本文關(guān)鍵詞：論中國環(huán)境法基本原則的立法發(fā)展與再發(fā)展，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。

管理的基本原則時(shí)，王樹義教授曾提到：“環(huán)境管理的；國內(nèi)學(xué)者有關(guān)“保護(hù)優(yōu)先”原則的學(xué)理定義幾乎無法查；學(xué)者楊群芳認(rèn)為，“環(huán)境優(yōu)先原則要求人們避免那些可；[34]；從對國內(nèi)相關(guān)環(huán)境保護(hù)政策的考察可以發(fā)現(xiàn)，2005；就已有的立法而言，2009年的《海島保護(hù)法》第3；綜合分析可知，俄羅斯的相關(guān)立法、國內(nèi)學(xué)者對近似概；風(fēng)險(xiǎn)防范原則最早出現(xiàn)于原西德，[42]該原則早期；

管理的基本原則時(shí)，王樹義教授曾提到：“環(huán)境管理的基本原則，按照一般通行的解釋，是指執(zhí)行國家環(huán)境管理職能的環(huán)境管理機(jī)關(guān)在環(huán)境管理活動(dòng)中應(yīng)當(dāng)遵循的基本準(zhǔn)則或基本要求”，包括環(huán)境管理的合法性原則、環(huán)境保護(hù)優(yōu)先原則、社會(huì)生態(tài)利益與經(jīng)濟(jì)利益相結(jié)合原則和工作公開及秘密聯(lián)系社會(huì)團(tuán)體和居民原則，其中，“所謂環(huán)境保護(hù)優(yōu)先，顧名思義，就是指在環(huán)境管理活動(dòng)中，應(yīng)當(dāng)把保護(hù)環(huán)境放在優(yōu)先的位置加以考慮，在社會(huì)的生態(tài)利益和其他利益發(fā)生沖突的情況下，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先考慮社會(huì)的生態(tài)利益�！盵32]從內(nèi)容分析推知，此處的原則并非著眼于環(huán)境法全局的基本原則。

國內(nèi)學(xué)者有關(guān)“保護(hù)優(yōu)先”原則的學(xué)理定義幾乎無法查得，只能找到比較少的對近似表述的界定。例如，曹明德教授曾主張將“生態(tài)優(yōu)先原則”作為生態(tài)法的基本原則之一，并將之定義為：“在處理經(jīng)濟(jì)增長與生態(tài)保護(hù)關(guān)系問題上，確立生態(tài)保護(hù)優(yōu)先的法律地位，作為指導(dǎo)調(diào)整生態(tài)社會(huì)關(guān)系的法律準(zhǔn)則�！盵33]

學(xué)者楊群芳認(rèn)為，“環(huán)境優(yōu)先原則要求人們避免那些可能對大自然造成不可挽回?財(cái)員害的活動(dòng)”，“環(huán)境優(yōu)先原則應(yīng)包括兩個(gè)方面的內(nèi)容，即環(huán)境保護(hù)優(yōu)先與環(huán)境恢復(fù)優(yōu)先，以環(huán)境保護(hù)優(yōu)先為基礎(chǔ)，以環(huán)境恢復(fù)優(yōu)先為補(bǔ)充。環(huán)境保護(hù)優(yōu)先，包括自然資源的利用、保護(hù)和環(huán)境保護(hù)的優(yōu)先，是指在經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活中，當(dāng)經(jīng)濟(jì)利益與環(huán)境利益相沖突時(shí)，應(yīng)優(yōu)先考慮環(huán)境利益。從經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的關(guān)系上來說，是指應(yīng)將環(huán)境保護(hù)作為各項(xiàng)工作的基本衡量標(biāo)準(zhǔn)，在經(jīng)濟(jì)工作與環(huán)境保護(hù)相沖突時(shí)，應(yīng)服從環(huán)境保護(hù)的需要。環(huán)境恢復(fù)優(yōu)先，是指在環(huán)境損害救濟(jì)中，應(yīng)把恢復(fù)受損環(huán)境放在一個(gè)優(yōu)先的位置�！�

