1引言

1.1研究背景與意義
1.1.1研究背景
2003年1月1日開始施行的《中華人民共和國政府采購法》（以下簡稱《政府采購法》）中第一章第二條里明確指出：“本法所稱政府采購，是指各級國家機關、事業(yè)單位和團體組織，使用財政性資金采購依法制定的集中采購目錄以內(nèi)的或者采購限額標準以上的貨物、工程和服務的行為⑴。”因此，高校作為使用財政性資金的事業(yè)單位，其釆購行為應當納入到政府采購的范圍。
2003年8月21日，教育部頒發(fā)了《教育部政府釆購管理暫行辦法》，這樣就為規(guī)范教育部直屬高校及直屬事業(yè)單位的政府采購行為提供了針對性更強的管理規(guī)范，同時還建立了 “中國教育政府采購網(wǎng)” [2]。
有的省級教育主管部門還專門制定了其相應管轄的省屬院校的政府采購管理辦法，如安徽省教育廳在2004年就頒布了《安徽省省屬院校政府采購管理暫行辦法》，又于2009年頒布了該管理暫行辦法的修訂稿[3]。
全國各大高校也根據(jù)相關法律法規(guī)制定了適應各高校的政府采購管理辦法，并設置了相應的高校政府采購職能機構(gòu)。
伴隨著高校政府采購工作的不斷推進以及高校政府采購管理制度的逐步完善，高校政府采購行為逐步規(guī)范，并取得了卓有成效的成績。但是，在日常工作的實際操作中，仍然存在著諸多問題。如目前大多數(shù)高校對政府釆購的工作還是處于“重形式、輕實效”的層面上，片面地追求面上的、顯性的節(jié)約采購資金這一單一指標，而對采購物資的技術(shù)、服務等這些深層的隱性因素卻顧及不周甚至茫然不顧，并且只采用“形式化、口頭上”的監(jiān)管方式，忽視了相應的制度化管理。因此，各高校如何根據(jù)《政府采購法》等相關法律法規(guī)以及上級主管部門的規(guī)章政策，并實事求是地結(jié)合各高校自身的實際情況，構(gòu)建健全符合新形勢下高等教育發(fā)展要求以及本校實際情況的高校政府采購規(guī)范化、制度化管理模式，已經(jīng)成為我國高等教育事業(yè)發(fā)展和高校自身發(fā)展中都必須直面的一個重要課題。
鑒于以上背景，結(jié)合筆者自身在福建農(nóng)林大學從事采購管理工作業(yè)已數(shù)年，對高校物資采購管理現(xiàn)狀有一定的認識與了解，筆者選擇了 “高校政府釆購規(guī)范化管理研究——以福建農(nóng)林大學為例”這一課題，旨在通過對高校政府采購的實施現(xiàn)狀及高校政府釆購管理工作的特殊性及存在的問題進行分析，結(jié)合福建農(nóng)林大學政府釆購管理工作的實踐經(jīng)驗，提出構(gòu)建規(guī)范完善的高校政府采購管理制度的對策，從而提高政府采購在高校中的執(zhí)行效率，以使高校釆購工作成為一個實實在在的“陽光工程”，為教學、科研和社會提供更優(yōu)質(zhì)的服務，為建設節(jié)約型校園服務。
1.1.2研究意義
近年來，高校政府釆購職能部門越來越重視高校政府采購工作的推進情況和實施效果。高校政府采購成為高校資源有效分配和高校持續(xù)健康發(fā)展的重要支撐，，其采購效益的好壞將會直接影響到教學、科研和服務社會這高校三大職能能否平穩(wěn)開展和順利實現(xiàn)。本課題研究的意義主要體現(xiàn)在以下3個方面：
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1.2研究現(xiàn)狀與綜述
1.2.1國外研究現(xiàn)狀
通過利用網(wǎng)絡資源查閱相關文獻資料，筆者發(fā)現(xiàn)較之國外政府釆購的研究，國外有關于高校政府釆購這一相關課題的研究少之又少。國外學者對政府釆購相關問題的研究主要集中在政府釆購的內(nèi)涵、方式、規(guī)律、其與私人采購的差別、以及其存在的問題和措施等方面。丁文的博士論文《我國政府采購制度研究》（中共中央黨校，2004) [4]、李國強的博士論文《政府采購理論與實踐》（吉林大學，2004) "5]和伏曉東的博士論文《中國政府采購制度研究》（西北農(nóng)林科技大學，2006) [6]對美國、英國、日本、韓國、新加坡及歐盟等國家的政府采購狀況和動態(tài)均做了較為詳細的闡述和分析。此外，法國的兩位世界著名的經(jīng)濟學家讓-雅克?拉豐（Jean-JacquesLaffont)和讓?梯若爾（Jean Tirole)合著的經(jīng)典之作《政府采購與規(guī)制中的激勵理論》，已由中文譯出并出版（上海人民出版社，2004) [7]。
