論文摘要 我國的環(huán)境公益訴訟剛剛起步，制度建設(shè)面臨著巨大的考驗。如何構(gòu)建一個完善的環(huán)境公益訴訟體系，發(fā)揮這一制度在保護環(huán)境、恢復生態(tài)方面的效用非常關(guān)鍵。而作為美國公益訴訟制度之一的公民訴訟制度經(jīng)過四十多年的實踐，已有數(shù)百起判例經(jīng)驗，在保護環(huán)境方面取得了實證的效果，可以作為我國構(gòu)建環(huán)境公益訴訟的參照。本文擬從公民訴訟的角度，對我國環(huán)境公益訴訟相關(guān)問題進行探討。

　　論文關(guān)鍵詞 公民訴訟 公益訴訟 原告資格 環(huán)境保護

　　公民訴訟制度誕生于20世紀70年代，是美國環(huán)境保護運動的產(chǎn)物。美國國會為了彌補政府在治理環(huán)境中的失靈現(xiàn)象，規(guī)定了公民訴訟制度。1970年的《清潔空氣法》和1972年的《清潔水法》以公民訴訟條款的形式規(guī)定了環(huán)境公民訴訟。現(xiàn)在，大部分美國聯(lián)邦環(huán)境法律都規(guī)定了公民訴訟制度，在保護環(huán)境方面發(fā)揮了制度價值，值得我國借鑒。

　　一、 公民訴訟制度

　　公民訴訟沒有統(tǒng)一的概念，歸納總結(jié)為：美國聯(lián)邦或者州法律、行政規(guī)章中規(guī)定了公民訴訟條款的，為了維護該法律的實施，依公民訴訟條款的授權(quán)，任何美國公民有權(quán)代表自己對違反該項環(huán)境法律、法規(guī)的違法行為人或者機構(gòu)（包括政府機構(gòu)）提起訴訟。
　�。ㄒ唬┕裨V訟的原告
　　公民訴訟的原告資格范圍較為廣泛。法律規(guī)定公民訴訟的原告是“任何人”，不同的法律對“任何人”的界定范圍不同。如《資源保護和再生法》把“任何人”界定為包括個人、信托基金機構(gòu)、商號、合股公司、公司、法人（包括政府法人）、合伙、社團、州政府、市、鎮(zhèn)等市政當局、州委員會、州政府機構(gòu)、任何洲際法律實體（包括所有的部門和機構(gòu)）和美國聯(lián)邦政府的任何機構(gòu) 。1986年最高法院在一個判例中將美國政府排除在原告范圍之外，所以在公民訴訟中，原告主要是除政府和政府機構(gòu)以外的私主體，這與公民訴訟制度以公眾監(jiān)督、公眾參與的立法目的一致。
　�。ǘ┕裨V訟的案件范圍
　　哪些案件可以提起公民訴訟？美國的公民訴訟可訴范圍受到法律嚴格界定，美國公民或者組織只能在規(guī)定了公民訴訟條款的法律領(lǐng)域提起公民訴訟，沒有規(guī)定公民訴訟條款的法律領(lǐng)域就不存在公民訴訟制度，即只有《清潔空氣法》《瀕危野生動物法》等包含了公民訴訟條款的16部法律領(lǐng)域存在公民訴訟可能，而在《聯(lián)邦殺蟲劑、殺真菌劑和滅鼠劑法》等法律領(lǐng)域不存在公民訴訟制度，因為這些法律沒有公民訴訟條款。公民訴訟條款所規(guī)定的可以提起公民訴訟的案件包括：（1）針對違反授予公民訴訟的聯(lián)邦或州環(huán)境法律條款和依據(jù)該法授權(quán)頒布的任何行政規(guī)章的行為 ，包括針對污染者提起的公民執(zhí)行之訴和針對行政機關(guān)的行政行為提起的“司法審查訴訟”。（2）針對行政機關(guān)的“督促履職之訴”是以聯(lián)邦或州環(huán)境法律的行政執(zhí)法機關(guān)的不作為違法行為提起的公民訴訟。
　�。ㄈ┍桓婧驮V訟類型
　　公民訴訟的被告由法律明確規(guī)定。一般來說，公民訴訟的被告包括了私主體和公主體，即個人、民間組織和美國政府、政府機構(gòu)都有可能稱為公民訴訟的被告，具體范圍由每一部法律具體規(guī)定。美國的訴訟類型劃分與我國不同，公民訴訟的屬于美國法律制度體系中的“民事訴訟”。在美國的法律制度體系中，“訴訟”分為“刑事訴訟”與“民事訴訟”兩類。刑事訴訟指依據(jù)刑事法律提起的訴訟，而民事訴訟則是指除刑事訴訟外，在美國法院提起的其他所有訴訟。美國的民事訴訟不僅包括私法領(lǐng)域內(nèi)的侵權(quán)、合同或其他民事糾紛等普民事訴訟，還包括屬于公法領(lǐng)域內(nèi)的涉及公共利益的訴訟 即行政訴訟。
　�。ㄋ模┕裨V訟的限制
　　美國法律對公民訴訟的提起設(shè)置了一定的限制。公民訴訟的提起受到前置通知程序的限制。在美國聯(lián)邦法律的公民訴訟條款中規(guī)定了前置通知程序。前置通知程序是指如果公民訴訟的原告有提起公民訴訟之意圖，首先應(yīng)該在起訴前將被控違法行為以及自己起訴之意圖向違法行為人和政府主管部門發(fā)出通知，在原告發(fā)出通知之日起一定期限內(nèi)，任何人不得提起環(huán)境公民訴訟。
　　公民訴訟還會受到行政機關(guān)勤勉地實施法律的限制。也就是說，如果聯(lián)邦環(huán)境法律的執(zhí)行機構(gòu)或違法者針對符合公民訴訟條款可訴范圍的違法行為，已經(jīng)或正在采取一定的實施法律行為，那么，公民訴訟將會受到阻止。
　�。ㄎ澹┕茌牱ㄔ汉驮V訟費用的負擔
　　公民訴訟由被控違法行為發(fā)生地或其他被控事項發(fā)生地所在區(qū)域的聯(lián)邦地區(qū)法院。在訴訟費用的承擔方面，美國聯(lián)邦最高法院于1796年基于公平、正義理念確立的“美國規(guī)則”，規(guī)定訴訟當事人無論其是勝訴方還是敗訴方均需各自承擔訴訟費用。公民訴訟中，訴訟費用一般比較高昂，有些公民訴訟案件長達十幾年的審理過程中，當事人支付各項訴訟費就達到百萬美元。嚴格適用“美國規(guī)則”會使美國公眾對公民訴訟望而卻步。為了激勵、促進公共政策的私體執(zhí)行，國會規(guī)定了公民訴訟的“律師費轉(zhuǎn)移制度”。即法官可以根據(jù)案情在有合適的理由的情況下，將訴訟費判由任何一方當事人承擔，或?qū)僭V方或?qū)嵸|(zhì)勝訴的律師費判由敗訴方負擔。突出和激勵公眾參與的積極性。

