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我國環(huán)境法的法律體系與立法體系研究 作者：羅大平  網友點擊量: 7268 次  添加時間：2004-12-23 15:15:09

我國環(huán)境法的法律體系與立法體系研究 環(huán)境法的法律體系與立法體系，是環(huán)境法學的一個全局性問題。長期以來，由于受前蘇聯(lián)的影響，國內不少學者把法律體系界定為法的部門劃分，即部門法體系；[ ]或者認為，法律體系即立法體系，二者為同一事物，沒有區(qū)分�；A法律領域認識上的分歧和偏差，反映到環(huán)境法學領域的表現(xiàn)就是把環(huán)境法律體系與環(huán)境立法體系混為一談，不加區(qū)分。這種現(xiàn)狀阻礙了環(huán)境法部門的完善，不利于環(huán)境法的適用。隨著法學理論學科對法律體系與立法體系認識的不斷深入，相應地，在法學具體學科中關于這一問題的認識也應有所突破。本文結合法學理論研究的新成果，以期重新認識環(huán)境法律體系與環(huán)境立法體系。 一、法律體系與立法體系的厘定 “體系”屬于系統(tǒng)論的范疇，研究的是作為整體的事物的內部結構問題。依系統(tǒng)論的觀點，任何體系均由若干相關聯(lián)的子系統(tǒng)組成，這些相關聯(lián)的子系統(tǒng)又可稱作事物的構成要素，構成要素的排列組合方式不同，即事物的內部結構不同，由它們所構成的體系的功能與外觀也不相同。要素健全、各要素的功能得以完全發(fā)揮且要素間協(xié)調一致，整體的功能就能最大限度得以發(fā)揮；反之，要素缺失、各自功能發(fā)揮受阻或要素間難以共容，則整體的功能就會弱化。系統(tǒng)論的原理為認識法律體系與立法體提供了思維路徑，即從二者的構成要素入手，剖析其內部結構。眾所周知，作為整體的法律主要是由法律規(guī)則、法律原則、法律概念三要素構成�！傲⒎ā眹栏竦卣f本身并不是一個實體事物，而是一個動態(tài)過程，這個過程是不同等級的立法權作用于相應的規(guī)范性文件的過程，其結果是制定出效力等級不同的規(guī)范性法律文件。所以作為整體意義上的立法就是若干立法過程的綜合體，是一個動態(tài)的總流程，其中若干效力等級不同的規(guī)范性法律文件是其基本的構成要素。據(jù)此，沿用系統(tǒng)論的觀點，法律體系是指一國現(xiàn)行的所有法律規(guī)范，依一定的原則和內在規(guī)律組合成的一個相互聯(lián)系、協(xié)調一致的統(tǒng)一體；立法體系是指一國現(xiàn)行的全部規(guī)范性法律文件構成的具有等級聯(lián)系的多層次的統(tǒng)一體。值得說明的是，上述“法律體系”概念中所指的法律規(guī)范，并不單純是作為法律構成要素的一部分，而是全部。正如沈宗靈先生所指出的，撇開法律要素分析的語境，“在法學論著和日常語言中，人們往往將‘法律規(guī)范’與‘法律規(guī)則’并稱為或作為法律規(guī)則、原則和概念的概稱”。[ ]因為，從邏輯上考慮，如果這里的法律規(guī)范單指構成法的三要素之一，那末，法律原則、法律概念就被排除在法律體系之外了，顯然這是與事實不相符的，所以基于表述的方便和邏輯上的周全，這里說說的法律規(guī)范是對法的構成要素的概稱。 （一）法律體系的內在結構簡析 法律體系在外延上是一國現(xiàn)行法律規(guī)范的總和，但是這種總和并不是簡單的相加，而是依一定的原則與規(guī)律結合成一個緊密聯(lián)系的統(tǒng)一體。從縱向來看，法律體系的結構是規(guī)范、制度、子部門、部門、部門群。法律規(guī)范是法律體系的最基本單位，學者稱之為“最小細胞”。法律規(guī)范聚合成規(guī)范群，從而形成法律制度，若干法律制度結合成一個子部門法，若干子部門法構成一個基本的法律部門，各個法律部門構建成一個部門群也就形成了一國現(xiàn)行的全部法律。正是在這個層面上，部分學者認為法律體系就是部門法體系。從橫向來看即在一個平面上審視法律體系，其結構是不同的部門法與制度。有些法律制度并不完全涵蓋在一個法律部門之中，而是分散在多個法律部門之中�？傊瑹o論是橫向還是縱向結構分析，法律體系的構成基礎是法律規(guī)范，在這個意義上可以把法律體系稱作法律規(guī)范體系。上述法律體系結構分析具有一般意義，它以一國全部現(xiàn)行的法律規(guī)范為分析基礎，又稱一般意義的法律體系。把一般意義的法律體系結構具體到各個部門法領域就具有特殊意義。特殊意義的法律體系是指部門法的法律體系，即由調整同一類社會關系的法律規(guī)范構成的法律體系，也就是構成一個法律部門的所有法律規(guī)范依一定的原則組成的一個統(tǒng)一體。[ ] （二）立法體系的內在結構簡析 立法體系是按一國全部現(xiàn)行的規(guī)范性法律文件的效力等級構成的多層次的規(guī)范性法律文件的等級體系，是作為法的表現(xiàn)形式的規(guī)范性文件系統(tǒng)。從縱向來看，立法體系的結構是同發(fā)布規(guī)范性法律文件的國家機關的等級機構一致，如地方性法規(guī)、行政法規(guī)、法律、憲法。它反映的是法的效力等級，依“高位階法優(yōu)先”的規(guī)則結合成一個統(tǒng)一體。從橫向來看，立法體系的機構是不同部門的法律文件，法律條文成為立法體系的最基本細胞。當然，實際上并不是每一部門法都只體現(xiàn)為一個法律文件，有的法律文件中包括許多部門的規(guī)范，有的則是許多法律文件才構成一個部門�？梢�，在立法體系的結構中，規(guī)范性法律文件是其基礎，所以立法體系又可稱作規(guī)范性法律文件體系。