西方國家早在200多年前就已經(jīng)建立了政府采購制度，積累了豐富的實踐經(jīng)驗并形成了完善的理論體系。1761年，美國政府頒布了《聯(lián)邦政府釆購法》，是西方國家首次以法律條文的形式來確立政府釆購的合法地位。1782年，英國政府設立了“皇家文具公用局”這個官方機構(gòu)，以公幵招標的形式為英國政府采購辦公用品，可以說該機構(gòu)為英國政府采購活動的實踐和管理奠定了基礎[4]。
通過對比可以發(fā)現(xiàn)，國外的政府采購制度有一些共性的特點：一是對政府采購實行法制化管理，這是國際上通行的做法；二是將“貨幣價值最大化”作為國外政府采購的最基本原則；三是奉行公開公平競爭，講求透明和效率；四是有明確的采購目的和采購原則；五是以集中釆購的組織形式和公開招標的采購方式；六是具有暢通的信息網(wǎng)絡并以此為基礎使用“電子貿(mào)易”的采購方式；七是適度保護民族產(chǎn)業(yè)；八是有專門的政府采購機構(gòu)和采購隊伍；八是有有完善有效的救濟程序；九是都把政府采購作為促進技術(shù)創(chuàng)新的政策工具來促進本國的發(fā)展。
1.2.2國內(nèi)研究現(xiàn)狀
與國外相比，國內(nèi)關于高校政府釆購相關課題的研究是很豐富的，并取得了一定的成果。概括說來，主要在高校實施政府采購的意義、高校實施政府采購存在的問題以及完善高校政府采購規(guī)范化管理等方面做出了有益的探索。
1.2.2.1關于髙校實施政府釆購的意義的研究
政府釆購制度的特點決定了它可以嚴格的監(jiān)督并管理政府采購行為，確保釆購過程公開、公平、公正，有效地防止采購資金使用的腐敗，以確保最有效地使用采購資金。高校物資采購的實施過程中，對政府采購制度的引入有助于提高高校采購資金的管理水平及使用效率，有助于促進高校黨風廉政建設，也有助于資源節(jié)約型大學的建設。
廖明會，陸艷陽（2005)認為，正確認識高校物資實行政府采購的意義主要體現(xiàn)在3個方面：一是政府采購有利于資源的合理配置；二是能夠最大化地節(jié)約高校的預算資金，提高高校預算資金的使用效率；三是可以有效地提高高校采購物資的質(zhì)量；四是可以避免高校采購“暗箱操作”、“權(quán)錢交易”的腐敗產(chǎn)生[8]。
陳雪冰（2006)提出，高校引入政府采購制度的優(yōu)點主要體現(xiàn)在4個方面：一是可以增加高校采購行為整個過程的透明度，防止腐敗等不良行為的發(fā)生；二是可以規(guī)范高校每年的預算管理，從而做到控制并減輕高校每年經(jīng)費的支出；三是可以加強高校集中的物權(quán)管理；四是可以有效地節(jié)約資金、從而杜絕閑置浪費的現(xiàn)象發(fā)生[9]。
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2我國政府釆購相關概述與理論依據(jù)

2.1政府釆購概述
2.1.1政府釆購的概念
對政府釆購的概念，2003年1月1日開始施行的《政府采購法》中第一章第二條里明確指出：“本法所稱政府采購，是指各級國家機關、事業(yè)單位和團體組織，使用財政性資金采購依法制定的集中采購目錄以內(nèi)的或者采購限額標準以上的貨物、工程和服務的行為。政府集中采購目錄和釆購限額標準依照本法規(guī)定的權(quán)限制定。本法所稱釆購，是指以合同方式有償取得貨物、工程和服務的行為，包括購買、租賃、委托、雇用等。本法所稱貨物，是指各種形態(tài)和種類的物品，包括原材料、燃料、設備、產(chǎn)品等。本法所稱工程，是指建設工程，包括建筑物和構(gòu)筑物的新建、改建、擴建、裝修、拆除、修繕等。本法所稱服務，是指除貨物和工程以外的其他政府采購對象�！�
這是首次以法律法規(guī)的形式清晰明確地界定了政府釆購的概念，對政府采購的定義，提供了有力的法律依據(jù)和保障。從這個概念中不難看出，政府采購的主體由3個部分組成，即國家機關、事業(yè)單位和團體組織。政府采購內(nèi)容范圍，是使用財政性資金釆購依法制定的集中采購目錄以內(nèi)的或者采購限額標準以上的貨物、工程和服務。政府采購的所指，不是僅指單一的采購過程，還包括采購政策、釆購程序及采購管理，關系到整個政府采購流程的各個方面。
2.1.2政府采購的特征概括說來，政府采購具有資金來源的公共性、采購主體的特定性、采購活動的非商業(yè)性、釆購對象的廣泛性、政策性、規(guī)范性以及影響力大這7大主要特征：
(1)資金來源的公共性
政府采購的資金，通常由財政撥款和需要由財政償還的公共借款組成。而政府采購資金的最終來源，是納稅人的稅收和政府公共服務收費，因此政府釆購資金來源具有公共性的特征。
(2)采購主體的特定性
政府釆購的主體，是特指依靠國家財政資金運作的政府機關、事業(yè)單位和社會團體這三者，因此政府采購的主體具有特定性的特征。
(3)采購活動的非商業(yè)性
政府釆購不是以營利性為目的的行為，不具有商業(yè)行為的營利性特征，而是通過采購，為政府機關、事業(yè)單位和社會團體提供貨物、工程和服務這些社會公共利益服務為目標，因此政府采購活動具有非商業(yè)性的特征。
(4)采購對象的廣泛性
政府釆購的對象，按照性質(zhì)主要分為3類：貨物、工程和服務。《政府采購法》中第一章第二條里明確指出：“本法所稱貨物，是指各種形態(tài)和種類的物品，包括原材料、燃料、設備、產(chǎn)品等。本法所稱工程，是指建設工程，包括建筑物和構(gòu)筑物的新建、改建、擴建、裝修、拆除、修繕等。本法所稱服務，是指除貨物和工程以外的其他政府采購對象["。”不難發(fā)現(xiàn)，政府采購的對象具有極大的廣泛性。
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2.2政府采購的理論依據(jù)
政府釆購制度不僅建立在一定的實踐基礎上，而且也扎根于一定的理論基礎上。有關政府釆購的理論依據(jù)主要有公共管理理論、交易成本理論、尋租理論以及博弈論。
2.2.1公共管理理論
公共管理理論可以說是政府采購的核心理論基礎。
首先，公共管理理論認為，“行政就是管理”，政府作為國家的決策和管理機構(gòu)，充當?shù)氖且粋�資源分配者的角色——這里的資源分配不僅包括管理者分配的一級資源，如時間、金錢、物質(zhì)資料、人力以及信譽等；更加強調(diào)的是包括管理者通過購買行為對公共資源進行的再分配。因此，政府的購買行為被視為是對公共資源所進行的再分配以及解決勞動力就業(yè)等事項的一種重要形式，這與私人購買的行為是大不相同的。
其次，公共管理理論也提出政府在管理方式上應當引進市場競爭機制，從而可以達到既提高服務質(zhì)量又降低成本的效果。這種競爭機制是從管理內(nèi)部和管理者與其相對的人的外部兩個方面來進行的。因此，政府權(quán)利的行使要以社會公共利益為目的，這樣才能使政府與社會、公民及企業(yè)之間建立一個良好的信任關系，政府各方面的行政行為需要一定的規(guī)制。
最后，公共管理理論對重新設計政府組織機構(gòu)提出了要求，這樣才能使得國家的政策制定與政策執(zhí)行分離開來，并且對服務的傳輸都必須建立起一個同時賦予政治責任和經(jīng)濟責任的行政單位。政府在進行相關的經(jīng)濟行為時，應對其行為的程序、方式及相關責任進行法律規(guī)制[19]。
2.2.2交易成本理論
交易成本就是交易人在完成一項交易時所運用資源的成本，這些成本包括時間、精力、人力、物力及財力等所有資源成本。