[34]

從對國內(nèi)相關(guān)環(huán)境保護(hù)政策的考察可以發(fā)現(xiàn)，2005年《國務(wù)院落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的決定》第三部分提到：“??在生態(tài)環(huán)境脆弱的地區(qū)和重要生態(tài)功能保護(hù)區(qū)實(shí)行限制開發(fā)，在堅(jiān)持保護(hù)優(yōu)先的前提下，合理選擇發(fā)展方向，發(fā)展特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，確保生態(tài)功能的恢復(fù)與保育，逐步恢復(fù)生態(tài)平衡??”[35]2006年《國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃綱要》第二十章“推進(jìn)形成主體功能區(qū)”的第三節(jié)“限制開發(fā)區(qū)域的發(fā)展方向”中提到：“??要堅(jiān)持保護(hù)優(yōu)先、適度開發(fā)、點(diǎn)狀發(fā)展，因地制宜發(fā)展資源環(huán)境可承載的特色產(chǎn)業(yè)，加強(qiáng)生態(tài)修復(fù)和環(huán)境保護(hù)，引導(dǎo)超載人口逐步有序轉(zhuǎn)移，逐步成為全國或區(qū)域性的重要生態(tài)功能區(qū)。”[36]2011年《國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃綱要》第十九章“實(shí)施主體功能區(qū)戰(zhàn)略”的第三節(jié)“實(shí)行各有側(cè)重的績效評價(jià)”中提到：“??對限制開發(fā)的農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)和重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)，分別實(shí)行農(nóng)業(yè)發(fā)展優(yōu)先和生態(tài)保護(hù)優(yōu)先的績效評價(jià)，不考核地區(qū)生產(chǎn)總值、工業(yè)等指標(biāo)??”[37]

6

就已有的立法而言，2009年的《海島保護(hù)法》第3條第1款首次在我國以法律形式規(guī)定“保護(hù)優(yōu)先原則”，該款規(guī)定，“國家對海島實(shí)行科學(xué)規(guī)劃、保護(hù)優(yōu)先、合理開發(fā)、永續(xù)利用的原則”。[38]2010年修訂《水土保持法》后，該法第3條規(guī)定：“水土保持工作實(shí)行預(yù)防為主、保護(hù)優(yōu)先、全面規(guī)劃、綜合治理、因地制宜、突出重點(diǎn)、科學(xué)管理、注重效益的方針”，其實(shí)，2010年《水土保持法》(修訂草案)最初并沒有規(guī)定保護(hù)優(yōu)先原則，[39]就此“有些常委委員、人大代表和社會(huì)公眾提出，水土流失的預(yù)防、治理還應(yīng)遵循‘保護(hù)優(yōu)先’、‘突出重點(diǎn)’的方針。法律委員會(huì)經(jīng)同環(huán)境與資源保護(hù)委員會(huì)和國務(wù)院法制辦公室、水利部研究，建議在水土保持工作的方針中增加這些內(nèi)容”，[40]后來該立法才加入這一原則。但是這一單行專項(xiàng)法上的法律原則，假定其內(nèi)涵、外延已經(jīng)明確，而環(huán)境基本法上保護(hù)優(yōu)先原則究竟為何，尚期待立法者于未來出版的“準(zhǔn)立法釋義書”中揭示。