立法體系的上述結構分析具有一般意義，具體到部門法就具有特殊性，這就是部門法的立法體系，它是指構成某一法律部門的全部現(xiàn)行的效力等級各異的規(guī)范性法律文件的等級體系。 法律體系與立法體系盡管在結構與構成要素上不同，但二者并不是完全對立的，法律體系是法的內容，立法體系是表現(xiàn)法的內容的形式，二者是內容與形式的關系，不能將二者割裂去認識一國全部現(xiàn)行法或部門法的現(xiàn)狀，否則就是不科學的。 二、環(huán)境法的法律體系與立法體系學說述評 受基礎理論的影響，學界對環(huán)境法的法律體系與立法體系在認識上存在分歧。這種分歧不是基于對“環(huán)境法”理解上的差異產生的，而是在統(tǒng)一的“大環(huán)境法”觀下因對“法律體系”與“立法體系”理解不同而產生的�？偨Y起來，大致有以下幾種觀點：1.環(huán)境法律規(guī)范體系說，該學說認為，環(huán)境法的法律體系就是開發(fā)利用自然資源，保護改善環(huán)境的各種法律規(guī)范所組成的相互聯(lián)系，相互補充，內部協(xié)調一致的統(tǒng)一整體。[ ]2.混合說，該說將環(huán)境法律體系與立法體系結合在一起，認為環(huán)境法體系既是環(huán)境法律規(guī)范的有機統(tǒng)一體，又是環(huán)境法律文件的統(tǒng)一整體。[ ]3.區(qū)別說，該學說認為環(huán)境法律體系與環(huán)境立法體系是兩個不同的概念，二者在結構、構成要素、形成方式等方面存在差異。[ ]此外，在“環(huán)境法律規(guī)范體系說”中，有的學者主張將我國締結或參與的與環(huán)境有關的國際條約納入該規(guī)范體系 ，而部分學者則持反對意見。[ ]上述諸學說中，環(huán)境法律規(guī)范體系說，從法律體系最基本的結構要素入手，沿用系統(tǒng)論的觀點，較為正確地揭示了環(huán)境法律體系的內涵，但是，僅從法律規(guī)范角度認識環(huán)境法的總體，忽視規(guī)范性環(huán)境法律文件的等級體系的做法，從認識論的角度來看，是不全面的。至于我國締結或參與的國際條約中的環(huán)境法律規(guī)范應否納入這一體系，筆者認為答案是肯定的。理由有二點：一是關于國際環(huán)境條約在我國的效力問題，我國環(huán)境保護法第46條規(guī)定：“中華人民共和國締結或參加的與環(huán)境保護有關的國際條約，同中華人民共和國法律有不同規(guī)定的，適用國際條約的規(guī)定，但中華人民共和國聲明保留的條款除外。”這意味著我國締結或參與的國際環(huán)境條約只要經全國人大常委會或國務院批準，即取得在我國國內適用的效力。二是，并入的國際環(huán)境條約雖然沒有轉化為國內法，但這些條約中的環(huán)境法律規(guī)范在功能上與國內法的環(huán)境法律規(guī)范具有同一性，而且國內法上主體的行為也要受到這些生效條約的約束。所以，在環(huán)境問題日趨國際化和我國加入WTO的背景下，缺少了這一部分，我國的環(huán)境法律規(guī)范體系就是內向型的、不完整的，從而不能適應環(huán)境保護的現(xiàn)實需要�；旌险f，為了全面揭示環(huán)境法的內容，采取以環(huán)境法律規(guī)范為主，以環(huán)境法律文件為輔的方法定義環(huán)境法律體系，把環(huán)境立法體系納入環(huán)境法律體系的范疇，事實上并沒有認識到二者的結構差異，這是值得商榷的。區(qū)別說從立法體系與法律體系二個角度有差異地揭示環(huán)境法部門的全貌，從認識論上說是全面的，也是科學的，但論者并沒有嚴格沿著這條思路去具體分析環(huán)境法的結構，特別是對立法體系幾乎沒有進行深入探討[ ]，這不能不說是一個遺憾。 綜上所述，筆者認為，我國環(huán)境法律體系是指調整環(huán)境法律關系所有現(xiàn)行的法律規(guī)范（包括對我國已生效的國際環(huán)境條約）組成的相互聯(lián)系、相互補充、內部協(xié)調一致的統(tǒng)一體。環(huán)境立法體系是指由合理利用和保護自然資源與環(huán)境的規(guī)范性法律文件構成的，具有等級聯(lián)系的有機統(tǒng)一體。 三、我國環(huán)境法的法律體系分析 依上文分析，我國環(huán)境法的法律體系，在結構形式上由環(huán)境法律規(guī)范組成；在具體內容上由調整同一類型的社會關系，即環(huán)境法律關系的環(huán)境法律規(guī)范構成，而不是由調整其它社會關系的法律規(guī)范構成；在結構的內在關系上，各環(huán)境法律規(guī)范之間是緊密聯(lián)系、相互補充、和諧一致的。但是必須說明的，是這些環(huán)境法律規(guī)范并不在同一部法律文件中，甚至附屬在其他部門法的法律文件之中，但是它們的功能是一致的，即調整人們在保護環(huán)境、合理利用和保護自然資源的過程中產生的環(huán)境社會關系。具體而言，我國環(huán)境法律體系主要由以下幾個方面的環(huán)境法律規(guī)范組成。 （一）憲法中的環(huán)境法規(guī)范 憲法中關于環(huán)境與資源保護的規(guī)定，是環(huán)境與資源法律保護的基礎，是根本性環(huán)境法規(guī)范，是各種環(huán)境法律、法規(guī)和規(guī)章的立法依據(jù)，具有最高的法律效力。我國1982年《憲法》對環(huán)境保護作了一系列的規(guī)定，這些憲法性環(huán)境法規(guī)范集中體現(xiàn)在第9條第1款、第2款，第10條第1、2、5款，第22條第2款，第26款，第51款，從內容上看，這些規(guī)定確認了環(huán)境保護是國家的一項基本職責，劃歸了一些自然資源和某些重要環(huán)境要素的權屬，宣誓性地對環(huán)境、自然資源、名勝古跡、珍貴文物和其他重要歷史遺產進行了保護。