織行使行政職權(quán)是行政權(quán)轉(zhuǎn)移和社會化的重要形式。在這種情況下，行政主體已不再是國家行政機關(guān)而已轉(zhuǎn)變?yōu)榉菄倚姓䴔C關(guān)的組織了。

　�。ǘ┬姓䴔C關(guān)委托非行政機關(guān)的組織行使國家行政職權(quán)

　　為了防止行政機關(guān)自我擴張、自我膨脹的趨勢，現(xiàn)代國家通常必須嚴格控制行政機關(guān)的編制。行政機關(guān)在人員不足的情況下，要完成其擔負的管理職責，實現(xiàn)其管理目標，往往將其部分行政職能委托非國家行政機關(guān)的社會組織、團體行使，行政機關(guān)則對被委托組織實施指導和監(jiān)督的職責。例如，我國1996年制定的《行政處罰法》規(guī)定，行政機關(guān)依照法律、法規(guī)或者規(guī)章的規(guī)定，可以在其法定權(quán)限內(nèi)委托符合法定條件的組織實施行政處罰。委托行政機關(guān)對受委托的組織實施行政處罰的行為應(yīng)當負責監(jiān)督，并對該行為的后果承擔法律責任。行政機關(guān)委托非行政機關(guān)的組織、團體行使行政職權(quán)，雖然其行政主體仍是行政機關(guān)，但行為主體已是非國家行政機關(guān)的組織。這樣，一方面有利于防止行政權(quán)的膨脹和濫用，另一方面為公民參與行政管理提供了機會和途徑。

　�。ㄈ┥鐣步M織根據(jù)內(nèi)部章程行使公共權(quán)力

　　現(xiàn)代社會行政權(quán)力社會化的一個重要表現(xiàn)形式即是社會公共組織通過自治實現(xiàn)自我管理，以減少和部分取代國家行政機關(guān)實施的國家行政管理。國家行政管理由于國家權(quán)力的堅硬外殼和與行政相對人的相對較遠距離，以及國家機關(guān)內(nèi)部的復(fù)雜結(jié)構(gòu)，容易產(chǎn)生官僚主義和腐敗，社會公共組織的自治管理則與相對人保持著最小距離和給予相對人最大的透明度，管理者處于被管理者近乎隨時隨地的監(jiān)督之下，從而較易于防止或避免官僚主義和腐敗。另外，社會自治管理的成本要大大小于國家行政管理。正是由于這些緣故，在許多國家，社會自治管理在20世紀初期或中期以后得到較大發(fā)展，部分國家行政管理職能向社會公共組織轉(zhuǎn)移。我國經(jīng)過上世紀最后二十年的四次政府機構(gòu)改革，特別是1998年開始的第四次政府機構(gòu)改革，國家的行政機構(gòu)和人員較前大為精簡，政府的許多職能開始轉(zhuǎn)移給了社會公共組織。

　　行使社會公權(quán)力的組織是各種各樣的，如作為基層群眾性自治組織的村民委員會、城市居民委員會，作為行業(yè)組織的律師協(xié)會、醫(yī)師協(xié)會，作為學術(shù)機構(gòu)的大學、研究院，等等。這些組織既可根據(jù)法律、法規(guī)、規(guī)章的授權(quán)或行政機關(guān)的委托行使一定的國家行政職權(quán)，也可根據(jù)其本身的章程對其內(nèi)部公共事務(wù)進行自治管理，行使社會公權(quán)力。如村民委員會可制定村規(guī)民約，調(diào)整村民內(nèi)部關(guān)系；律師協(xié)會可制定律師自律性規(guī)則，規(guī)范律師行為；大學可制定內(nèi)部行政管理和學術(shù)管理規(guī)范，調(diào)整學校內(nèi)部的各種關(guān)系。

　　社會公行政與國家行政同屬公共行政，20世紀中期以后公共行政的最大變遷是公民參與。公民參與不僅促進了國家行政的民主化，而且導致了國家行政權(quán)逐步向社會轉(zhuǎn)移和社會公行政，即公民自治的范圍逐步增大。因此，在現(xiàn)代社會，行政民主的要求已不再僅僅是責任政府，而是必須以公民通過多種途徑和形式直接參與和自治為補充。很顯然，在新世紀，公民自治和公民參與將是我國行政法發(fā)展的另一重要特色。