綜合分析可知，俄羅斯的相關(guān)立法、國內(nèi)學(xué)者對近似概念的描述、國內(nèi)已有環(huán)保政策文件和法律的表述，仍主要是從處理環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)(或其某個(gè)特定的領(lǐng)域)發(fā)展之間的關(guān)系角度進(jìn)行的使用，并未形成特定、獨(dú)立、內(nèi)涵外延確定的法律或法學(xué)術(shù)語。如前所述，基于環(huán)境法基本原則的解讀須結(jié)合環(huán)境立法目的和基本國策條款展開的觀點(diǎn)，筆者認(rèn)為，在新《環(huán)境保護(hù)法》已經(jīng)專條分別確立“保護(hù)和改善環(huán)境，防治污染和其他公害，保障公眾健康，推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展”為立法目的，確立“保護(hù)環(huán)境”為國家基本國策[41]，并規(guī)定了“經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)相協(xié)調(diào)”的情況下，作為排列于后的該法第5條中的“保護(hù)優(yōu)先”不必重復(fù)承擔(dān)厘清經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)之間誰優(yōu)先的問題，這樣才能符合體系揭示的一般慣例。另外，若以提高立法資源使用效率為解釋法律的出發(fā)點(diǎn)，則第5條中的“保護(hù)優(yōu)先”原則所承載的功能只能是——遇到環(huán)境(生態(tài))風(fēng)險(xiǎn)科學(xué)性不確定的情形，應(yīng)以保護(hù)環(huán)境(生態(tài))為優(yōu)先原則。也只有這樣解釋，才能與該條同條中“預(yù)防為主”這一實(shí)質(zhì)學(xué)理上的預(yù)防原則處于同一技術(shù)層面，且能形成功能互補(bǔ)，即以“預(yù)防為主”原則針對可在科學(xué)上確定的環(huán)境損害、以“保護(hù)優(yōu)先”原則針對暫時(shí)無法在科學(xué)上確定的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。因此，該條的“保護(hù)優(yōu)先”原則的學(xué)理表述應(yīng)為風(fēng)險(xiǎn)防范原則。

風(fēng)險(xiǎn)防范原則最早出現(xiàn)于原西德，[42]該原則早期的國際實(shí)踐主要集中在國家海洋環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域。1992年6月3日至14日，聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展大會(huì)在巴西里約熱內(nèi)盧舉行，會(huì)議通過了《聯(lián)合國里約環(huán)境與發(fā)展宣言》(Rio Declaration on Environment and Development,簡稱《里約宣言》)，該宣言的原則15規(guī)定為了保護(hù)環(huán)境，各國應(yīng)按照本國的能力，廣泛適用風(fēng)險(xiǎn)防范方法(precaütionary approach)。遇有嚴(yán)重或不可逆轉(zhuǎn)損害的威脅時(shí)，不得 7

以缺乏科學(xué)充分確定證據(jù)為理由，延遲采取符合成本效益的措施防止環(huán)境惡化�！盵43]此后，該原則應(yīng)用于一般環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，該宣言原則15是目前國際上較為認(rèn)可的關(guān)于風(fēng)險(xiǎn)防范原則的經(jīng)典表述。

唐雙娥博士認(rèn)為可以這樣定義風(fēng)險(xiǎn)防范原則：在有關(guān)環(huán)境危害存在科學(xué)不確定性的情況下預(yù)防環(huán)境損害發(fā)生的義務(wù)的指導(dǎo)思想。風(fēng)險(xiǎn)防范原則的核心在于，不確定性不能成為不行動(dòng)或遲延行動(dòng)的理由之一，法律上的不行動(dòng)會(huì)導(dǎo)致不可忽視的環(huán)境危害的發(fā)生�！盵44]高家偉教授則將歐洲環(huán)境法上的該項(xiàng)原則譯為中文的“謹(jǐn)慎原則”，并將之定義為“應(yīng)當(dāng)采取措施，避免任何可能造成環(huán)境破壞的因素，即使這種因素與環(huán)境破壞的因果關(guān)系尚未得到明確的科學(xué)證明”。[45]