但是，面對日益惡化的環(huán)境形勢，憲法的這些規(guī)定還不能適應環(huán)境保護的要求，不足之處體現(xiàn)在：①條文散見于憲法的各部分，不能形成完整的印象；②有些條文沒有明確其在環(huán)境保護方面的意義；③沒有明確規(guī)定公民享有的“環(huán)境權”[ ] （二）專門的規(guī)范性環(huán)境法律文件集中表現(xiàn)出來的環(huán)境法規(guī)范 專門的規(guī)范性環(huán)境法律文件由兩個部分組成，一是綜合性環(huán)境保護法律文件；二是對某種單一環(huán)境要素予以保護或特定環(huán)境管理制度予以規(guī)定的環(huán)境單行法。 1.綜合性環(huán)境保護法律文件中的環(huán)境法規(guī)范 經修訂后于1989年12月頒布的《中華人民共和國環(huán)境保護法》是我國現(xiàn)行的環(huán)境保護方面的綜合性法律，“它是適應環(huán)境要素的相關性，環(huán)境問題的復雜性和環(huán)境保護對策的綜合性等的需要而出現(xiàn)的，是國家對環(huán)境保護的方針、政策、原則、制度和措施的基本規(guī)定，其特點是原則性和綜合性的法律規(guī)范�！盵 ]內容主要體現(xiàn)在如下方面：①規(guī)定環(huán)境法的基本任務；②規(guī)定環(huán)境保護的對象；③環(huán)境保護的基本原則、基本制度和要求，如將環(huán)境保護納入經濟和社會發(fā)展計劃，實行經濟發(fā)展與環(huán)境保護相協(xié)調的原則；以防為主、防治結合、綜合治理的原則；以及環(huán)境影響評價制度、“三同時”制度、排污收費制度、限期治理制度、許可證制度等；④保護自然環(huán)境的基本要求和開發(fā)利用環(huán)境資源者的法律義務；⑤防治環(huán)境污染的基本要求和相應義務；⑥環(huán)境管理機構對環(huán)境監(jiān)督管理的權限、任務以及單位和個人保護環(huán)境的義務和法律責任。這部法共6章47條，“囿于當時的歷史背景，它從基本原則、基本制度到法律責任等，都偏重于防治環(huán)境污染和其他公害�！盵 ]對保護和改善環(huán)境只作了8條原則性的規(guī)定，這往往使人們衍生我國環(huán)境保護主要是防治污染和其他公害的模糊認識。[ ]此外，建立在環(huán)境單行法基礎上的綜合性環(huán)境法律規(guī)范，隨著許多單行法的修改，特別是面對十多年來環(huán)境領域所發(fā)生的巨大變化，已經到了不得不修改的地步了。 2.環(huán)境單行法中的環(huán)境法規(guī)范 環(huán)境單行法是針對某種環(huán)境要素（大氣、水、海洋等）、污染物（固體廢物、農藥、噪聲等）、資源（森林、草原、土地等）或特定的環(huán)境行政管理制度進行的立法，[ ]其特點是控制對象的針對性和專一性。依目的不同，我國環(huán)境與資源保護單行法可分為兩大類：一是以環(huán)境污染防治和公害控制為目的的法律，這一類單行法中的環(huán)境法規(guī)范的內容主要體現(xiàn)在對大氣污染的防治、水質保護、噪聲控制、廢物處置、農藥及其他有毒物品的控制與管理，同時也包括對其他公害，如震動、惡臭、放射性、電磁輻射、熱污染等的防治；二是以管理自然資源和保護生態(tài)為目的的法律。大體上，這些法律依其內容不同可以劃分如下四類：①自然資源法。這類規(guī)定以保護某一環(huán)境要素為主要內容，也包括對自然資源和防治對該類自然資源破壞的法律規(guī)范，重要的如《水法》、《土地管理法》、《漁業(yè)法》、《礦產資源法》、《森林法》、《草原法》、《水土保持法》、《野生動物保護法》以及上述法律的實施條例中的一些法律規(guī)范；②土地利用規(guī)劃法。這一類環(huán)境法規(guī)范集中體現(xiàn)在區(qū)域開發(fā)整治法規(guī)中，包括環(huán)境規(guī)劃法、城市綜合整治法、農業(yè)區(qū)域規(guī)劃法、村鎮(zhèn)規(guī)劃法等；③環(huán)境管理行政法規(guī)，這類法律規(guī)范的內容主要是關于環(huán)境管理機構的設置、職權、行政管理程序和行政處罰程序等方面的規(guī)定；④環(huán)境標準，環(huán)境標準是具有法律性質的技術規(guī)范，是制定環(huán)境目標和環(huán)境規(guī)劃的依據(jù)，也是判斷環(huán)境是否受到污染和制定污染物排放標準的法定依據(jù)。[ ]以環(huán)境標準形式表現(xiàn)出來的環(huán)境法規(guī)范，以內容為標準可分為環(huán)境質量標準、污染物排放標準、基礎標準和方法標準四類。環(huán)境單行法在整個環(huán)境法律體系中起著中流砥柱的作用，在數(shù)量上占優(yōu)勢，在適用上處于優(yōu)先地位，是環(huán)境法律體系中的中堅力量。但是，這些單行法中有很多是在計劃經濟向市場經濟過渡階段制定的，其中不少內容已不適應社會的需要，某些方面還存在空白。 3.其它部門法中環(huán)境法規(guī)定 環(huán)境社會關系的廣泛性決定，一個環(huán)境法部門并不能將其全部加以調整，在其他部門法中，如民法、刑法、經濟法、勞動法、行政法、訴訟法中，也包含不少關于環(huán)境保護的法律規(guī)范，這些法律規(guī)范在形式上雖然沒有劃歸到環(huán)境法部門中，而是附屬在其他法律中，但是從其內容與功能分析，它們與環(huán)境法部門中的法律規(guī)范具有同一性、互補性，因此也應作為環(huán)境法律的組成部分。 ①民法中的環(huán)境法規(guī)范 環(huán)境民事規(guī)范集中體現(xiàn)在《民法通則》的第80條，81條，83條，98條，119條，123條，124條，135條和137條，涉及到平等主體之間在使用自然資源時有保護、合理使用的義務；相鄰關系的規(guī)定；環(huán)境污染民事責任的規(guī)定；承擔民事責任的要件；形式、免責條件和“不可抗力”的規(guī)定；關于訴訟時效的規(guī)定。[ ] ②刑法中的環(huán)境法規(guī)范 1997年經修訂后的新《刑法》強化了對環(huán)境的刑法保護，在第六章中設專節(jié)專門設立了“破壞環(huán)境資源保護罪”，從338條到346條計9條詳細規(guī)定了大約十四種罪名，如重大環(huán)境污染事故罪、非法處置進口的固體廢物罪、擅自進口固體廢物罪、非法捕撈水產品罪、盜伐濫伐林木罪等，此外正當防衛(wèi)、緊急避險等排除犯罪的阻卻事由也適用于環(huán)境保護。 ③經濟法中的環(huán)境法規(guī)范 環(huán)境問題大都是在生產活動、經濟活動中產生的，現(xiàn)行的各種經濟法文件中如工業(yè)企業(yè)法、農業(yè)法、交通運輸法、涉外經濟法規(guī)等，其中或多或少都有關于環(huán)境保護的規(guī)定，指導外商投資方向、防止污染轉嫁的規(guī)定就具有典型性。 ④行政法、勞動法、訴訟法中的環(huán)境法規(guī)范 行政法中關于行政執(zhí)法的效力、特點、種類的規(guī)定：《治安管理處罰條例》第20條第2項，第25條第7項中關于危險物品，音響器材音量的規(guī)定等；勞動法中關于勞動環(huán)境的規(guī)定；《民事訴訟法》中第53條、54條、55條關于共同訴訟、代表人訴訟的規(guī)定，以及相關司法解釋中關于舉證責任的規(guī)定等都是環(huán)境民事訴訟中經常援引的規(guī)定。 4.我國締結或參加的與環(huán)境保護有關的國際條約中的環(huán)境法規(guī)范。 國際條約本身是國內法的淵源之一，如前文所述，我國締結或參加的已對我國生效的國際環(huán)境條約，除我國聲明保留的條款之外，任何單位和個人都必須嚴格遵守，其效力優(yōu)于國內法，所以國際環(huán)境條約中環(huán)境法規(guī)范理應屬于我國環(huán)境法律體系的組成部分。從1989年起至1997年，對我國相繼生效的國際環(huán)境條約就有28項之多，其中較為重要的有《保護臭氧層維也納公約》（1989.12.30）及其《蒙特利爾議定書》（1992.8.20）、《控制危險廢物越境轉移及其處置巴塞爾公約》（1992.8.20）、《聯(lián)合國氣候變化框架公約》（1993.1.5批準）、《生物多樣性公約》（1993.12.29）、《聯(lián)合國濕地公約》（1992.1.3）、《南極條約》（1983.6.8）及其《議定書》（1991.10.4）等。[ ] 值得說明的是香港、澳門和臺灣地區(qū)的環(huán)境法規(guī)范理應屬于中國環(huán)境法規(guī)范體系的組成部分，但是由于種種原因臺灣還未統(tǒng)一，已經回歸祖國的香港、澳門由于在社會制度、法律形式上與大陸存在較大的區(qū)別，在實踐中還存在著較大的區(qū)際沖突，故此本文不擬介紹。在可以預見的未來，隨著臺灣的統(tǒng)一，我們可以看到兩岸四地的環(huán)境法規(guī)范在一個中國的前提下，相互聯(lián)系，相互補充，構成一個和諧的統(tǒng)一體。此外，軍事法中的環(huán)境法規(guī)范，雖然只在特定的軍事區(qū)有效，但無可爭議地屬于我國環(huán)境法規(guī)范體系的組成部分。 四、我國環(huán)境立法體系分析 在前文，我們分析到環(huán)境法的立法體系，是指效力等級不同的規(guī)范性環(huán)境法律文件構成的一個多層次的統(tǒng)一體，它具體由以下幾類規(guī)范性文件構成。 （一）全國人大及其常委會制定的環(huán)境法律 環(huán)境法律可分為環(huán)境基本法律和一般法律。環(huán)境基本法律是全國人大制定的，在效力等級上僅次于憲法，它是制定一般法律、法規(guī)、規(guī)章等下位階法的依據(jù)。一般性環(huán)境法律由全國人大常委會制定，在效力等級上位于憲法與基本法之下，是其它下位階法的立法依據(jù)。在我國，由全國人民代表大會制定并通過的綜合性環(huán)境基本法處于缺位狀態(tài)，唯一一部基本環(huán)境法文件是1981年由全國人大四次會議制定的《關于開展全民義務植樹運動的決議》，嚴格意義上講，該文件不具備法的基本內容，只不過是一種宣誓性、提倡性的運動動員案而已。環(huán)境單行法有《海洋環(huán)境保護法》、《大氣污染防治法》、《環(huán)境噪聲污染防治法》、《固體廢物污染環(huán)境防治法》、《森林法》、《草原法》、《漁業(yè)法》、《礦產資源法》、《土地管理法》、《水法》、《野生動物保護法》、《水土保持法》、《煤炭法》等共計15部之多。此外，立法機關所作的關于環(huán)境法律的司法解釋與環(huán)境法律具有同等的法律效力，也可以作為環(huán)境法律的組成部分。 （二）環(huán)境行政法規(guī) 環(huán)境行政法規(guī)是國務院在立法機關的授權下制定的有關合理開發(fā)、利用、保護和改善環(huán)境和資源方面的法規(guī)。目前，國務院環(huán)境與資源保護行政法規(guī)的規(guī)定幾乎涵蓋了全部環(huán)境與資源保護行政管理領域，這些法規(guī)在效力上位于憲法、法律之下，在內容上不得與憲法、法律中的環(huán)境保護規(guī)范相抵觸，否則全國人大常委會可以依法予以撤消。