　　三、行政法原則的變遷：從形式法治到實質(zhì)法治

　　在任何民主國家的任何時期，法治均是行政法的基本原則。但不同時代，法治原則的內(nèi)容并不完全相同：傳統(tǒng)行政法治更多注重的是法治的形式，主要強調(diào)政府依法行政：政府管理有法可依，有法必依和公民在法律面前人人平等，從而與封建專制社會的人治相對立。而現(xiàn)代行政法治則注入了越來越多的實質(zhì)內(nèi)容，例如，以合理性原則補充合法性原則；以比例原則和信賴保護原則補充依法行政原則；確立政府對侵權(quán)行為承擔賠償責任；在行政領(lǐng)域建立程序法制，等等，從而使形式法治逐步轉(zhuǎn)化為實質(zhì)法治。

　　（一）以合理性原則補充合法性原則，承認行政自由載量權(quán)并加以控制

　　傳統(tǒng)法治主義否認行政自由裁量權(quán)的存在，主張“無法律即無行政‘�，F(xiàn)代行政法治則承認行政自由裁量權(quán)但要求對之加以限制。限制自由裁量權(quán)主要不是依靠制定法，而是法律的原則和精神，主要不是依靠實體法，而是行政程序。這樣，合理性原則就在法治的土壤上生長出來了，并與合法性原則一道規(guī)范和控制行政權(quán)，構(gòu)筑現(xiàn)代行政法治的基本架構(gòu)。

　　關(guān)于合理性原則的具體內(nèi)容，羅豪才教授曾將之歸納為三項要求：（1）行政行為的動因應(yīng)符合行政目的；（2）行政行為應(yīng)建立在正當考慮的基礎(chǔ)上；（3）行政行為的內(nèi)容應(yīng)合乎情理。并指出，“現(xiàn)代國家常用‘法律精神’來規(guī)范自由裁量�！删瘛谖鞣酵咐硇�、自然法等，在我國，通常指客觀規(guī)律、道德準則、黨和國家的政策等”。關(guān)于對行政自由裁量權(quán)的限制，臺灣行政法學者翁岳生教授提出了裁量權(quán)的內(nèi)外界限說。行政自由裁量權(quán)的外部界限是：（1）最高之法律原則，如誠信原則、人格尊嚴原則等；（2）憲法與不成文憲法原則，如禁止過分原則；（3）規(guī)定行政行為成立的法律，如行政手續(xù)法、公務(wù)員法等；（4）對于具體行為的特別法，包括僅一般性規(guī)定的，法律的指導原則及其目的；（5）行政習慣法規(guī)則。行政自由裁量權(quán)的內(nèi)部界限是：（1）平等原則；（2）法治國憲法之固有原則，如比例原則等；（3）裁量行為附處分理由；（4）不放棄行使應(yīng)享有的載量權(quán)；（5）不將應(yīng)在非常狀態(tài)運用之原則適用于一般情形。對于行政裁量行為的此種內(nèi)部界限，翁岳生教授還根據(jù)德國行政法院的判例，概括出裁量者違反界限的主觀瑕疵的十項情形：（1）依行政人員個人之意欲而來之隨意；（2）無動機的情緒；（3）不能理解的對事物之謬誤而引起之恣意；（4）加以損害之意圖；（5）奸計或惡意之妨害、（6）政治上之偏見而引起之權(quán)力濫用；（7）對個人不利之先天的反感或嫌惡；（8）對個人有利之同情；（9）個人之動機或利益；（10）一般對事件之無關(guān)連性與違背目的性。這樣，法院即可根據(jù)上述有關(guān)行政自由裁量權(quán)的內(nèi)外界限，對行政裁量行為進行司法審查和控制。

　　（二）以比例原則、信賴保護原則補充依法行政原則，限制政府濫用權(quán)力

　　傳統(tǒng)的依法行政原則以議會法律至上為基本內(nèi)容�，F(xiàn)代行政法治同樣承認和堅持法律至上，但對法律的理解不拘泥于法律的文字，而更注重法律的精神，這主要表現(xiàn)在執(zhí)行依法行政原則時，同時要考慮和執(zhí)行比例原則和信賴保護原則。