(二)預(yù)防為主、綜合治理

我國環(huán)境法學(xué)界有以“預(yù)防為主、防治結(jié)合、綜合治理原則”作為“預(yù)防原則”的表述的，也有學(xué)者稱之為“預(yù)防為主，防治結(jié)合原則”或“預(yù)防為主、防治結(jié)合、綜合防治原則”。[46]呂忠梅教授認(rèn)為，“預(yù)防為主原則是預(yù)防為主、防治結(jié)合、綜合整治原則的簡稱，其涵義是指國家在環(huán)境保護(hù)工作中采取各種預(yù)防措施，防止開發(fā)和建設(shè)活動(dòng)中產(chǎn)生新的環(huán)境污染和破壞，而對已經(jīng)造成的環(huán)境污染和破壞要積極治理。”[47]

蔡守秋教授則主張將預(yù)防為主、防治結(jié)合、綜合治理原則統(tǒng)稱為“污染綜合防治原則”，并將之定義為：“對污染的整體的、系統(tǒng)的、全過程的、多種環(huán)境介質(zhì)的防治”，并認(rèn)為該原則與歐共體的“綜合污染控制”原則(integrated pollution control)非常相似。[48]

筆者認(rèn)為，應(yīng)將新《環(huán)境保護(hù)法》第5條所規(guī)定的“預(yù)防為主、綜合治理”理解為一項(xiàng)統(tǒng)一的環(huán)境法基本原則，其在學(xué)理上的表述就是預(yù)防原則，即指對開發(fā)和利用環(huán)境行為所產(chǎn)生的環(huán)境質(zhì)量下降或者環(huán)境破壞等應(yīng)當(dāng)事前采取預(yù)測、分析和防范措施，以避免、消除由此可能帶來的環(huán)境損害。我國環(huán)境法上，環(huán)境影響評價(jià)制度、三同時(shí)制度、排污許可證制度、限期治理制度、排污收費(fèi)制度等均體現(xiàn)了這一原則的要求。

(三)公眾參與

公眾參與是當(dāng)今世界各國較為普遍遵循的環(huán)境法基本原則。根據(jù)汪勁教授的界定，環(huán)境法上的公眾參與原則“是指公眾有權(quán)通過一定的程序或途徑參與一切與公眾環(huán)境權(quán)益相關(guān)的開發(fā)決策等活動(dòng)，并有權(quán)得到相應(yīng)的法律保護(hù)和救濟(jì)，以防止決策的盲目性、使得該項(xiàng)決策符合廣大公眾的切身利益和需要”。[49]

呂忠梅教授則將之定義為：“在環(huán)境保護(hù)中，任何公民都享有保護(hù)環(huán)境的權(quán)利，同時(shí)也負(fù)有保護(hù)環(huán)境的義務(wù)，全民族都應(yīng)積極自覺參與環(huán)境保護(hù)事 8

業(yè)�！盵50]在我國，公眾參與原則通常也被學(xué)者表述為“依靠群眾保護(hù)環(huán)境的原則”[51]或“環(huán)境民主原則”[52]