依功能不同，這些規(guī)范性文件可以分為環(huán)境法律實施細則和專項環(huán)境管理規(guī)定，前者如《水污染防治法實施細則》；后者如《建設項目環(huán)境保護管理條例》、《城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理條例》、《自然保護區(qū)條例》、《征收排污費暫行辦法》等。 （三）地方環(huán)境法規(guī) 地方環(huán)境法規(guī)是指享有地方立法權的地方人民代表大會及其常務委員會依法制定的規(guī)范性環(huán)境法律文件。具體包括省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會及其常務委員會制定的環(huán)境法規(guī)；省、自治區(qū)人民政府所在地的市及國務院批準的較大的市的人民代表大會及其常務委員會制定的環(huán)境法規(guī)；民族自治地方的人民代表大會制定的關于環(huán)境保護的自治條例和單行條例。在效力等級上，市一級環(huán)境法規(guī)不得同法律、行政法規(guī)及其相應的省級環(huán)境法規(guī)相抵觸。但是關于環(huán)境保護的自治條例和單行條例可依當?shù)氐拿褡逄攸c對環(huán)境法律與環(huán)境行政法規(guī)的規(guī)定作出變通規(guī)定，并且變通規(guī)定不得違背相關上位法的基本原則和對民族自治地方的專門規(guī)定。 （四）環(huán)境行政規(guī)章 環(huán)境行政規(guī)章包括國務院直屬部委制定的關于環(huán)境與資源管理的規(guī)范性法律文件和有權的地方政府依法制定的適用于該地方的環(huán)境資源管理的規(guī)定。有權的地方政府機關主要指省、自治區(qū)、直轄市的人民政府，省、自治區(qū)人民政府所在地的市的人民政府、經濟特區(qū)所在地的人民政府以及國務院批準的較大的市。前者如《排放污染物申報登記管理規(guī)定》、《防治尾礦污染環(huán)境管理規(guī)定》、《環(huán)境監(jiān)理人員規(guī)范》、《環(huán)境監(jiān)理工作制度（試行）》等；后者如《北京市防治大氣污染管理暫行辦法》、《湖北省排污費征收管理實施辦法》等。 （五）國際環(huán)境條約 前面從法律規(guī)范的角度，分析了國際環(huán)境條約。從法律文件的角度來看，它們理所當然也應屬于環(huán)境法的立法體系的組成部分。 （六）軍事法中關于環(huán)境保護的法律文件和港、澳、臺地區(qū)的規(guī)范性環(huán)境法律文件，雖然這些法律只在特定的區(qū)域發(fā)揮作用，但是它們仍然屬于我國環(huán)境法立法體系的組成部分。 （七）其他環(huán)境規(guī)范性文件 其他環(huán)境規(guī)范性文件，是指除上述六項文件外，由縣級以上人民代表大會及其常務委員會，人民政府依照憲法、法律的規(guī)定制定的有關環(huán)境保護方面的規(guī)范性文件。 環(huán)境方面的法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、部門規(guī)章、地方政府規(guī)章、國際環(huán)境條約以及其它環(huán)境規(guī)范性文件，效力等級各異，彼此相互關聯(lián)，構成一個完整的系統(tǒng)，在適用上一般遵循如下原則：1.國際法優(yōu)先于國內法，但我國宣布保留的條款除外；2.環(huán)境法律的效力等級高于環(huán)境行政法規(guī)、地方環(huán)境法規(guī)、部委環(huán)境規(guī)章、地方政府環(huán)境規(guī)章以及其他環(huán)境規(guī)范性文件，在前一系列中，環(huán)境行政法規(guī)僅次于環(huán)境法律；3.地方性法規(guī)與部委規(guī)章在效力等級上相同，當二者就同一環(huán)境保護事項作出相沖突的規(guī)定時，若不能確定，則由國務院提出適用意見，國務院認為應當適用地方性環(huán)境法規(guī)的，則依地方環(huán)境法規(guī)的規(guī)定處理；認為應當適用部門規(guī)章的，應當提請全國人大裁決；4.部門規(guī)章與地方政府環(huán)境規(guī)章的效力等級不相上下，二者對同一環(huán)境事項的規(guī)定不一致的，無法確定時，，應上報國務院由國務院依法裁決。5.我國軍事法領域中的環(huán)境法在特定軍事轄區(qū)內有效并優(yōu)先適用；港、澳、臺環(huán)境法在各自行政區(qū)劃范圍內適用，至于環(huán)境法適用過程中的沖突問題，依國際私法中的有關沖突規(guī)范解決。 五、我國環(huán)境法律體系與立法體系的檢討與構建路徑 當前，我國以頒布了6部環(huán)境法律，9部自然資源管理法律，30多部環(huán)境保護與資源管理行政法規(guī)，30多部與可持續(xù)發(fā)展相關的其他法律和行政法規(guī)，395項各類國家環(huán)境污染標準，600多項地方環(huán)境保護、資源管理法規(guī).。[ ]我國的環(huán)境法體系已初步形成。然而，透過外觀深入地審視我國環(huán)境法律體系和環(huán)境立法體系，我們不難發(fā)現(xiàn)其中的瑕疵： 第一，現(xiàn)行環(huán)境法律體系與立法體系不能與WTO規(guī)則體系中的環(huán)境規(guī)則相適應。《關于貿易與環(huán)境地決議》、《關于服務貿易與環(huán)境地決議》以及WTO自身的原則性規(guī)定共同構成了WTO關于貿易與環(huán)境關系的規(guī)范體系。首先，WTO中的環(huán)境規(guī)則體系是一個完全以市場經濟規(guī)則為基礎的體系，而我國的環(huán)境法律體系正如學者指出的“這個體系基本上是我國實現(xiàn)計劃經濟和由計劃經濟向市場經濟轉軌的過程中形成的，它不可避免地帶有那個時期的時代特征。”