　　二、我國環(huán)境公益訴訟的構(gòu)建

　　我國是成文法國家，法律作為司法機關(guān)和公民行為的指引必須明確具體，法律模糊帶來的弊端會導致實施障礙，最終影響法律的威信，我國的環(huán)境公益訴訟制度正面臨這一狀況，有必要完善之。借鑒美國的環(huán)境公民訴訟制度，構(gòu)建我國的環(huán)境公益訴訟制度應(yīng)當從立法上完善一下幾個方面：
　�。ㄒ唬┟鞔_環(huán)境公益訴訟案件范圍
　　環(huán)境公益訴訟在訴訟主體資格上明顯區(qū)別于其他私益訴訟，基于此特點該制度所采取的訴訟程序等也會異于私益訴訟，明確環(huán)境公益訴訟的案件范圍即哪些案件可以提起環(huán)境公益訴訟可以適用公益訴訟特別程序非常重要。我國的訴訟程序法都規(guī)定了相應(yīng)的案件范圍，作為原告起訴和法院受理的依據(jù)，進行法律的適用。

 

　　美國的公民訴訟是在法律中直接規(guī)定公民訴訟條款，通過授權(quán)進行公民訴訟的公民訴訟條款明確相受案范圍。我國立法可以參考這一模式，立法機關(guān)可以針對相關(guān)法律進行修訂，在《環(huán)境保護法》等環(huán)境資源法律和民訴法、行政訴訟法中添加環(huán)境公益訴訟條款。通過法律條文授權(quán)具體的環(huán)境損害可以提起環(huán)境公益訴訟，如在我國《水污染防治法》的中規(guī)定：第九條排放水污染物，，不得超過國家或者地方規(guī)定的水污染物排放標準和重點水污染物排放總量控制指標。公民或者社會團體可以對超過國家或者地方標準的排污單位或個人提起環(huán)境公益訴訟。又如在《環(huán)境保護法》中可以規(guī)定“為了保護本國的空氣、水、土地或其他自然資源等環(huán)境公共利益免受污染、損害或破壞，任何公民或社會團體可以對損害環(huán)境公共利益或則將會損害環(huán)境公共利益的行為提起環(huán)境公益訴訟。”
　　依照公民訴訟條款所制定的環(huán)境公益訴訟條款受案范圍明確、具體，公民或社會團體只有在環(huán)境法律規(guī)定環(huán)境公益訴訟條款時才能救該法依據(jù)該條款提起環(huán)境公益訴訟，沒有環(huán)境公益訴訟條款的授權(quán)則不能提起環(huán)境公益訴訟，避免了案件范圍的模糊性，指引性和可操作性強。法律修改壓力下，值得借鑒。