1973年，在我國第一次全國環(huán)境保護(hù)會(huì)議上提出了環(huán)境保護(hù)的32字方針——“全面規(guī)劃，合理布局，綜合利用，化害為利，依靠群眾，大家動(dòng)手，保護(hù)環(huán)境，造福人民”，其中“依靠群眾、大家動(dòng)手”的內(nèi)容，就具有公眾參與的含義。1979年《環(huán)境保護(hù)法(試行)》第4條還以立法方式確認(rèn)了上述內(nèi)容。1989年《環(huán)境保護(hù)法》專門規(guī)定一切單位和個(gè)人有權(quán)對污染和破壞環(huán)境的單位和個(gè)人進(jìn)行檢舉和控告，并規(guī)定了行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)定期發(fā)布環(huán)境狀況公報(bào)，學(xué)者們一般以此實(shí)定法為基礎(chǔ)抽象出公眾參與原則。[53]1996年修改的《水污染防治法》第13條規(guī)定環(huán)境影響報(bào)告書中，應(yīng)當(dāng)有建設(shè)項(xiàng)目所在地單位和居民的意見�！�2002年制定了《環(huán)境影響評價(jià)法》，首次在環(huán)境立法中較為細(xì)化地規(guī)定了公眾參與規(guī)劃環(huán)境影響評價(jià)和建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評價(jià)的法律制度。在2003年頒布的《行政許可法》中也專門就涉及公眾重大影響的行政許可規(guī)定了聽證制度，原國家環(huán)�？偩志痛伺涮字贫恕董h(huán)境保護(hù)行政許可聽證暫行辦法》專門立法予以細(xì)化。2006年原國家環(huán)�？偩诌�專門制定了《環(huán)境影響評價(jià)公眾參與暫行辦法》對環(huán)境評價(jià)中的公眾參與進(jìn)行了具體規(guī)定。此外，原國家環(huán)�？偩种贫ǖ摹董h(huán)境信息公開辦法(試行)》是當(dāng)今世界少數(shù)有關(guān)環(huán)境信息公開的專門立法之一，已于2008年5月1日起施行。總體上而言，我國的公眾參與環(huán)境保護(hù)已經(jīng)形成先有制度實(shí)踐，呼喚和等待基本原則的確認(rèn)。

筆者曾撰文總結(jié)認(rèn)為，無論從環(huán)保政策理念的傳統(tǒng)、國際的發(fā)展趨勢、國內(nèi)的實(shí)踐基礎(chǔ)和需求而言，還是從法律基本原則相較于零散的具體制度的優(yōu)點(diǎn)而言，將公眾參與上升為一項(xiàng)由我國環(huán)境立法所明文確立的基本法律原則都是大勢所趨。[54]必須高度肯定，新《環(huán)境保護(hù)法》新增第5條讓公眾參與環(huán)境保護(hù)這項(xiàng)環(huán)境法律上的基本原則從教科書的學(xué)理闡述轉(zhuǎn)變?yōu)槲覈膶?shí)然立法；可以預(yù)見，其對于我國未來長期堅(jiān)定、充分、有效的動(dòng)員公眾依法參與到環(huán)境保護(hù)的事業(yè)中將有所助益，亦有助于逐步形成和完善“政府—企業(yè)—公眾(社會(huì))”互動(dòng)的新型環(huán)保格局。

(四)損害擔(dān)責(zé)

從二審稿、三審稿到四審稿的變化進(jìn)行分析，新《環(huán)境保護(hù)法》第5條中的“損害擔(dān)責(zé)”這一表述是“污染者擔(dān)責(zé)”的“縮略語”而已。從學(xué)理上解讀，該原則是發(fā)展了的污染者付費(fèi)原則，解讀該原則，需要從考察污染者付費(fèi)原則的產(chǎn)生、發(fā)展歷史出發(fā)。

有關(guān)環(huán)境保護(hù)的各類書籍一般記載，隨著環(huán)境污染和環(huán)境破壞的加劇，國家對環(huán)境保護(hù)的投資也越來越大。于是，有人開始對這種作法提出質(zhì)疑和 9