[ ]現(xiàn)有環(huán)境法律體系和立法體系自身具有濃厚的計劃經濟特征和部門利益色彩，這無疑會與WTO環(huán)境規(guī)則體系相碰撞，碰撞的結果將是我國在經濟利益和生態(tài)利益上的雙重受損。其次，WTO規(guī)定的司法審查原則，在環(huán)境領域要求成員方維持和盡快設立司法仲裁機構或行政法院以迅速審查環(huán)境行政機關的環(huán)境行政決定，這類仲裁機構或行政法院應當獨立于環(huán)境行政機關。[ ]在現(xiàn)有的環(huán)境法體系中，重實體權利輕程序規(guī)范現(xiàn)象突出，而且我國并沒有設置專門的環(huán)境行政訴訟，關于環(huán)境行政決定的司法審查依照行政訴訟法的規(guī)定進行。但是依該法的規(guī)定，單位和個人不能就抽象環(huán)境行政行為提起行政訴訟，而對于具體環(huán)境行政行為該法在“受理范圍”中并沒有作明確規(guī)定，即使單位和個人對環(huán)境行政機關違法的行政決定提起訴訟時，還必須通過行政復議這一必要的前置程序。顯然，這些做法依WTO規(guī)則要求既不能對環(huán)境行政決定進行全面快速的審查又不能客觀公正地裁判環(huán)境行政主體和相對人之間的爭議。必要的司法審查效能的弱化為環(huán)境行政侵權以及“合法”的破壞和污染環(huán)境打開了方便之門。再次，WTO關于最惠國待遇和國民待遇原則在環(huán)境領域要求成員方公平對待來自所有成員方的與環(huán)保有關的產品、服務和知識產權保護等，但是例外規(guī)則除外。然而在我國的環(huán)境法律體系和立法體系中還沒有建立起公平的環(huán)保競爭體制。一是，不同地區(qū)制定和實施了不同的環(huán)保標準和規(guī)章，使不同地區(qū)的同類企業(yè)享受不同權利履行不同義務；二是不同性質和國別的企業(yè)享受不同的環(huán)境政策待遇。如國有企業(yè)、外商投資企業(yè)享有諸如稅收減免、優(yōu)惠貸款和價格支持等環(huán)境特權，而國內非公有制經濟卻不能與之享有同等的權利。環(huán)境法領域中這些差別待遇和不統(tǒng)一的環(huán)保制度與WTO的公平原則相悖。最后，WTO中有關“綠色貿易壁壘”、“知識產權生態(tài)化保護”，“綠色補貼”等規(guī)定承認為保護本國環(huán)境而采取合理的非歧視性的貿易保護政策，提供適當環(huán)境補貼以及對有害環(huán)境的發(fā)明拒絕授予專利行為的正當性和不可訴性。我國現(xiàn)行的環(huán)境法規(guī)范體系對這些例外的措施還沒有引起足夠的重視，缺乏具體的規(guī)定，這不利于我國環(huán)保產業(yè)的發(fā)展。 第二，現(xiàn)行環(huán)境法律體系和立法體系在調整范圍上存在空白，在內容上存在著沖突，這種現(xiàn)象與我國目前的生態(tài)保護和經濟發(fā)展要求不相適應。首先，綜合性的生態(tài)保護法尚未出臺。實踐中生態(tài)保護立法大都針對單項環(huán)境要素進行，缺乏對人類環(huán)境的整體保護。同時，某些重要的環(huán)境保護單行法也處于缺位狀態(tài)，如濕地保護、荒漠化防治、野生動物保護、放射性和電磁輻射污染防治、有毒化學品的控制和管理等方面尚未立法，給生態(tài)保護工作帶來了無法可依的尷尬被動局面。其次，環(huán)境法規(guī)范體系內部相互交叉和矛盾。譬如《民法通則》第124條規(guī)定：“違反國家保護環(huán)境防治污染的規(guī)定，污染環(huán)境造成他人損害的應當依法承擔民事責任�！倍F(xiàn)行《環(huán)境保護法》第41條第1款規(guī)定：“造成環(huán)境污染危害的，有責任排除危害，并對直接受到損失的單位或者個人賠償損失�！币狼罢咭�(guī)定，承擔環(huán)境民事責任以違法為要件；依后者規(guī)定，只要造成環(huán)境污染危害無論是否違法都必須承擔法律責任。顯然，這兩項規(guī)定是相沖突的。這樣的情形在環(huán)境法律體系中決不是個別的，它給司法實踐帶來了有法難依困惑。再次，環(huán)境刑法保護對象狹窄，對環(huán)境要素的生態(tài)價值缺乏應有的保護力度。從刑法“破壞環(huán)境自然保護罪”一節(jié)關于環(huán)境犯罪客觀方面的認定來看，對危害結果僅以人身和公私財產為衡量標準，意即只有特定人身或公私財產因環(huán)境污染或環(huán)境破壞行為造成可能或現(xiàn)實的損害時才被認為有危害結果，而實踐中有些污染或破壞環(huán)境的行為，雖然沒有給具體的人身或公私財產造成損害，但是卻嚴重地破壞了為人類的生存和發(fā)展提供物質和能量的生態(tài)系統(tǒng)的平衡，因不能被認定為有危害結果，而得不到處罰。 第三，在環(huán)境立法體系中，中央環(huán)境立法緩慢，綜合性環(huán)境保護法作為基本法的地位尚未確立，地方環(huán)境立法特色不明顯、可操作性差、部門利益傾向嚴重，權力機構環(huán)境立法職能軟化。首先，從環(huán)境管理所具有的重要性來看，從我國目前面臨的環(huán)境問題的嚴重性來看，環(huán)境基本法應當由全國人民代表大會來制定，然而，現(xiàn)行的《中華人民共和國環(huán)境保護法》是由全國人民代表大會常務委員會通過的，在實踐中難以勝任基本法的地位。其次，中央環(huán)境立法步伐緩慢，法律中有關適應市場經濟和WTO環(huán)境規(guī)則的環(huán)境政策和規(guī)則一直進展不大或沒有取得重大的新的突破。