　　比例原則的基本涵義是：行政機關(guān)實施行政行為應(yīng)兼顧行政目標的實現(xiàn)和保護相對人的權(quán)益，如為實現(xiàn)行政目標可能對相對人權(quán)益造成某種不利影響時，應(yīng)使這種不利影響限制在盡可能小的范圍和限度，保持二者處于適度的比例。對于比例原則，有的學者作更廣泛的解釋，認為該原則包含妥當性（適當性）原則、必要性原則和比例性原則三個子原則。

　　信賴保護原則的基本涵義是：政府對自己作出的行為或承諾應(yīng)守信用，不得隨意變更，不得反復(fù)無常。信賴保護原則要求：（1）行政行為具有確定力，行為一經(jīng)作出，未有法定事由和經(jīng)法定程序不得隨意撤銷、廢止或改變；（2）對行政相對人的授益行政行為作出后，事后即使發(fā)現(xiàn)有輕微違法或?qū)φ焕�，只要行為不是因相對人過錯所造成，亦不得撤銷、廢止或改變；（3）行政行為作出后，如事后發(fā)現(xiàn)有較嚴重違法情形或可能給國家、社會公共利益造成重大損失，必須撤銷或改變此種行為時，行政機關(guān)對撤銷或改變此種行為給無過錯的相對人造成的損失應(yīng)給予補償。

　　（三）放棄或限制“主權(quán)豁免”原則，確立國家侵權(quán)賠償責任

　　在19世紀，甚至直至20世紀40年代，許多西方國家對政府的行政侵權(quán)行為是不負國家賠償責任的。其理論根據(jù)是“主權(quán)豁免”學說。這種主權(quán)豁免原則對于公民權(quán)益的保護自然是極為不利的。在行政權(quán)較少干預(yù)社會生活和“無法律即無行政”的早期資本主義社會，這一原則引發(fā)的矛盾和沖突畢竟還不太多和不太嚴重。但當社會進入到人們“從搖籃到墳?zāi)埂倍茧x不開行政權(quán)，行政機關(guān)享有廣泛的法定職權(quán)和廣泛的自由裁量權(quán)的“行政國”時代，這一原則引發(fā)的矛盾和沖突就使正常的管理秩序和社會秩序難以為繼了，越來越多的人已經(jīng)不能再容忍政府任意侵犯自己的權(quán)益而不給予任何賠償了。于是，許多國家開始放棄或限制主權(quán)豁免原則，建立國家侵權(quán)賠償責任制度。

　　隨著各國國家賠償法的陸續(xù)制定和國家賠償制度的相繼建立，國家承擔行政侵權(quán)責任終于構(gòu)成法治原則的一個必要要素。

　　我國1994年制定《國家賠償法》，1995年實施，正式確立起政府承擔侵權(quán)賠償責任的制度。盡管現(xiàn)在我國有了國家賠償法律制度，但它還很不完善。所以，在新世紀，進一步健全和完善我國國家賠償法律制度仍是實現(xiàn)行政法治原則的一個重要任務(wù)。

　　（四）以程序法治補充實體法治，保護公民“正當程序權(quán)利”

　　“正當程序權(quán)利”的確立并非始于20世紀，早在1791年和1868年，美國憲法第五修正案和第十四修正案即規(guī)定了“正當程序條款”（Due Process of Law），賦予公民以正當程序權(quán)利。英國普通法更是早在幾個世紀以前即形成了“自然正義原則”（Natural Justice）。根據(jù)該原則，公民在遇到爭議和糾紛時，有一個獲得當事人之外的第三者進行審理和裁決的權(quán)利；在受到不利處分時，有一個獲得處分者聽取其陳述和申辯的權(quán)利。但是，20世紀以前，正當程序權(quán)利保護并沒有作為法治原則的構(gòu)成要件和基本要求，法治的涵義中并沒有正當程序權(quán)利保護的內(nèi)容。那時，洛克、盧梭、霍爾（Jerome Hall）、戴雪等人論述法治的構(gòu)成要件時，都沒有將正當程序權(quán)利保護作為法治的一個要素。