反對，認(rèn)為國家投資實(shí)際上是全體納稅人的投資，憑什么由個(gè)別人造成的環(huán)境污染或破壞的責(zé)任要由全體社會(huì)成員來為其負(fù)擔(dān)呢？針對這一問題，由24個(gè)國家組成的經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織(OECD)環(huán)境委員會(huì)于1972年首次提出了“污染者負(fù)擔(dān)原則”(polluter pays, principle)。但是，OECD也認(rèn)為該原則不僅針對污染，也包括“鼓勵(lì)合理利用稀缺環(huán)境資源的管理措施”，但它絕對“不是污染損害的賠償原則”。[55]而在日本，環(huán)境法卻將該原則廣泛適用于污染防治、環(huán)境復(fù)原和被害者救濟(jì)這三個(gè)方面。[56]為此，世界銀行歸納總結(jié)認(rèn)為，對該原則可以以兩種不同的方法來解釋，一種是“標(biāo)準(zhǔn)的污染者付費(fèi)的原則”，即要求排污者只負(fù)擔(dān)控制污染和消除污染的費(fèi)用；另一種是“擴(kuò)展的污染者負(fù)擔(dān)原則”，它要求除前述費(fèi)用以外，還得給予遭受環(huán)境污染的居民以一定的補(bǔ)償。[57]汪勁教授研究提出隨著環(huán)境保護(hù)的概念從污染防治擴(kuò)大到自然保護(hù)和物質(zhì)消費(fèi)領(lǐng)域，污染者負(fù)擔(dān)原則的適用范圍也在逐步擴(kuò)大。從實(shí)際支付費(fèi)用的主體看，，因從原材料的加工、生產(chǎn)到流通、消費(fèi)、廢棄以及再生等各個(gè)環(huán)節(jié)都存在著分擔(dān)費(fèi)用的現(xiàn)象，污染者的概念范圍也由企業(yè)擴(kuò)大到所有的受益者。為此，日本在1993年制定《環(huán)境基本法》的過程中，提出了一個(gè)更為科學(xué)的概念，就是‘受益者付費(fèi)原則’，即只要從環(huán)境或資源的開發(fā)、利用中過程中獲得實(shí)際利益者，都應(yīng)當(dāng)就環(huán)境與自然資源價(jià)值的減少付出應(yīng)有的補(bǔ)償費(fèi)用，而不局限于開發(fā)者和污染者。因此，在學(xué)理上認(rèn)為，將‘污染者負(fù)擔(dān)原則’修正為‘受益者負(fù)擔(dān)原則’來表述更為恰當(dāng)。”[58]

在國內(nèi)其他環(huán)境法學(xué)者中，蔡守秋教授等學(xué)者將之概稱為“環(huán)境責(zé)任原則”，并認(rèn)為該原則是“誰污染誰承擔(dān)責(zé)任”、“誰開發(fā)誰保護(hù)”、“誰破壞誰恢復(fù)”、“誰利用誰補(bǔ)償”、“誰主管誰負(fù)責(zé)”、“誰承包誰負(fù)責(zé)”、“環(huán)境保護(hù)由黨政一把手親自抓、負(fù)總責(zé)”等原則的概括，是使導(dǎo)致環(huán)境問題的主體承擔(dān)責(zé)任并建立相應(yīng)的環(huán)境責(zé)任制度的一項(xiàng)環(huán)境法基本原則。[59]周珂教授也主張使用“環(huán)境責(zé)任原則”的表述，認(rèn)為1996年國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于環(huán)境保護(hù)若干問題的決定》所提污染者付費(fèi)、利用者補(bǔ)償、開發(fā)者保護(hù)、破壞者恢復(fù)的提法是對該原則完整的表述，[60]周教授還分別界定了該四項(xiàng)要素的學(xué)理定義。[61]也有學(xué)者使用“污染者付費(fèi)、開發(fā)者保護(hù)、利用者補(bǔ)償原則”這一表述。[62]

筆者認(rèn)為，新《環(huán)境保護(hù)法》中“損害擔(dān)責(zé)原則”其中的“擔(dān)責(zé)”是指要承擔(dān)責(zé)任，承擔(dān)恢復(fù)環(huán)境、修復(fù)生態(tài)或支付上述費(fèi)用的責(zé)任；而“損害”描述的是對環(huán)境造成任何不利影響的行為，其中包括利用環(huán)境造成環(huán)境超出自身自然恢復(fù)能力退化的行為。因此，“損害擔(dān)責(zé)原則”指對環(huán)境造成任何不利影響的行為人，包括因利用環(huán)境造成環(huán)境超出其自身自然恢復(fù)能力之退 10

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