再次，地方環(huán)境立法雖然在規(guī)模上取得了較大的成績，但從質量上看，用可持續(xù)發(fā)展法制定標準來看，地方環(huán)境立法還處于幼年期，也可以說還處于蹣跚學步的探索階段。[ ]在內容上，地方環(huán)境立法機械地從屬于中央立法，以至于照抄照搬中央立法。如學者揭示的“若把它們的‘××省’、‘××市’的地方名詞去掉的話，找不出它們有多少不同，真可謂‘放之全國而皆準’”那樣[ ]，很少有結合省情、市情的新內容和新措施，地方特色明顯缺乏。在操作性方面，由于地方環(huán)境立法在很大程度上淪為國家立法的翻版，使得地方環(huán)境立法對中央立法的具體化、補充性功能弱化，其操作性自然不強，在實踐中往往表現(xiàn)為國家立法沒有解決的問題，地方環(huán)境立法也沒有解決；國家立法的空白或薄弱環(huán)節(jié)，恰巧也是地方環(huán)境立法的軟檔。從利益導向與立法職能來看，地方環(huán)境立法多數(shù)是由地方人民政府頒布的，地方人大及常委會頒布的地方法規(guī)較少，而地方人民政府又大多委托地方環(huán)境保護行政主管部門負責起草工作。由于在起草工作中沒有行之有效的立法監(jiān)督，受部門情節(jié)影響，便使得這些規(guī)章烙下部門利益的痕跡。這種現(xiàn)象突出表現(xiàn)在，環(huán)境行政法律規(guī)范的數(shù)量占優(yōu)勢，多于民事、刑事法律規(guī)范；強調對環(huán)境資源的行政管理權力，忽視公民的環(huán)境利益，使公眾參與制度有名無實。 恩格斯在論述法的體系時曾指出，法發(fā)展的過程大部分只在于首先使法清除那些由于將經濟關系直接翻譯成法律原則而產生的矛盾，建立和諧的法律體系，然后使經濟進一步發(fā)展的影響和強制力又一再突破這個體系，并使它陷入新的矛盾。[ ]可見，法的體系是一個內在的統(tǒng)一性和變動性相結合的辯證統(tǒng)一體。統(tǒng)一性要求法律體系內容健全，和諧一致；變動性要求法律與時俱進，與它所記載的社會經濟關系相契合。以此為指導，我們建議由全國人大法工委牽頭組建一個環(huán)境法疏理與修正工作小組(地方可建立相應的小組)，全面審查現(xiàn)行環(huán)境法律規(guī)范和規(guī)范性環(huán)境法律文件，對其中不合適宜的帶有濃厚計劃經濟特色的部分、具有部門利益色彩的部分、相互矛盾和抵觸部分、不利于可持續(xù)發(fā)展部分、不能與WTO規(guī)則和對我國已生效的國際環(huán)境條約相接軌部分，提出修正案并依立法法的規(guī)定交相應機構啟動立法程序進行修訂。可以預言這是一項系統(tǒng)而艱巨的工程，是我國環(huán)境法走向現(xiàn)代化的偉大歷程。在這項工程的進程中，我們認為下列路徑可供選擇。 (一)健全對環(huán)境權益的司法救濟制度。 沒有司法救濟的權利，是沒有保障的權利，而司法救濟必須要有相應的程序保障和完善的訴訟機制。由于環(huán)境權具有公私共融的特性，當前司法實踐中，一般通過環(huán)境民事訴訟和行政訴訟兩套訴訟程序予以保障，而且兩者大都交叉進行。由于環(huán)境民事侵權行為具有復雜性和技術性，往往需要環(huán)境行政機關介入予以調查處理，環(huán)境行政機關依職權調查處理的結論在民事訴訟中應該怎樣認定呢？這是一個難題。因為環(huán)境行政機關的調查結論如果不能作為民事訴訟的證據(jù)的話，受害人僅憑自己的力量將無法全面收集證據(jù)，從而承擔因舉證不能而敗訴的風險；如果可以作為證據(jù)的話，這又違反民事訴訟的一般原則。環(huán)境民事訴訟障礙的克服要求建立專門的環(huán)境民事訴訟證據(jù)規(guī)則，對專家證人、證據(jù)效力、舉證效力、舉證時限、舉證責任等問題作出特定規(guī)定。 環(huán)境行政訴訟存在的問題，如前文所述，主要是復議程序的前置和原告資格的限制，導致不能訴現(xiàn)象極為普遍。所以有必要以立法的形式確認公民、環(huán)保組織等主體的環(huán)境行政訴訟資格，并放寬原告資格標準，同時改必要的復議程序為選擇程序，為環(huán)境行政行為直接進入司法審查掃除制度壁壘。 對環(huán)境民事訴訟和行政訴訟的修正是當務之急，但是從長遠的眼光來看，建立專門的環(huán)境訴訟制度，應該是我們所關注的課題，環(huán)境民事訴訟和行政訴訟本身并不能契合環(huán)境權益應有的保障需要。 (二)創(chuàng)新環(huán)境法律責任制度 環(huán)境法律責任主要有環(huán)境民事責任、環(huán)境行政責任和環(huán)境刑事責任，三大責任制度相互關聯(lián)構成了環(huán)境法律責任制度體系，為環(huán)境法律制度的施行提供了較為全面的法律保障。但是，這三大責任制度分散在各部門法中，受相應部門法傳統(tǒng)理論的影響，不能適應對環(huán)境侵權這一特殊侵權行為進行規(guī)制的要求。建議在立法上對各種環(huán)境責任制度的責任主體、責任原則、責任范圍、、損害標準、責任條件等作出明確規(guī)定。具體到環(huán)境民事責任制度中，首先應擴大責任主體，從而引導生產著和消費者的環(huán)境行為，盡量減少對環(huán)境的污染和破壞。這些主體一般應包括污染場所、污染設施和污染物質的所有者以及造成污染損害活動的管理者和操作者。其次，在各類自然資源保護法和環(huán)境污染防治法中全面確立無過錯責任制原則和舉證責任倒置原則。再次，放寬損害衡量標準，除對人身和財產的損害外，還應包括對環(huán)境要素生態(tài)價值的損害，即對環(huán)境本身造成的損害。最后，嚴格限制免費。在我國的環(huán)境法律體系中，免責事由包括不可抗力、第三人過錯和受害者自身責任三大類。免責條款的不一致，免責事由過于寬泛，必將弱化對受害者的救濟，甚至在一定程度上放任了環(huán)境致害行為。