　�。ǘ┩怀龉妳⑴c，擴大原告主體范圍
　　美國的公民訴訟制度是在公眾大規(guī)模的環(huán)境保護運動中誕生的，公眾參與、公眾監(jiān)督是這一制度的特色。環(huán)境公共利益本身涉及廣泛的社會公眾，構(gòu)建這一制度必然以公眾參與為核心，否則就失去了其本來的價值。環(huán)境公益訴訟的性質(zhì)決定了它的原告范圍較為廣泛，我國的環(huán)境法和訴訟法對公益訴訟的原告并沒有做明確的規(guī)定，僅是《環(huán)保法》第58條對社會團體提起公益訴訟作出了規(guī)定，沒有涉及其他原告。造成司法實踐中不同法院對提起環(huán)境公益訴訟的同一原告態(tài)度不同。參照美國公民訴訟制度，突出公眾監(jiān)督、公眾參與，我國環(huán)境公益訴訟制度原告：
　　1.環(huán)境民事公益訴訟中的原告范圍。環(huán)境民事公益訴訟是針對污染環(huán)境、破壞環(huán)境、降低環(huán)境價值等侵權(quán)行為進行的損失賠償訴訟，通過訴訟獲得環(huán)境賠償金或者補償金可以用于生態(tài)恢復和補償，環(huán)境民事公益訴訟的原告范圍應(yīng)當盡量廣泛，增強社會監(jiān)督，彌補政府執(zhí)法不足和行政罰款的數(shù)額過低等缺陷。另外我國現(xiàn)階段信息公開不足也要求環(huán)境民事公益訴訟的原告范圍廣泛。應(yīng)當包括公民、社會團體、對自然環(huán)境負有監(jiān)管職責的國家行政管理機關(guān)。
　　2.環(huán)境行政公益訴訟的原告范圍。環(huán)境行政公益訴訟是針對國家行政管理機關(guān)侵害環(huán)境公益的行政違法行為所提起的行政訴訟，行政訴訟的被告特定為國家機關(guān)或授權(quán)行政行政權(quán)的組織，在原告范圍上略窄于環(huán)境民事公益訴訟，應(yīng)當包括公民、法人、社會團體等私主體。
　　在我國的環(huán)境公益訴訟實踐中，檢察機關(guān)也可以作為原告提起環(huán)境公益訴訟，越來越多學者認為檢察機關(guān)并不是提起環(huán)境公益訴訟的最佳主體。根據(jù)我國憲法和法律的規(guī)定，代表環(huán)境公共利益的國家機關(guān)并非檢察機關(guān)。如《環(huán)境保護法》明確規(guī)定國家環(huán)境保護的代表是環(huán)境保護行政主管部門，資源管理的代表是法律授權(quán)的代表國家行使國家所有權(quán)的機關(guān)。而且根據(jù)憲法、檢察院組織法等法律，檢察機關(guān)的主要工作職能是負責刑事公訴和法律監(jiān)督，它應(yīng)當從打擊犯罪和監(jiān)督法律實施領(lǐng)域維護公共利益。如果賦予檢察機關(guān)環(huán)境公益訴訟原告資格，不僅會加大檢察機關(guān)的工作負擔，而且會使其自身即擔任原告又擔任法律監(jiān)督者，造成權(quán)力體系混亂。在法律專業(yè)化時代，檢察機關(guān)相對于其他主體不具有環(huán)境保護專業(yè)知識優(yōu)勢，所以，不應(yīng)當賦予檢察機關(guān)原告資格。
　�。ㄈ┉h(huán)境公益訴訟的被告與訴訟類型
　　美國公民訴訟的被告既包括了普通民事主體，也包括了美國政府機構(gòu)等行政機關(guān)。由于美國的訴訟類型與我國不同，所以美國公民訴訟屬于“民事訴訟”范疇。我國是依據(jù)被告以及適用法律不同將訴訟劃分為民事訴訟、行政訴訟、刑事訴訟三種類型。依據(jù)公民訴訟中的被告不同，按照我國法律分別適用民事訴訟法和行政訴訟法。所以我國的環(huán)境公益訴訟依據(jù)被告的不同可以劃分為環(huán)境民事公益訴訟和環(huán)境行政公益訴訟。
　　（四）設(shè)置環(huán)境公益訴訟前置程序