交易成本理論是由1991年的諾貝爾經(jīng)濟學獎獲得者羅納德?哈里?科斯(Ronald. H. Coase, 1910-2013)提出的。1937年，科斯在他著名的《論企業(yè)的性質(zhì)》一文中，用了交易成本來分析企業(yè)的性質(zhì)和規(guī)模問題。后來，科斯又于1960年在他的《社會成本問題》一文中提出，無論權(quán)利如何界定，只要交易成本為零，都可以通過市場交易來達到最佳的配置。當然，在現(xiàn)實生活中這種零交易成本的事情是不可能存在的，但是如果我們把這種科斯所設想的交易成本為零的理想狀態(tài)轉(zhuǎn)向為交易成本大于零的現(xiàn)實生活，就可以推斷得出，在交易成本大于零為正數(shù)的情況下，不同的法律權(quán)利界定必然會帶來不同效率的資源配置[20]。
毫無疑問，政府采購行為必然也存在著交易成本。在《政府采購法》頒布之前，我國的采購自發(fā)、分散而又反復，交易成本巨大，十分浪費，這就對建立并完善我國政府釆購制度提出了迫切的需求。從交易成本理論的角度看，法律制度是一種特殊的商品，其目的是為了降低交易成本的增加，為了提高市場交易的效率，這也就是政府采購制度產(chǎn)生的合理性和必要性的原因。
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3我國高校政府采購的實施現(xiàn)狀評析................................... 13
3.1我國高校政府采購的基本狀況................................... 13
3.1.1我國高校實行政府采購的意義................................... 13
3.1.2我國高校政府采購旳特殊性................................... 14
3.2我國高校政府采購管理存在的問題................................... 17
3.2.1采購主體分散................................... 17
3.2.2采購程序不夠規(guī)范................................... 17
3.2.3采購項目盲目立項................................... 19
3.2.4供應商的管理混亂................................... 19
3.2.5采購方式單一，周期長效率低................................... 19
3.3我國高校政府采購管理存在問題的原因分析................................... 20
3.3.1制度因素................................... 20
3.3.2人員素質(zhì)因素................................... 20
3.3.3監(jiān)督因素................................... 20
4福建農(nóng)林大學政府采購管理的案例................................... 22
4.1福建農(nóng)林大學政府采購的基本情況................................... 22
4.2福建農(nóng)林大學政府采購管理的實踐................................... 23
4.2.1采購組織形式................................... 23
4.2.2采購方式................................... 25
4.2.3采購程序................................... 28
4.3福建農(nóng)林大學政府采購管理的經(jīng)驗................................... 30

5完善我國高校政府采購規(guī)范化管理的對策