受嚴格責任的歸責原則制約，不可抗力和第三人過錯不宜作為絕對免責抗辯事由，但是受害者自身責任的大小程度，可以免除致害人相應程度的責任。在環(huán)境行政責任方面除了加強對環(huán)境行政行為的司法審查外，還應在立法中明確規(guī)定環(huán)境行政責任追究制度，對那些在環(huán)境執(zhí)法、環(huán)境監(jiān)督和環(huán)境司法中違反環(huán)境法規(guī)范的行政官員直接追究其行政責任，危害嚴重的交司法機關追究其刑事責任。在環(huán)境刑事責任制度方面，首先應擴大環(huán)境責任主體承擔環(huán)境刑事責任的范圍，把環(huán)境犯罪構成要件對社會危害性的認定由人身和公私財產的重大損害擴大到對環(huán)境要素的生態(tài)價值的嚴重破壞，即造成嚴重的生態(tài)失衡和環(huán)境質量下降的也應該承擔環(huán)境刑事責任。其次，由只懲罰故意犯罪發(fā)展到對故意或過失犯罪均予以處罰�，F(xiàn)行刑法對環(huán)境犯罪的主觀方面認定以“故意”為必備條件，“過失”所致的重大污染和破壞行為游離于刑事處罰之外，這違背環(huán)境刑事立法的宗旨，不利于控制重大環(huán)境事故。最后，增加對環(huán)境犯罪懲治的廣度、深度。現(xiàn)行刑法只對污染環(huán)境和破壞森林、野生動物、耕地、礦產的行為進行了規(guī)定，對污染海洋、破壞草原、自然保護區(qū)、野生動物、土地質量以及轉基因生物犯罪等行為沒有作出規(guī)定，建議在相關單行法中或修正刑法時對上述犯罪加以明確規(guī)定。 (三)落實公眾參與制度 公眾參與是公民環(huán)境權利的一項重要的制度保障。在我國環(huán)境法律體系和立法體系中《水污染防治法》、《環(huán)境噪聲防治法》、《建設項目環(huán)境保護管理條例》中對公眾參與制度作了原則性的規(guī)定。[ ]公眾參與制度既沒有得到綜合性環(huán)境基本法的確認也沒有具體的操作方案，在某種程度上只是一種宣示性的規(guī)定，徒有虛名。因此有必要在環(huán)境基本法中確立公眾參與條款，并設置公眾參與的具體程序，使其具有可操作性。 (四)改革排污收費制度 從1982年國務院公布《征收排污費暫行辦法》以來，我國排污收費制度已實施了20多年了�，F(xiàn)行的排污收費制度已覆蓋廢水、廢氣、廢渣、噪聲、放射性物質等五大領域，收費項目達113個。[ ]20多年來，這項制度雖然經過了一些補充和改進，但凸現(xiàn)出來的弊端仍然很多，如收費標準過低、超標排污行為定性不準、收費資金管理使用不當?shù)取＝ㄗh改革排污收費制度。一是由超標征收向總量征收轉變，由單一濃度標準向濃度與總量相結合轉變，由單因子標準向多因子標準轉變，從而提高收費標準，促進排污者自主治理污染；二是加強排污費管理，把全部排污收費制度納入規(guī)范化管理，嚴格收支兩條線；三是逐步建立排污征稅制度，實現(xiàn)由排污收費向排污征稅的轉變，最終建立排污征稅制度。 (五)確立公平的環(huán)保競爭機制。 當前，我國在環(huán)境政策待遇方面，實現(xiàn)多重標準。不同性質和國別的企業(yè)享受有差別的環(huán)境政策待遇，從而形成不公平的競爭機制。我們認為除WTO公平規(guī)則的例外規(guī)定外，無論何種性質的企業(yè)，也不論哪個國家的企業(yè)，一律享有相同的環(huán)境政策待遇，使各種環(huán)境產業(yè)主體和與環(huán)保有關的產品、服務及知識產權保護在市場上處于平等競爭的地位。 (六)實施環(huán)境標志制度，推廣環(huán)境認證制度 環(huán)境標志又稱綠色標志或生態(tài)標志，它是一種產品的證明性商標，表明該產品不僅質量合格，而且，從產品原料的采掘到最終廢棄物的處理，整個生命周期過程均符合特定的環(huán)境保護要求，對生態(tài)環(huán)境和人類健康無害。在當前的國際貿易中，環(huán)境標志制度是本國商品取得通向國際市場的通行證，因此有必要在環(huán)境立法中確立開展環(huán)境標志認證服務制度，為我國商品打入國際市場鋪平道路，同時，有力促進企業(yè)進行綠色生產，減少對環(huán)境的污染和破壞。特別重要的是ISO14000認證，它是當前國際較為通行的一套管理認證，進行ISO14000認證，有利于提高企業(yè)的總體管理水平，提高環(huán)境影響的控制水平，節(jié)約原料和能源消耗。 (七)提升綜合性環(huán)境保護法的基本法地位，完善地方環(huán)境立法，做好履行國際環(huán)境和約的國內立法工作。 嚴格地講，我國并沒有實質意義的環(huán)境基本法，因此有必要由全國人民代表大會對《中華人民共和國環(huán)境保護法》進行修改后重新頒布，從立法體系上確立其基本法的地位。完善地方環(huán)境立法要做到：其一，結合當?shù)貙嶋H，因地制宜地立法，避免為追求大而全的立法風格而照抄照搬國家立法。其二，注重發(fā)揮地方立法對中央立法的具體化、補充性功能。細化國家立法中的原則性規(guī)定，彌補國家立法上的漏洞，從而做到可操作、有創(chuàng)新。其三，注意權利與義務、職權與責任的同一，追求社會公平。減少行政痕跡，增加公眾參與，力求平等協(xié)商，合作解決糾紛從而做到從注重部門利益轉向增強社會利益，從明顯的行政痕跡轉向社會化。對于國際環(huán)境公約的國內立法，根據(jù)條約必須遵守的國際法原則，我國應加快立法速度，如對生物多樣性保護、臭氧層保護、濕地保護等都應考慮制定相應的法律。



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  本文關鍵詞：我國環(huán)境法的法律體系與立法體系研究，由筆耕文化傳播整理發(fā)布。