　　20世紀40年代以后，隨著美國《聯(lián)邦行政程序法》的制定，行政程序受到人們越來越多的重視。許多國家，如德國、西班牙、葡萄牙、瑞士、奧地利、荷蘭、日本、韓國等，相繼制定行政程序法，將行政相對人的程序權(quán)利通過立法加以固定，并將相對人程序權(quán)利的保護作為現(xiàn)代行政法治原則的構(gòu)成要件加以確立。德國行政法學者哈，毛雷爾將正當程序權(quán)利歸類為公民的基本權(quán)利，而公民基本權(quán)利的保護則是其歸納的法治國家原則九個要素的第一個要素。公民正當程序權(quán)利保護作為現(xiàn)代行政法治原則的一個要件不僅在英美法系，而且在歐洲大陸法系均得到了確立。

　　至于行政程序的興起導致控權(quán)機制的變遷—一從傳統(tǒng)行政法重司法審查的事后控權(quán)到現(xiàn)代行政法重行政程序的事前、事中控權(quán)，我們將在后面專題論述。

　　四、行政目標和手段的變遷：從管理、強制到服務(wù)、指導、合作

　　根據(jù)傳統(tǒng)行政法，行政的主要目標是管理，管理的主要手段是強制。強制和服從被認為是傳統(tǒng)行政關(guān)系的基本特征。以往行政法教科書在論述行政行為的特征時，一般認為行政行為不同于民事行為的特征是其具有強制性、單方性、自力執(zhí)行性等；在論述行政行為的效力時，一般認為行政行為具有私人行為所不具有的公定力、確定力、拘束力、執(zhí)行力等。很顯然，以往行政法學者關(guān)于行政行為特征和效力的觀點、結(jié)論是在總結(jié)傳統(tǒng)行政行為所運用的傳統(tǒng)行政手段的基礎(chǔ)上加以分析、歸納所抽象出來的。

　　20世紀中期以后，傳統(tǒng)的行政目標和行政管理手段開始發(fā)生變化，一些西方國家展開了“新公共管理”運動（New Public Management）。將傳統(tǒng)公共管理的主體中心主義、權(quán)力中心主義轉(zhuǎn)化為客體中心主義和服務(wù)中心主義。與行政管理目標的變遷相適應(yīng)，行政管理的手段在20世紀中后期也發(fā)生了較大的變革。相對于傳統(tǒng)的行政管理手段，現(xiàn)代行政管理手段的權(quán)力性、強制性色彩減弱了，淡化了，而越來越多地體現(xiàn)出民主、協(xié)商的品格，體現(xiàn)出行政主體與行政相對人相互合作的精神。這種新的品格和精神既在變革后的傳統(tǒng)管理手段中得到反映（如在行政許可、行政處罰中增加聽取相對人陳述意見和舉行聽證的程序，在行政征收、行政強制中增加事前告知程序和為相對人提供申辯的機會，等等），更在20世紀中后期新出現(xiàn)、新發(fā)展的許多新管理手段中得到體現(xiàn)。這些新管理手段主要有下述四種：

　　（一）行政指導

　　行政指導是現(xiàn)代行政管理一種使用頻率很高的手段。行政機關(guān)通過發(fā)布各種政策文件、綱要、指南或通過直接向相對人提供建議、勸告、咨詢等，引導行政相對人作出某種行為或不作出某種行為，發(fā)展哪些領(lǐng)域、事業(yè)，或抑制哪些領(lǐng)域、事業(yè)等。行政指導不具有要求相對人必須執(zhí)行的直接法律效力，但行政機關(guān)可通過各種宏觀調(diào)控措施（如財政、計劃、稅收、利率等）和其他利益機制（如建設(shè)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、水、電、道路、交通的配置與使用等），引導相對人遵循行政指導，做出符合行政指導目標的行為。行政指導由于不具有直接強制性，使相對人有較大選擇的空間，體現(xiàn)了對其意志的尊重和行政管理的民主性。在許多場合，行政相對人往往自愿接受行政指導，按行政機關(guān)的指導行事，從而使行政管理的目標以較小的阻力、較小的代價、較有效地

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  本文關(guān)鍵詞：新世紀行政法發(fā)展的走向，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。