根據(jù)以上筆者對我國高校政府采購的現(xiàn)狀、特殊性以及我國高校政府采購管理存在的問題及存在問題的原因，結(jié)合福建農(nóng)林大學政府采購管理的案例進行分析后，筆者認為，完善我國高校政府釆購規(guī)范化管理的對策，可以從以下方面進行：

5.1因地制宜地成立髙校政府采購職能機構(gòu)
國家對高校的資金投入越來越多，高校的采購量越來越大，為確保高校采購工作高效順利地進行，隨著高校政府采購法律制度的建立健全，高校內(nèi)部成立高校政府采購職能機構(gòu)的需求也就應運而生。完善我國高校政府采購規(guī)范化管理的首要任務，就是要建立相應的組織機構(gòu)來保證其能夠正常地執(zhí)行。成立高校集中采購職能機構(gòu)，實行政事分開，是比較切實可行的做法。
高校內(nèi)部應組織成立“學校政府采購領導小組”、"學校政府采購管理辦公室或?qū)W校政府采購工作小組”、“學校政府采購中心或?qū)W院政府采購工作小組” 3個層次的高校政府采購組織體系。這些機構(gòu)的具體設置，應該根據(jù)學校的規(guī)模和需求，單獨設置或者掛靠設置_。對于規(guī)模較小，受編制影響的院校，應該授權(quán)相應的職能部門來兼職履行職責。
“學校政府采購領導小組”是領導機構(gòu)，負責釆購的指揮協(xié)調(diào)、政策制定及項目審查等工作。
“學校政府采購管理辦公室或?qū)W校政府采購工作小組”負責全校釆購的日常管理工作，包括制定釆購實施細則、編制釆購預算、采購計劃，釆購信息、供應商審查以及投訴等。其設置要視各個高校的規(guī)模和需求，采取單獨或掛靠設置的方式完成其職能。
“學校政府采購中心或?qū)W院政府釆購工作小組”負責全�；蛉旱奈镔Y設備采購，其設置也要視各個高校的規(guī)模和需求以單獨設置或掛靠設置的方式完成其職能。
從這3個層次的高校政府釆購組織機構(gòu)的工作職能區(qū)分中可以發(fā)現(xiàn),“學校政府釆購領導小組”和“學校政府釆購管理辦公室或?qū)W校政府采購工作小組”是管理機構(gòu)，“學校政府采購中心或?qū)W院政府采購工作小組”是操作機構(gòu)，這樣不僅較好地貫徹實行了政事分開的原則，而且也結(jié)合了高校采購自身的特殊性。
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6結(jié)論

本文的寫作是筆者基于對完善高校政府采購規(guī)范化管理重要性的認識展開的。但是高校政府采購規(guī)范化管理是一項綜合的復雜的系統(tǒng)工程，不是一朝一夕之功，無論在理論上還是在實際運作方面，都需要進一步深化，需要各級政府、專家、學者以及有識之士的共同努力，學習國內(nèi)外的先進經(jīng)驗，結(jié)合各大高校自身特點和實際情況，才能在日常的工作實踐中不斷探索發(fā)展具有高校特色的政府采購機制。
因筆者自身學識的局限和客觀條件的限制，本研究所做的實證研究的深度和廣度不夠，統(tǒng)計方法還不夠科學；物資采購管理實施細則中有些制度條款已經(jīng)不能滿足規(guī)范實際工作的需要，有些制度內(nèi)容規(guī)定的比較宏觀，缺乏可操作性，因此招投標管理規(guī)章制度和招投標工作規(guī)程等還需要進一步研究完善。筆者認為，應在實際工作中多角度觀察，才能從政策、操作及后續(xù)制度保障等多視角完善高校政府釆購工作；積極探索建立與現(xiàn)代大學制度相適應的采購管理機制，逐步實現(xiàn)在宏觀層面的監(jiān)管和指導；進一步完善學校物資采購管理制度和相關的實施細則，使制度能夠更好地規(guī)范物資采購管理工作，提高采購高校政府管理工作的工作效率和實際效果，促進學校教學、科研事業(yè)更好地發(fā)展。筆者也將在今后的工作實踐中創(chuàng)新工作思路，改進工作手段，更加重視專業(yè)理論知識學習，提高業(yè)務操作能力。
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參考文獻（略）