　　公民環(huán)境訴訟中，為了提高解決糾紛的效率，防止無意義的訴訟，對公民訴訟作了限制。在我國《環(huán)境法》修正案的審議過程中，立法機關(guān)沒有賦予公民原告資格，主要出于防止濫用訴訟權(quán)利的情況。為防止濫訴情況，可以借鑒公民訴訟中的限制條款，為我國的環(huán)境公益訴訟設(shè)置前置程序。
　　對于原告提起環(huán)境公益訴訟設(shè)置提前通知程序和勤勉地執(zhí)行法律的督促程序。
　　1.在環(huán)境民事公益訴訟中，原告在提起公民訴訟前，必須向違法行為人、當?shù)丨h(huán)境保護行政機關(guān)發(fā)出通知，告知將要對違法者的行為提起環(huán)境公益訴訟。在通知發(fā)出之日起六十日內(nèi)，不得提起環(huán)境公益訴訟。通知程序是提起環(huán)境民事公益訴訟不可逾越的，如果公益訴訟原告沒有履行通知程序直接提起公益訴訟，法院可以拒絕受理。起訴前的通知程序可以是違法者知曉其即將被起訴的情況，及時糾正其違法行為，減少對環(huán)境的損害，同時可以彌補政府的執(zhí)法漏洞，加強行政監(jiān)管。
　　2.在環(huán)境行政公益訴訟中，設(shè)置提前通知程序和勤勉執(zhí)法督促程序。公益訴訟原告針對行政侵權(quán)行為提起環(huán)境公益訴訟，應(yīng)當提前60天通知作出違法行政行為的行政機關(guān)，行政機關(guān)可以及時的糾正其違法行為，消除不良影響。如果行為機關(guān)在通知期限內(nèi)，完全消除不良影響，原告不能針對同一違法行為不再提起環(huán)境公益訴訟。環(huán)境公益訴訟原告對負有相應(yīng)管理職責的行政機關(guān)的不作為提起公益訴訟，必須先提起勤勉執(zhí)法督促程序，原告提前60天通知不作為行政機關(guān)，如果行政機關(guān)在通知期限內(nèi)積極作為，履行監(jiān)管職責，原告不能針對不作為行政行為提起環(huán)境公益訴訟。
　　法制與社會
　　在我國環(huán)境侵權(quán)由侵權(quán)行為地或者被告住所地人民法院管轄。現(xiàn)有訴訟程序法中僅涉及案件受理費的負擔，通常律師費用由雙方當事人各自負擔。環(huán)境公益訴訟的特點案件本身復雜、取證難、鑒定費用高、律師費用高，由與案件沒有直接利害關(guān)系的公民、社會團體負擔這筆費用不僅會造成實質(zhì)的不公平，還會打擊公眾提起環(huán)境公益訴訟的積極性�？梢越梃b公民訴訟的“律師費用轉(zhuǎn)移制度”，建立我國環(huán)境公益訴訟的“訴訟費用轉(zhuǎn)移制度”，即在環(huán)境公益訴訟案件中，法院可以依法律規(guī)定，將訴訟費用（包括案件受理費、律師費、鑒定費等）判由一方當事人承擔，或依據(jù)法律規(guī)定將訴訟費判由實質(zhì)的敗訴方承擔，一方當事人或者實質(zhì)敗訴方通常是污染行為人。

 

　　三、 結(jié)語

　　美國公民訴訟制度已經(jīng)在保護環(huán)境方面取得了實證的效果，在 1985 年修訂《清潔水法》之時，國會評論說“公民訴訟是經(jīng)過證實的有效的執(zhí)行工具，它達到了國會的立法的預期目的——督促并補充政府的執(zhí)行行為，阻止污染者的違法行為，業(yè)已取得了重要的成效。”
　　這一制度的優(yōu)秀之處非常值得我國借鑒來構(gòu)建我國的環(huán)境公益訴訟制度，立法可以參照公民訴訟完善環(huán)境公益訴訟的各項機制，但公民訴訟的核心是公眾參與和信息公開，沒有政府信息公開、企業(yè)信息公開和有效的公眾參與，環(huán)境公益訴訟制度就不可能真正的發(fā)揮其制度效果，目前政府信息逐步公開，但由于我國立法沒有強制全部企業(yè)污染信息公開，僅僅建立環(huán)境公益訴訟是不夠的，需要信息公開和公眾參與立法的共同建設(shè)。

 

 

本文編號：12554